ДВ. бр. 81 от 11.10.2005г.

Обн. ДВ. бр. 81 от 11 Октомври 2005 г.

history Конституционният съд в състав: председател: Неделчо Беронов, членове: Стефанка Стоянова, Людмил Нейков, Румен Янков, Живан Белчев, Лазар Груев, Мария Павлова, Емилия Друмева, Владислав Славов, при участието на секретар-протоколиста Енита Еникова разгледа в закрито заседание на 29 септември 2005 г. конституционно дело № 6 от 2005 г., докладвано от съдията Живан Белчев.
Делото е образувано на 30.V.2005 г. по искане на 49 народни представители от XXXIX Народно събрание на основание чл. 149, ал. 1, т. 2 от Конституцията на Република България.
Оспорва се конституционосъобразността на § 6, т. 3 от преходните и заключителните разпоредби на Закона за регулиране на водоснабдителните и канализационните услуги (ПЗРЗРВКУ) (ДВ, бр. 18 от 2005 г.) поради противоречието му с чл. 88, ал. 1 от Конституцията.
Вносителите поддържат, че ЗРВКУ е върнат с Указ № 13 от 27.I.2005 г. на президента на Република България съгласно чл. 101 от Конституцията. Оспореният текст от закона е § 6, т. 3 ПЗР, с който се отменя разпоредбата на чл. 193, ал. 3 от Закона за водите. Твърди се, че този текст от закона не е приет с гласуване съгласно изискването на чл. 88, ал. 1 от Конституцията.
С определение от 17 юни 2005 г. Конституционният съд е допуснал искането за разглеждане по същество и е конституирал като заинтересувани страни: президента на Република България, Народното събрание, Министерския съвет, министъра на околната среда и водите и министъра на регионалното развитие и благоустройството.
В изпълнение на предоставената им от Конституционния съд възможност становища по делото са депозирали Министерският съвет и министрите на околната среда и водите и на регионалното развитие и благоустройството.
Министерският съвет изразява становище, че процедурата за повторно гласуване на оспорения от президента текст от ЗРВКУ по чл. 73, ал. 4-6 от Правилника за организацията и дейността на Народното събрание (ПОДНС) е спазена. Дори да са нарушени разпоредби от ПОДНС при гласуването на върнатите от президента за повторно обсъждане на конкретни текстове от ЗРВКУ, това не води до тяхната противоконституционност и те не подлежат на проверка от Конституционния съд, след като не могат да се свържат със съдържанието на конституционни текстове. В този смисъл Министерският съвет сочи установена практика на Конституционния съд.
От друга страна, Министерският съвет твърди, че Народното събрание при проведените пленарни заседания на 11 и 17 февруари 2005 г. е постигнало съгласие оспореният от президента текст на § 6, т. 3 ПЗРЗРВКУ да не се променя, но да влезе в сила с по-късна дата, за да се даде възможност за подготовката и приемането на подзаконовите нормативни актове по прилагането на ЗРВКУ. Това кореспондирало с нормите на Закона за нормативните актове и Указ № 883 за прилагане на този закон.
Министърът на околната среда и водите изразява становище, че при обсъждането и приемането на разпоредбата на § 6, т. 3 ПЗРЗРВКУ, дори да е нарушена разпоредбата на чл. 71 във връзка с чл. 56 ПОДНС, това нарушение не води до противоречие с конкретна норма от Конституцията, тъй като в нея не е предвиден и не е установен такъв ред за приемане на закони.
Според становището на министъра на регионалното развитие и благоустройството разпоредбата на § 6, т. 3 ПЗРЗРВКУ е правилно приета на едно четене, тъй като се касае за норма от приет от Народното събрание закон след отлагателното вето на президента-чл. 101, ал. 2 от Конституцията. Разпоредбата на чл. 88, ал. 1 от Конституцията има предвид гласуването на законопроекти. Разпоредбата на чл. 101, ал. 1 от Конституцията е специална по отношение тази на чл. 88, ал. 1. В този смисъл е решението на Великото Народно събрание от 20.VIII.1991 г. за процедурните правила по чл.101, ал. 2 от Конституцията (ДВ, бр. 71 от 1991 г.), както и Решение № 5 от 17.V.1995 г. по к.д. № 3/95 г. на Конституционния съд. Това правило е инкорпорирано в чл. 73, ал. 6 ПОДНС на XXXIX Народно събрание.
