ДВ. бр. 52 от 29.06.2007г.

Върховният административен съд на Република България—Общо събрание на съдиите, в съдебно заседание на 8.V.2007 г. разгледа тълкувателно дело № 3/2007 г., докладвано от съдията Милка Панчева.
С определение № 4 от 26.02.2007 г. на петчленен състав при Върховния административен съд на основание чл. 264, ал. 2 от Административнопроцесуалния кодекс (АПК) е допуснато за разглеждане искането на председателя на Върховния административен съд по въпроса “Индивидуален административен акт ли е заповедта, с която Националната здравноосигурителна каса (НЗОК) налага санкция на собственика на аптека за нарушения на договора между него и здравната каса за отпускане на лекарствени продукти, медицински изделия или диетични храни за специални медицински цели, заплащани напълно или частично от НЗОК.”
Общото събрание на съдиите от Върховния административен съд, за да се произнесе по искането, взе предвид следното:
Съгласно чл. 53 от Закона за здравното осигуряване (ЗЗО) за осъществяване на дейностите, предвидени в този закон, се изготвя Национален рамков договор (НРД), който се подписва от представители на НЗОК и на съсловните организации на лекарите и на лекарите по дентална медицина и се приподписва от министъра на здравеопазването (чл. 54, ал. 3 ЗЗО).
По своя характер НРД представлява подзаконов нормативен акт, издаден по законовата делегация на чл. 54 и сл. ЗЗО и има задължителен характер за НЗОК, изпълнителите на медицинската помощ и здравноосигурените лица.
По силата на Националния рамков договор за 2006 г. (НРД 2006 г.) аптеките сключват договори с НЗОК за отпускане на лекарствени продукти, медицински изделия и диетични храни за специални медицински цели от списъците по чл. 33 от договора.
Аптеките са здравни заведения, част от структурите на националната система за здравеопазване, в които медицински и немедицински специалисти осъществяват дейности по опазване и укрепване здравето на гражданите.
С цел еднаквото прилагане за всички аптеки на територията на страната на условията за отпускането на лекарства, напълно или частично заплащани от НЗОК, договорите се сключват съобразно Общи условия, изготвяни от касата по силата на чл. 46, ал. 1 НРД—2006 г. А според ал. 2 от същата норма правомощията за сключване, изменение и прекратяване на договорите с аптеките, намиращи се на територията на дадена област, са предоставени на директорите на съответната районна здравноосигурителна каса (РЗОК), обслужваща областта.
Съгласно чл. 49 НРД—2006 г. НЗОК упражнява контрол по изпълнението на сключените договори с аптеки по отношение на договорните условия и реда за отпускането на лекарствени продукти, медицински изделия и диетични храни за специални медицински цели при условията на договорите. Законодателят не е регламентирал изрично процесуалния ред, по който да бъдат атакувани актовете, издавани при осъществяването на контролни функции от страна на представители на касата, с които се налагат санкции на собственици на аптеки за неспазване условията по индивидуалните договори. Това налага изследване на характера на тези актове, за да бъде обоснован процесуалният ред за обжалване на наложените санкции.
Правоотношенията между НЗОК и собствениците на аптеки възникват по силата на двустранно подписан договор, но страните не са равнопоставени по отношение на създадените права и задължения. Съгласно § 1 от допълнителните разпоредби на АПК—“административен орган” е органът, който принадлежи към системата на изпълнителната власт, както и всеки носител на административни правоотношения, овластен въз основа на закон.
При сключването на договори с аптеките за отпускане на лекарствени продукти, медицински изделия и диетични храни за специални медицински цели, заплащани напълно или частично от НЗОК, касата действа в качеството на административен орган, а не като субект на гражданското право. Договорът се явява законовото средство, чрез което се охраняват обществените интереси, свързани с продажбата на отделни лекарствени продукти при определен режим. Касае се за лекарствени продукти, които са под особено наблюдение от страна на държавата, тъй като се заплащат напълно или частично от НЗОК. Към ежегодно подписваните НРД са изготвени списъци, неразделна част от договора, в които поименно са изброени медикаментите на особен режим.
Финансовата санкция на собственик на аптека за нарушение условията на договора му с НЗОК се налага със заповед на директора на съответната РЗОК след спазване на определена процедура. В този акт е материализирано изричното волеизявление на овластен по силата на подзаконов нормативен акт (НРД) административен орган, а с произтичащите от заповедта правни последици се засягат права и интереси на горепосоченото лице.
Всички тези елементи от взаимоотношенията на страните по договора определят заповедта, издадена в контролно производство по чл. 49 НРД—2006 г., като индивидуален административен акт по смисъла на чл. 21, ал. 1 АПК.
