ДВ. бр. 19 от 22.02.2008г.

Обн., ДВ, бр. 19 от 22 февруари 2008 г.

history Върховният административен съд в състав: председател: Бисерка Коцева, и членове: Анна Димитрова и Донка Чакърова, при участието на съдебния секретар Магдалена Михайлова, разгледа адм. д. № 2089 по описа на Върховния административен съд—тричленен състав, първо А отделение, докладвано от съдията Донка Чакърова.

history Производството по делото е по реда на чл. 185 и сл. от Административнопроцесуалния кодекс (АПК).
Образувано е по жалби, подадени от Сдружение “Българска асоциация на хранителната и питейна индустрия”, Сдружение “Асоциация на млекопреработвателите в България”, Сдружение “Асоциация на месопреработвателите в България”, “Рам комерс”—ООД, “Родопа Шумен 1884”—АД, “Палмифуд”—ООД, и Сдружение “Национална браншова организация “Български пчеларски съюз” срещу Постановление на Министерския съвет № 352/20.12.2006 г. за одобряване на Тарифа за таксите, които се събират от Националната ветеринарномедицинска служба по Закона за ветеринарномедицинската дейност (ДВ, бр. 2/9.01.2007 г.). Във всички жалби се съдържат подробно мотивирани твърдения за противоречие на оспорения нормативен акт с Конституцията на Република България, чл.2а от Закона за нормативните актове (ЗНА), чл. 59, ал. 1, т. 3 от Устройствения правилник на Министерския съвет, чл. 15 от Закона за нормативните актове, чл. 110, чл. 111 и чл. 112, ал. 2 от Закона за ветеринарномедицинската дейност (ЗВМД), Директива 85/73/ЕИО и Директива 96/43/ЕС, чл. 6 и чл. 27 от Регламент 882/2004, като всички жалбоподатели се противопоставят на обратната сила на Тарифата.
Сдружение “Асоциация на млекопреработвателите в България” излага доводи относно липсата на необходимост от нормативно определяне на цени за лабораторни услуги, наличие на първично регулиране на отношенията по дейности, свързани със самоконтрол и договори по този повод извън държавния ветеринарномедицински контрол; регламентиране на двойно плащане за анализ на проби за самоконтрол и за ветеринарен документ, противоречие с § 1б, ал. 7 от Закона за храните (ЗХ); въвеждане на таксите за дейности, извършвани от предприятията според чл. 16а, чл. 17 и чл. 18 ЗХ, а не от служители на НВМС. Изложени са твърдения и за липсата на нормативна регламентация в закон на таксите в раздел V, както и за противоречие на раздел VIII на чл. 177 от Закона за устройство на територията (ЗУТ). Допълнително е посочено, че необосновано са завишени размерите на таксите; въведени са многократни такси за една и съща услуга или процес, както и че е допусната система за таксуване за време и на несъществуващи в ЕС дейности.
В жалбата на Сдружение “Национална браншова организация “Български пчеларски съюз” се съдържат аргументи за противоречие на Тарифата с чл. 8, ал. 4 във връзка с чл. 9 от Закона за пчеларството и Наредба № 27/10.07.2002 г. за регистрация и идентификация на пчелните семейства, с § 1, т. 33, 105 и 124 от допълнителните разпоредби на ЗВМД по отношение включването на пчелите, пчелния мед и други пчелни продукти в Тарифата и приравняването на понятието “животновъден обект” с понятието “пчелин”.
Всички жалбоподатели искат да бъде отменен изцяло обжалваният от тях нормативен акт или евентуално конкретизирани разпоредби от него: всички, които се отнасят за пчели, пчелен мед и други пчелни продукти, както и по раздели IV, V, VI, VII и VIII.