Конституционният съд, преценявайки доводите на вносителите, на заинтересуваните страни и съображенията на законодателя при приемане на оспорената разпоредба, приема за установено следното:
С Указ № 13 от 27.I.2005 г. президентът на републиката е върнал за ново обсъждане в Народното събрание Закона за регулиране на водоснабдителните и канализационните услуги, приет от XXXIX Народно събрание на 13.I.2005 г. От мотивите за връщане на закона е видно, че президентът е оспорил разпоредбата на § 6, т. 3 ПЗРЗРВКУ и на основание чл. 101, ал. 1 от Конституцията на Република България е върнал закона в тази му част за ново обсъждане в Народното събрание. В тази част от закона е било наложено президентско отлагателно вето, тъй като според него отмяната на чл. 193, ал. 3 от Закона за водите не е в интерес на обществото.
Съобразно процедурните правила на ПОДНС председателят на Народното събрание е разпоредил на Комисията по околната среда и водите да докладва пред народните представители указа на президента заедно с мотивите към него.
В пленарното заседание на Народното събрание на 11.II.2005 г. ЗРВКУ е бил внесен за ново обсъждане от народните представители по повод президентското вето. Обсъждането е започнало с доклад на Комисията по околната среда и водите, последвали са изказвания на народните представители и е приключило с гласуване на президентското вето. Гласували са общо 213 народни представители. От тях 3 народни представители са гласували в подкрепа на закона, 160 народни представители са гласували против закона, т.е. те са подкрепили президентското вето, и 50 народни представители са се въздържали. Тъй като ветото на президента е било подкрепено, председателстващият пленарното заседание е приложил процедурните правила на ПОДНС, като оспорената разпоредба е била внесена отново в пленарната зала с предложенията на народните представители.
Обсъждането на оспорената разпоредба на ЗРВКУ е започнало с доклад на Комисията по околната среда и водите в пленарното заседание на 17.II.2005 г. След доклада на комисията народната представителка Евдокия Манева е подкрепила своето предложение, което е било предмет на обсъждане. Същото е отхвърлено с гласуване.
След като нейното предложение отново не е било прието, думата е била дадена на докладчика на Комисията по околната среда и водите за разискване на второто предложение. Аргументацията на авторите е била за създаване на втора алинея на § 7 ПЗРЗРВКУ, което съответствало на волята на народните представители при гласуването на отлагателното вето на президента. След гласуването на окончателната редакция на оспорената разпоредба и предложението на комисията за нова ал. 2 на § 7 разпоредбите от ПЗРЗРВКУ са били приети. От общо гласували 170 народни представители за тях са гласували 117, против-47, и въздържали се-6.
При установената фактическа обстановка Конституционният съд счита, че разпоредбата на § 6, т. 3 ПЗРЗРВКУ, след наложеното от президента отлагателно вето, не е приета в нарушение на конкретна норма от основния закон.
Твърденията на вносителите, че тази разпоредба от ПЗРЗРВКУ не е била подложена на гласуване от Народното събрание, което според тях е в противоречие с разпоредбите на чл. 88 и чл. 101 от Конституцията, не се оправдават от фактическа и правна страна.