Правен довод за приложимостта на административнопроцесуалните норми при оспорване заповедта на директора на РЗОК за налагане на санкция по чл. 49 НРД—2006 г. на собствениците на аптеки може да се наведе и при тълкуване разпоредбата на чл. 76 ЗЗО, макар тази норма да касае взаимоотношенията по индивидуални договори между директора на РЗОК и изпълнител на медицинска помощ. При установени по реда на глава II, раздел Х от ЗЗО нарушения от страна на лекари или на лекари по дентална медицина се налагат санкциите, предвидени в договора между РЗОК и изпълнителя на медицинска помощ. Според чл. 76, ал. 2 (изм., ДВ, бр. 30 от 2006 г., в сила от 12.07.2006 г.) санкциите подлежат на съдебно обжалване по реда на Административнопроцесуалния кодекс.
След като заповедта на директора на РЗОК, с която се налага финансова санкция на лекар или на лекар по дентална медицина, за неизпълнение условията по сключен между тях индивидуален договор при условията на НРД— 2006 г., се обжалва по реда на АПК, то същият процесуален ред следва да се приложи и по отношение на актовете, издавани въз основа на чл. 49 НРД—2006 г. за налагане санкции на собствениците на аптеки.
От изложените съображения и на основание чл. 259, ал. 1 АПК Общото събрание на съдиите от Върховния административен съд
ПОСТАНОВИ:
Заповедта на директора на Районната здравноосигурителна каса, с която се налага санкция на собственика на аптека за нарушения на договора между него и здравната каса за отпускане на лекарствени продукти, медицински изделия или диетични храни за специални медицински цели, заплащани напълно или частично от НЗОК, представлява индивидуален административен акт по смисъла на чл. 21, ал. 1 АПК.
Тълкувателното постановление подлежи на обнародване в “Държавен вестник” и влиза в сила от деня на обнародването му.
Председател: Константин Пeнчев
ОСОБЕНО МНЕНИЕ
на съдията Александър Еленков
по тълкувателно постановление № 5
от 21 юни 2007 г.
Не споделям изразеното с постановлението становище, че заповедта на директора на Районната здравноосигурителна каса (РЗОК), с която се налага санкция на собственика на аптека за нарушения на договора между него и здравната каса за отпускане на лекарствени продукти, заплащани напълно или частично от Националната здравноосигурителна каса (НЗОК), представлява индивидуален административен акт по смисъла на чл. 21, ал. 1 от Административнопроцесуалния кодекс (АПК) поради следните съображения:
Според легалната дефиниция на чл. 21, ал. 1 АПК индивидуален административен акт е изричното или изразеното с действие или бездействие волеизявление на административен орган или на друг овластен за това със закон орган или организация, с което се създават права или задължения или непосредствено се засягат права, свободи или законни интереси на отделни граждани или организации.
Няколко са белезите на индивидуалния административен акт, но основният от тях е, че той се издава въз основа на изрично овластяване със закон. В случая точно този основен белег липсва, защото в българското позитивно право няма закон, който да овластява директорът на РЗОК да прави властническо волеизявление с адресат магистър-фармацевт, собственик на аптека.
Здравеопазването е национален приоритет и се гарантира от държавата, включително и чрез нейното участие при финансиране на дейности, насочени към опазване здравето на гражданите—чл. 2 от Закона за здравето. Част от тези дейности са лечението и здравната профилактика, а те са немислими без лекарствени продукти. Според чл. 3, ал. 1 от Закона за лекарствените продукти в хуманната медицина лекарствен продукт е всяко вещество или комбинация от вещества, които са предназначени за лечение или профилактика при заболявания у хора. Като всеки продукт и лекарствата представляват овеществен човешки труд, поради което могат да бъдат предназначени за пазара стоки. Съвсем сполучливо петчленен състав на Върховния административен съд в постановеното от него решение № 3968 от 30.04.2004 г. по адм. дело № 10849/2003 г. е приел, че “лекарственият продукт (краен продукт) представлява лекарствената форма в нейната окончателна опаковка—т. е. това е “лекарството” в общоприетия граждански смисъл, което се предписва от лекаря и се разпространява в аптечната мрежа като търговски продукт, ако е разрешен за продажба по реда на Наредба № 29 от 14.12.2000 г. за условията и реда за издаване на разрешения за продажба на лекарствени продукти”. Тяхното производство, внос, търговия на едро и на дребно, както и употребата им са регламентирани със Закона за лекарствените продукти в хуманната медицина (ЗЛПХМ). Член 218 от този закон установява правилото, че търговията на дребно с лекарствени продукти се извършва само в аптеки и дрогерии, а чл. 222, ал. 1 признава правото на такава търговия само на магистър-фармацевти, регистрирани като търговци по смисъла на Търговския закон—едноличен търговец или еднолично дружество с ограничена отговорност, по законодателството на държава членка или на държава от Европейското икономическо пространство.