По делото на основание чл. 189, ал. 2 АПК са присъединени към оспорването като страни по тяхно искане “Птицекланица”—АД, “Ивагус”—ЕООД, “Николов—95”—ЕООД, ПХЖ “Брадърс Комерс”—АД, Кооперация “Доверие”, “Лалов и Вачев”—ЕООД, СД “Микроарт 7—Бонов, Хараланова, Петков и сие”, “Ивет”— ЕООД, “Дани 1”—ЕООД, “Примо Трейд”—ЕООД, “Надежда—М”—ООД, “Тандем—В”—ООД, “Евромес—Росен Маринов”, “Вланел”— ЕООД, “Рокар—1”—ООД, “Мусан”—ООД, “Чикън груп”—ООД, и “Дуло Алфа”—ООД, които искат да бъде отменен обжалваният нормативен акт.
Ответникът Министерски съвет взема становище за неоснователност на жалбите и моли да бъдат отхвърлени. Обосновава законосъобразност на Постановление на Министерския съвет № 352/20.12.2006 г. за одобряване на Тарифа за таксите, които се събират от Националната ветеринарномедицинска служба по Закона за ветеринарномедицинската дейност (ДВ, бр. 2/9.01.2007 г.) и съответствието му с изискванията на ЕС.
Представителят на Върховната административна прокуратура взема становище за допустимост и основателност на жалбите поради допуснати процедурни нарушения и нарушения на материалния закон при издаване на оспорения нормативен акт.
Върховният административен съд, първо А отделение, след като прецени доказателствата по делото и доводите на страните, намира следното:
По отношение приложимия закон
Дял втори “Производство пред административни органи” на АПК влиза в сила от 12.07.2006 г. и е приложим по отношение производството по издаване на Постановление на Министерския съвет № 352/20.12.2006 г. за одобряване на Тарифа за таксите, които се събират от Националната ветеринарномедицинска служба по Закона за ветеринарномедицинската дейност (ДВ, бр. 2/9.01.2007 г.).
С влизането в сила от 01.03.07 г. на дял трети “Производства пред съд” на Административнопроцесуалния кодекс разпоредбите на ЗВАС (отм.) на основание § 142, т. 1 във връзка с § 4 от преходните и заключителните разпоредби на АПК в частта относно съдебното обжалване на административните актове престават да действат и за настоящото съдебно производство е приложима процедурата по дял трети, глава десета, раздел III “Оспорване на подзаконови нормативни актове” на АПК.
Съгласно чл. 142, ал. 1 АПК съответствието на административния акт с материалния закон се преценява към момента на издаването му, като моментът на издаване на нормативния административен акт представлява сложен фактически състав, в който освен всички действия по неговото приемане се включва и обнародването му в ДВ и влизането му в сила. Съгласно чл. 5, ал. 5 от Конституцията на Република България всички нормативни актове се публикуват, което като принцип определя обнародването в ДВ като задължителен елемент от фактическия състав по издаване на нормативния акт, включващ процедура по изготвяне на проект, оповестяване, съгласуване, внасяне на предложение за приемане, вземане на решение за приемане, удостоверяване на съдържанието, обнародване и влизане в сила.
Според чл. 2 от Договора относно присъединяването на Република България и Румъния към Европейския съюз от датата на присъединяване разпоредбите на Конституцията, Договорът за ЕОАЕ и актовете, които са приети от институциите преди присъединяването, са задължителни за България и Румъния и се прилагат в тези държави при условията, предвидени в Конституцията, в Договора за ЕОАЕ и в настоящия протокол. Съгласно чл. 249, ал. 2 от Договора за създаване на Европейска общност регламентът е акт с общо приложение и е задължителен в своята цялост и се прилага пряко във всички държави членки. Следователно от 1.01.2007 г. регламентите, които имат пряко действие за държавите—членки на ЕС, са пряко приложими и на територията и за правните субекти на Република България. Според чл. 249, ал. 3 от Договора за създаване на Европейска общност директивата е акт, който обвързва по отношение на постигането на даден резултат от държавите членки, до която е адресиран, като оставя на националните власти свобода при избора на формата и средствата за постигане на този резултат.