Посочените две разпоредби от Конституцията уреждат две различни хипотези. Докато разпоредбата на чл. 88, ал. 1 от Конституцията третира въпроса за обсъждането и приемането на законопроектите, което се извършва от Народното събрание на две четения, респ. с две гласувания, разпоредбата на чл. 101, ал. 1 от Конституцията урежда въпроса за връщане от президента на приет от Народното събрание закон или на отделни части от него след упражнено от него отлагателно вето. Когато президентът се възползва от своето право на отлагателно вето по смисъла на чл. 101, ал. 1 от основния закон, той упражнява своето конституционно право да участва в законодателния процес в неговия заключителен стадий. Върнатият закон, с оспорване само на отделни части от него, не става законопроект, защото преди да бъде върнат от президента, законът е бил приет от Народното събрание по реда на чл. 88, ал. 1 от Конституцията и от законопроект е придобил качеството на закон.
Според разпоредбата на чл. 101, ал. 2 от Конституцията повторното приемане на закона след отлагателното вето на президента се извършва на едно четене, респ. с едно гласуване, с квалифицирано мнозинство.
Такова разбиране е имал конституционният законодател при постановяване на своето решение от 20.VIII.1991 г. за процедурните правила по чл. 101, ал. 2 от Конституцията (вж. ДВ, бр. 71 от 1991 г.). В този смисъл е и практиката на Конституционния съд (Решение № 5 от 17 май 1995 г. по к.д. № 3/95 г.).
В конкретния случай, както се посочи по-горе, след връщане на ЗРВКУ досежно § 6, т. 3 ПЗР на закона от гласувалите общо 213 народни представители 160 са подкрепили ветото на президента. Обсъждането на процесната разпоредба е продължило и в пленарното заседание на 17.II.2005 г., когато е била гласувана окончателната є редакция с предложението на комисията за нова ал. 2 към § 7 от ПЗР на закона. Редакцията на § 6, т. 3 ПЗРЗРВКУ е отговаряла на волята на мнозинството народни представители, гласували за президентското вето, при наличието на § 7, ал. 2 ПЗР на закона.
От гореизложеното явствува, че при приемането на § 6, т. 3 ПЗРЗРВКУ народните представители не са нарушили разпоредбата на чл. 88, ал. 1 от Конституцията или на друга норма от основния закон, поради което искането следва да се отхвърли. Внасянето на оспорената разпоредба от закона в пленарна зала за обсъждане на предложения от народните представители, след като тя вече е била гласувана в заседанието на 11.II.2005 г., не представлява процедурно нарушение, още повече, че по същество това не води до подмяна на волята на мнозинството народни представители.
В пленарното заседание на 17.II.2005 г. се е пристъпило към гласуване на окончателната редакция на оспорената разпоредба, допълнена с приетата разпоредба на § 7, ал. 2 ПЗР на закона. Гласуваният текст на § 7, ал. 2 ПЗРЗРВКУ е израз на волята на народните представители оспорената от президента разпоредба на § 6, т. 3, касаеща отмяната на чл. 193, ал. 3 от Закона за водите, да влезе в сила от 1.VI.2005 г.
Водим от гореизложеното и на основание чл. 149, ал. 1, т. 2 от Конституцията, Конституционният съд
РЕШИ:
Отхвърля искането на 49 народни представители от XXXIX Народно събрание за установяване противоконституционността на § 6, т. 3 от преходните и заключителните разпоредби на Закона за регулиране на водоснабдителните и канализационните услуги (ДВ, бр. 18 от 2005 г.).
Съдиите Неделчо Беронов и Владислав Славов са подписали решението с особено мнение.
Председател: Неделчо Беронов
ОСОБЕНИ МНЕНИЯ
на конституционни съдии
по конституционно дело № 6 от 2005 г.
Неделчо Беронов
Подписах решението от 29.IX.2005 г. с особено мнение поради следните съображения:
Разпоредбата на чл. 101, ал. 2 от Конституцията (К) изисква Народното събрание да приеме повторно с мнозинство повече от половината от всички народни представители върнатия от президента закон.
Смисълът на тази разпоредба е становището на парламента, когато президентът е упражнил правото си на отлагателно вето, да бъде изразено от по-голямо мнозинство, отколкото е предвидено в чл. 81, ал. 2 К.