В зависимост от това кой заплаща продажната цена на лекарствените продукти те са четири вида: а) лекарствени продукти за скъпо струващо лечение, които се заплащат от Министерството на здравеопазването чрез републиканския бюджет, б) лекарствени продукти, които напълно се заплащат от НЗОК, в) лекарствени продукти, които се заплащат частично от НЗОК, а разликата до пълния размер на продажната цена се заплаща от гражданите, и г) лекарствени продукти, чиято цена изцяло се заплаща от гражданите.
Първата група—лекарствени продукти за скъпо струващо лечение, които се заплащат от Министерството на здравеопазването—са предназначени за лечение на заболявания извън обхвата на задължителното здравно осигуряване (чл. 82, т. 8 ЗЗ). Последната група лекарствени продукти също не се обхваща от задължителното здравно осигуряване.
Задължителното здравно осигуряване обхваща лекарствените продукти, чиято цена се заплаща напълно или частично от НЗОК—чл. 45, ал. 1, т. 11 от Закона за здравното осигуряване (ЗЗО). За тях се сключват два вида договори.
Първият вид са договорите, които НЗОК сключва с притежателите на разрешение за употреба на лекарствен продукт или упълномощените техни представители на територията на Република България. Редът и условията за това договаряне са определени с Наредбата за условията и реда за договаряне на лекарствата, медицинските изделия и диетичните храни за специални медицински цели, стойността на които се заплаща напълно или частично от НЗОК, приета с ПМС № 211 от 6.08.2004 г. на основание чл. 45, ал. 4 и 8 ЗЗО в редакцията им преди измененията, направени с § 22, т. 1 ПЗРЗЛПХМ. С тези договори се определят цените, по които лекарствата, стойността на които се заплаща напълно или частично от НЗОК, се продават на аптеките за отпускане на гражданите по лекарско предписание.
Вторият вид са договорите, които НЗОК сключва с аптеките като здравни заведения (предприятия) за търговия на дребно с лекарствени продукти. Условията за предписването и получаването от гражданите—задължително здравноосигурени лица, на лекарствата, стойността на които се заплаща напълно или частично от НЗОК, се определят в Националния рамков договор, който се сключва за всяка календарна година между НЗОК и съсловните организации на лекарите и стоматолозите в България—Българския лекарски съюз (БЛС) и Съюз на стоматолозите в България (ССБ)—чл. 55, ал. 2, т. 7, предл. 2-ро ЗЗО. Последният национален рамков договор е Националният рамков договор между НЗОК и БЛС и ССБ за 2006 г. (НРД—2006 г.). Неговата глава единадесета е наименована “Лекарства, медицински изделия и диетични храни за специални медицински цели за домашно лечение, заплащани напълно или частично от НЗОК”. Раздел III на глава единадесета съдържа регламент на условията и реда за предписване на тези лекарства, а раздел IV—на условията и реда за тяхното отпускане.
Основните правила са, че лекарствените продукти, чиято стойност се заплаща напълно или частично от НЗОК: а) се предписват само от лекари и стоматолози, работещи по договор с НЗОК (чл. 37, ал. 1 НРД—2006 г.); б) отпускат се в аптека, сключила договор с НЗОК (чл. 45, ал. 1 и 3 НРД—2006 г.), и в) че НЗОК изготвя общи условия за сключване на договори с аптеките (чл. 46 НРД—2006 г.).
Раздел V на глава единадесета на НРД—2006 г. е наименован “Контрол по предписване и отпускане на лекарствени продукти, медицински изделия и диетични храни за специални медицински цели” и съдържа две правила: че НЗОК упражнява контрол по изпълнение на сключените договори с изпълнители на медицинска и стоматологична помощ относно предписването на лекарствени продукти, медицински изделия и диетични храни за специални медицински цели съгласно глави двадесета и двадесет и втора на същия НРД 2006 г. (чл. 48) и че НЗОК упражнява контрол по изпълнение на сключените договори с аптеки по отношение на договорените условия и ред за отпускане на лекарствени продукти, медицински изделия и диетични храни за специални медицински цели (чл. 49 НРД—2006 г.).
В мотивите на тълкувателното постановление е посочено, че “законодателят не е регламентирал изрично процесуалния ред, по който да бъдат атакувани актовете, издавани при осъществяването на контролни функции от страна на представителите на касата, с които се налагат санкции на собственици на аптеки за неспазване условията по индивидуалните договори”.
Тази констатация е безспорна.