По изложените съображения настоящият съдебен състав намира, че на основание чл. 5, ал. 4 от Конституцията на Република България, чл. 2 от Договора относно присъединяването на Република България и Румъния към Европейския съюз и чл. 15, ал. 1 ЗНА по отношение на оспорения нормативен акт следва да се извърши по реда на АПК преценка за съответствието му с Конституцията и с другите нормативни актове от по-висока степен (закони), включително и Договора за създаване на ЕО и актовете, приети от институциите на ЕО преди присъединяването на България, действащи от 1.01.2007 г., независимо от наличието на превод на български език и обнародване в “Държавен вестник” на Република България.
По отношение допустимостта на жалбите
Жалбите са подадени на различни дати преди 1.03.2007 г., с изключение на жалбата на Сдружение “Национална браншова организация “Български пчеларски съюз”, която е от 13.04.2007 г. Следователно с оглед трайната практика на Върховния административен съд при действието на Закона за Върховния административен съд (ЗВСА, отм.) жалбите, депозирани преди влизане в сила на АПК, са процесуално допустими като подадени срещу нормативен административен акт без ограничение във времето и без необходимост от изследване наличието на пряк и непосредствен личен интерес.
Съгласно чл. 186, ал. 1 АПК право да оспорват подзаконов нормативен акт имат гражданите, организациите и органите, чиито права, свободи или законни интереси са засегнати или могат да бъдат засегнати от него или за които той поражда задължения. Нормата е процесуална и действа занапред, като разпростира действието си и върху жалби срещу подзаконови нормативни актове, които са били допустими към момента на подаването им. Следователно по отношение на всички жалби, по които е образувано настоящото производство, следва съдът служебно да извърши преценка относно наличието на процесуалните предпоставки за редовното упражняване на правото на жалба, включително и относно наличието на правен интерес по смисъла на чл. 186, ал. 1 АПК и при съобразяване с тълкуването на разпоредбата, направено от Конституционния съд на Република България с Решение № 5/17.04.2007 г., постановено по к. д. № 11/2006 г.
Постановление на Министерския съвет № 352/20.12.2006 г. за одобряване на Тарифа за таксите, които се събират от Националната ветеринарномедицинска служба по Закона за ветеринарномедицинската дейност (ДВ, бр. 2/9.01.2007 г.) е издадено от Министерския съвет като орган на изпълнителната власт и съдържа административноправни норми, които се отнасят за неопределен и неограничен брой адресати и имат многократно правно действие, което го дефинира като нормативен административен акт по смисъла на чл. 75, ал. 1 АПК. Оспорването е направено срещу ПМС и одобрената Тарифа, като са обосновани противоречия с нормативни актове от по-висока степен на ПМС, с което се одобрява тарифата, и на самото съдържание на тарифата, за което при последващото изложение за краткост и яснота при посочване на атакувания акт се използват изразите “ПМС” и “Тарифата”.
С ПМС се приема Тарифа, определяща размера на таксите, събирани от НВМС за различни видове дейности.
Разпоредбите є пораждат задължения за всички потребители на тези дейности, между които с оглед предмета на дейност, установен от приетите по делото удостоверения за съдебна регистрация, са всички жалбоподатели търговци и присъединените по реда на чл. 189, ал. 2 АПК страни.
Жалби са подадени и от четири юридически лица с нестопанска цел, представляващи организации на лица, извършващи дейност в отделни отрасли на стопанската дейност—хранителната и питейната индустрия, млекопреработване, месопреработване и пчеларство. Тези сдружения имат идеални цели, които постигат чрез нестопански дейности, между които и “участие в разработването и даване на становища по проекти на нормативни актове в съответната област”, “включително и при хармонизиране на българското законодателство с това на Европейския съюз”.
Четирите сдружения, учредени по Закона за юридическите лица с нестопанска цел, се определят според регистрирания предмет на дейност като представителни организации на лица, осъществяващи специфични дейности в различни насоки на стопанския живот, които са в пряка зависимост от размера на таксите, одобрени с оспорената тарифа. Според разпоредбата по чл. 112, ал. 2 ЗВМД ( в сила от 1.01.2007 г.) НВМС уведомява заинтересованите представителни браншови организации за методите за изчисляване на таксите по чл. 110 ЗВМД, които са определени в оспорената Тарифа по чл. 14, ал. 2 ЗВМД.