Приетите от Народното събрание актове се обнародват в "Държавен вестник" (чл. 88, ал. 3 К), след което влизат в сила (чл. 5, ал. 5 К) и стават част от действащото право. Когато президентът е упражнил правото си по чл. 101, ал. 1 К да върне закон в Народното събрание за ново обсъждане, няма обнародване и влизане в сила. Липсва промулгация-условие, без което не може да приключи процесът на влизане в сила на законова разпоредба. Това налага повторно гласуване, а не евентуална разлика между редакцията на закона преди и след ветото на президента. Народното събрание трябва повторно да приеме закона след обсъждане, независимо дали го запазва в първоначалния му вид или възприема напълно или частично предложенията на президента. Едва повторно приетият закон може да бъде обнародван (чл. 101, ал. 3 К) и да влезе в сила. Първоначално приетият от Народното събрание закон не е обнародван и не е влязъл в сила, не е станал част от действащото право.
Становището, че чл. 101, ал. 2 К се отнася само до случаите, когато има различие в оценките на Народното събрание и на президента, няма опора в редакцията на текста. То не е съобразено с конституционните разпоредби за обнародване и влизане в сила на законите.
Още по-малко може да бъде споделено становището, че изискването на квалифицирано мнозинство е било спазено на 11.II.2005 г. при приемане от Народното събрание ветото на президента. Обсъжданият чл. 101, ал. 2 К не е за приемане ветото на президента, а за приемане повторно на закона.
При второто гласуване на 17.II.2005 г. Народното събрание приема окончателната редакция на оспорената от президента разпоредба, допълнена с нова алинея втора на § 7 от преходните и заключителните разпоредби на Закона за регулиране на водоснабдителните и канализационните услуги (ЗРВКУ). Това е станало в нарушение на чл. 101, ал. 2 К, защото "за" са гласували 117, "против"-74, и 6 народни представители се въздържали (с. 238.4 от стенографския протокол на заседанието на парламента на 17.II.2005 г.). Липсва изискваното от Конституцията мнозинство повече от половината от всички народни представители, т.е. 121.
След приемане на Конституцията Великото Народно събрание (ВНС) се разпуска, като продължава да изпълнява функциите на Народното събрание до избирането на нов парламент (§ 1, ал. 1 и 2 от преходните и заключителните разпоредби на Конституцията).
Затова Решението на ВНС от 20.VIII.1991 г. за приемане на Процедурни правила за повторно разглеждане на законопроектите при условията на чл. 101, ал. 2 К (ДВ, бр. 71 от 1991 г.) не може да се счита за автентично тълкуване, от което да следва негова задължителност. Но то е акт на същите народни представители, които са приели Конституцията няколко седмици преди това. Решението на ВНС от 20.VIII.1991 г. е сигурна изходна база при тълкуване на смисъла, вложен в чл. 101, ал. 2 К от създателите на основния закон. В чл. 2 от решението си от 20.VIII.1991 г. ВНС изрично посочва, че "...повторното приемане на закон или отделни текстове от него се извършва на едно четене. Най-напред се поставя на гласуване върнатият тест, а след това-нов текст, ако е предложен. За приет се смята текстът, за който са гласували повече от половината от всички народни представители".
Настоящото особено мнение изцяло съответства на решението на ВНС от 20.VIII.1991 г., възприето и в Решение на Конституционния съд (КС) № 5 от 17.V.1995 г. по к.д. № 3/1995 г. На стр. 5 от решението си по настоящото к.д. № 6/2005 г. от 29.IX.2005 г. КС споменава същите две решения - на ВНС и своето, но не се съобразява с чл. 2 на решението на ВНС, без да посочва мотивите си за това.
Правилникът за организацията и дейността на Народното събрание (ПОДНС) не може да се ползва при преценка на противоконституционността на законите или за тълкуване на Конституцията, както подробно е изяснено в константната практика на КС.