Тя съдържа обаче съществена неточност—липсва констатация кой нормативен акт овластява НЗОК, респ. директорите на РЗОК, с издаването на такива актове. Законодателят не е регламентирал не само процесуалния ред, по който да бъдат атакувани актовете, издавани при осъществяването на контролните функции по чл. 49 НРД—2006 г. Законодателят въобще не е овластил НЗОК, нейните органи или директорите на нейните териториални поделения (РЗОК) с правомощието да издават санкционни административни актове при осъществяването на контролните функции по чл. 49 НРД— 2006 г. И това не е случайно—според чл. 1, ал. 1 на този договор подписалите го юридически лица на публичното право са заявили, че той има за предмет правата и задълженията на Националната здравноосигурителна каса, на Българския лекарски съюз и на Съюза на стоматолозите в България, на изпълнителите на медицинска и на стоматологична помощ и на задължително здравноосигурените лица по оказването на медицинска и стоматологична помощ в рамките на чл. 55 ЗЗО. Никъде в НРД—2006 г. не е прогласено, че той има за предмет права и задължения на аптеките като здравни заведения (предприятия по смисъла на Търговския закон) на магистър-фармацевти по отпускането на лекарствени продукти. Затова той не е задължителен за собствениците на аптеки. Нито в Закона за здравето, нито в Закона за здравното осигуряване, нито в Закона за лекарствените продукти в хуманната медицина, нито в НРД 2006 г. има норма, която овластява НЗОК, респ. директорите на РЗОК, с издаването на санкционни административни актове за допуснати нарушения по индивидуалните договори на аптеките с НЗОК. Следователно в българското позитивно право липсва закон или подзаконов нормативен акт, който да овластява НЗОК, респ. директорите на РЗОК, с правомощието да издават санкционни административни актове за допуснати нарушения на клаузи в договорите между НЗОК и собствениците на аптеки по отпускането на лекарствени продукти, заплащани напълно или частично от НЗОК.
А щом липсва такова овластяване, санкционни административни актове не могат да бъдат издавани. Издадените ще бъдат нищожни като административни актове поради липса на компетентност. Затова през призмата на административното право те ще бъдат правно нищо (действия, които не пораждат валидни административноправни последици).
Но индивидуалните договори на НЗОК с аптеките съдържат клауза, която овластява директора на РЗОК да издаде заповед за налагане на санкция—финансова неустойка—при допуснато нарушение на уговорените правила за отпускане на лекарствени продукти, заплащани напълно или частично от НЗОК. Затова възниква въпросът какъв е правният характер на тази заповед, а отговорът на този въпрос налага да бъде даден отговор на друг съществен въпрос—какъв е характерът на договорите, посочени в чл. 45 и 46 НРД—2006 г. Дали това са граждански договори, по които НЗОК поема задължение да заплаща на аптеките вместо гражданите—задължително здравноосигурени лица, отпуснатите им лекарствени продукти или поради обстоятелството, че институтът на Националния рамков договор е изцяло заимстван от германското законодателство, българският законодател ще бъде принуден да признае и най-после да регламентира в българското позитивно законодателство института на административния договор (договор между неравнопоставени страни, едната от които е винаги носител на публична власт). Или законодателят ще признае необходимостта отношенията между аптеките и НЗОК да бъдат регламентирани със Закона за лекарствените продукти в хуманната медицина, а защо не и с Национален рамков договор между НЗОК и съсловната организация на магистър-фармацевтите по чл. 1, ал. 2 от Закона за съсловната организация на магистър-фармацевтите (обн., ДВ, бр. 75 от 2006 г., с последващо изменение и допълнение).
Върховенството на закона е основополагащ принцип на правовата държава. А чл. 4, ал. 1 от Конституцията обявява Република България за правова държава и едновременно с това прогласява, че тя се управлява според Конституцията и законите на страната. Издаването на санкционни административни актове е упражняване на публична власт, а публичната власт може да бъде предоставена само със закон, не и с тълкувателно постановление на Върховния административен съд.
Съдът не може да откаже правосъдие под предлог, че няма правна норма, въз основа на която да реши искането—чл. 127, ал. 2 АПК. Когато нормативният акт е непълен, за неуредените случаи се прилагат разпоредбите, които се отнасят до подобни случаи, ако това отговаря на целта на акта—чл. 46, ал. 2, изречение първо от Закона за нормативните актове (ЗНА). Затова волеизявленията в обективната действителност, които не са основани на закон, но се правят по силата на договорна клауза, следва да бъдат обсъждани по правилата за договорите. Засега по правилата на гражданските договори до признаването и регламентирането на института на административните договори. Или до привеждането на регламента на договорите между НЗОК и аптеките в руслото на класическия за България сложен фактически състав, единият елемент на който е административен акт, а другият е гражданскоправна сделка.
В заключение искам да цитирам прочетеното от мен на електронната страница на НЗОК (www.nhif.bg): “Законът за задължителното здравно осигуряване дава законовата рамка на задължителното здравно осигуряване от вида на ОБЩЕСТВЕН ДОГОВОРЕН МОДЕЛ.”