Следователно законодателят е признал наличието на интерес у представителни браншови организации относно методите за определяне на таксите, събирани от НВМС. Със специални закони: чл. 11б, т. 2 и чл. 11в, т. 3 от Закона за животновъдството, чл. 5 от Закона за пчеларството, е предоставена възможност на юридически лица с нестопанска цел, обединяващи лица, упражняващи съответната дейност, да изразяват обща позиция относно държавната политика в областта и защитават общи права на своите членове, включително да съдействат на държавните органи при провеждане на политиката (чрез нормативни актове) в съответната област. Тези специални правни норми са конкретен израз на общия принцип, дефиниран в чл. 77 АПК за обсъждане на проекта на нормативен административен акт с представени становища, предложения и възражения, както и в чл. 2, ал. 7 от Закона за администрацията, според който органите на държавната власт координират дейността си за осъществяване на единна държавна политика и извършват консултации със социални партньори, с представители на частния сектор и с представители на гражданското общество.
В този смисъл независимо, че лично юридическите лица с нестопанска цел не могат да се явят като платци на таксите, определени с Тарифата, защото лично не са стопански субекти, потребители на дейностите, за които се събират таксите, те имат правен интерес за оспорването є, защото са признати от законодателя в специалните закони като изразители на общи права на своите членове, които безспорно са субекти на регулираните обществени отношения.
Сдруженията с идеална цел не са процесуален представител на своите членове, но са учредени за извършване на дейност в защита на правата им, като само част от аспектите на тази дейност включва и участие в изготвяне на проекти на нормативни актове, уведомяване на сдружението като общ представител на засегнатите лица, даване на общи становища, съдействие при упражняване на държавната политика в съответната област, следователно е признато правото на тези субекти да извършват действия в общ интерес и полза за улесняване процеса на комуникация между държавните органи и стопанските субекти. Следователно необосновано е да бъдат ограничавани средствата за защита само до изразяване на становища и мнения с адресати органи на изпълнителната власт. Регистрираните сдружения с нестопанска цел притежават обща процесуална дееспособност, за което следва да имат и правна възможност да реализират признатите им права в защита на общите интереси на своите членове и по съдебен ред чрез подаване на жалби срещу актове, които засягат общи права и интереси на своите членове. В тази правна възможност за реализиране на обща позиция на засегнатите лица се изразява и правният интерес от обжалване на административни нормативни актове по смисъла на чл. 186, ал. 1 АПК.
По изложените съображения настоящият съдебен състав на Върховния административен съд намира всички жалби за процесуално допустими.
По отношение основателността на жалбите
Според чл. 168, ал. 1 АПК, съдържащ се в общите разпореди дял “Трети” на АПК и приложим към настоящото производство, съдът не се ограничава само с обсъждане на основанията, посочени от оспорващия, а е длъжен въз основа на представените от страните доказателства да провери законосъобразността на оспорения административен акт на всички основания по чл. 146, а именно: липса на компетентност, неспазване на установената форма; наличието на съществено нарушение на административнопроизводствени правила; противоречие с материалноправни разпоредби; несъответствие с целта на закона.
Съгласно чл. 14, ал. 2 ЗВМД при осъществяване на дейностите по чл. 14, ал. 1, т. 2, букви “а”—“и” ЗМВД НВМС събира такси в размер, определен с тарифа, одобрена от Министерския съвет. Със закон са определени дейностите, за които правните субекти следва да заплащат такси, чийто конкретен размер подлежи на определяне с подзаконов нормативен акт, издаден от МС. Тази делегация е съобразена с разпоредбата по чл.114 от Конституцията на Република България, чл. 1, ал. 1 от Закона за държавните такси и с Решение № 10/ 26.06.2003 г., постановено по к.д. № 12/2003 г. на Конституционния съд, според които установените със закон такси, които гражданите и организациите следва да заплащат срещу извършена услуга, са държавни вземания, поради което делегираното правомощие на Министерския съвет да определя техния размер не противоречи на чл. 60, ал. 1 от Конституцията на Република България.