Освен това ПОДНС от 2001 г. не съдържа разпоредба, различна от чл. 101, ал. 2 К. Чл. 73, ал. 6, чл. 71 и 56 от същия правилник не третират въпроса за мнозинството, с което се приема повторно закон, върнат от президента. Единствено чл. 73, ал. 4 ПОДНС-2001 г., третира този въпрос, като текстуално възпроизвежда чл. 101, ал. 2 К.
В конкретния случай по к.д. № 6/2005 г. е нарушен чл. 101, ал. 2 К при повторно гласуване от Народното събрание на 17.II.2005 г. на ЗРВКУ, върнат с Указ № 13 от 27.I.2005 г. от президента. В този смисъл трябваше да бъде решението на Конституционния съд от 29.IX.2005 г. по к.д. № 6/2005 г.
При постановяване на решението си съдът следваше да се съобрази с чл. 22, ал. 1, второ изречение от Закона за Конституционен съд, че не е ограничен с посоченото основание за несъответствие с Конституцията.
Конституционен съдия: Н. Беронов
Владислав Славов
Подписах решението по к.д. № 6/2005 г. с особено мнение поради следните съображения:
Конституционният съд не е ограничен с посочените в искането основания за противоречие на атакувания законов текст с Конституцията (чл. 22, ал. 1 ЗКС). От съществено значение за решаване на проблема за конституционосъобразността на § 6, т. 3 ПЗРЗРВКУ е категоричното изискване на чл. 101, ал. 2 от Конституцията-Народното събрание да приеме повторно закона с мнозинство повече от половината от общия брой от всички народни представители, т.е. минимум 121 депутати. Върнатият законов текст е "приет" с мнозинство от 117 народни представители.
Важно е да се разбере, че се гласува повторно за приемане на върнатия закон, а не за ветото на президента на Република България, както неправилно е процедирано от Народното събрание (в този смисъл от процедурна страна е и решение от 20.VIII.1991 г. на Великото Народно събрание).
В самото решение по к.д. № 6/2005 г. на стр. 5 изрично е посочено изложеното по-горе разбиране, че съгласно чл. 101, ал. 2 от Конституцията повторното приемане на закона се извършва с квалифицирано мнозинство. В подкрепа на това тълкуване са посочени и цитираното решение на ВНС, и практиката на Конституционния съд-Решение № 5/1995 г. по к.д. № 3/1995 г. По-нататък в решението обаче съдът не е посочил защо счита, че с приемането на § 6, т. 3 от ПЗРЗРВКУ не е нарушен чл. 101, ал. 2 от Конституцията.
Вярно е, че с ПОДНС не може да се обосновава противоконституционност на закон. Същото се отнася и за цитираните процедурни правила по чл. 101, ал. 2 от Конституцията, приети от ВНС. Конституционният съд обаче не може да игнорира тези правила немотивирано, тъй като са акт на ВНС, което независимо че при приемането им е функционирало като обикновено, е изпълнявало функциите си в същия състав от 400 народни представители, приели Конституцията, респ. и чл. 101, ал. 2 от нея, и предполага се най-добре знаят какъв смисъл и съдържание са вложили в този конституционен текст. В т.2 на това решение от 20.VIII.1991 г. безусловно е записано, че при всички хипотези върнатият с упражнено президентско вето законов текст се приема повторно с квалифицирано мнозинство!
Конкретният случай и мотивите на решението поставят един особено важен въпрос. Това е възможността с обикновено мнозинство от народните представители да се гласува повторно върнатият от държавния глава текст. Това е един абсурд, с който определено се обезсмислят правомощията по чл. 101, ал. 1 от Конституцията на президента на Република България.
Разбира се, следва и въпросът, след като Народното събрание не приема върнатия закон с мнозинството, посочено в чл. 101, ал. 2 от Конституцията, задължен ли е призидентът да го обнародва съгласно ал. 3 от същия член или може да наложи ново вето.
Конституционен съдия: Вл. Славов