Следователно Министерският съвет е издал обжалвания подзаконов нормативен акт въз основа на законова делегация и в рамките на предоставената му компетентност, поради което е действителен нормативен акт.
Според § 2 от заключителните разпоредби на ПМС то влиза в сила на 1.01.2007 г., като е обнародвано в ДВ, бр. 2/9.01.2007 г. При съпоставяне датата на обнародване на нормативния акт и посочената в него дата на влизането му в сила следва, че на Тарифата е придадена “обратна сила”. В жалбите се съдържа изрично противопоставяне срещу действието на нормативния акт във времето преди неговото обнародване, като са изложени аргументи за липсата на възможност за съобразяване дейността на жалбоподателите с различните такси. Според чл. 14, ал. 1 и 2 ЗНА обратна сила на нормативен акт може да се даде само по изключение и с изрична разпоредба, а когато е издаден въз основа на друг нормативен акт—само ако обратна сила има актът, въз основа на който е издаден. Делегиращата разпоредба по чл. 14, ал. 2 ЗВМД няма обратно действие и не е предвидено въвеждане на такси за минало време. Независимо от краткия период от влизане в сила на Тарифата (1.01.2007 г.) и нейното обнародване (9.01.2007 г.) е налице обратна сила на подзаконов нормативен акт, издаден въз основа на закон, който няма обратна сила, а точно обратно—поради големия обществен интерес на отношенията, които регулира, е предвиден продължителен период на vocation legis и влизане на закона в сила шест месеца след обнародването му, а за част от неговите разпоредби—и след по-продължителен период от време. Противоречието на § 2 от заключителните разпоредби на ПМС № 352/20.12.2006 г. с материалния закон представлява самостоятелно основание за неговата отмяна изцяло.
По силата на чл. 60, ал. 1 от Конституцията “гражданите са длъжни да плащат данъци и такси, установени със закон, съобразно техните доходи и имущество”. С чл. 1 на ПМС № 352/20.12.2006 г. Министерският съвет е одобрил Тарифа, в която са увеличени в съществен брой от пунктовете размерите на таксите, събирани от НВМС по ЗВМД, като не е правен специален анализ относно съобразяването с този конституционен принцип. Според финансовия анализ, придружаващ проекта за ПМС и Тарифата, предложените, впоследствие и одобрени, размери на таксите, събирани от НВМС по ЗВМД, са съобразени с европейското законодателство. В таблицата, придружаваща проекта, отразяваща съответствието му с европейското законодателство, се съдържа подробно описание за отразяване в ЗВМД на нормите на Регламент 882/2004 г. и само на няколко пункта от Тарифата с дефинираните в регламента минимални размери на таксите, събирани за ветеринарен контрол.
Динамиката на обществения и в частност на стопанския живот налага многократно и понякога чести промени на размера на таксите. Според основния принцип в българското законодателство те се определят и с оглед на разходите по извършване на услугата. Този принцип е изрично закрепен и в разпоредбата по чл. 111 ЗВМД, според който размерът на таксите се определя от действително направените разходи от контролните органи на НВМС. Тази разпоредба транспонира, считано от влизането си в сила на 1.05.2006 г., правната норма по чл. 27, ал. 1 от Регламент 882/2004 на Европейския парламент и на Съвета, с пряко действие за България от 1.01.2007 г., и безспорно МС е бил длъжен да се съобрази с нея при приемане на ПМС № 352/20.12.2006 г.
В Регламент 882/2004 са фиксирани минималните размери на таксите, които следва да бъдат събирани от националните служби по ветеринарен контрол, от което следва, че тези минимални стойности са пряко приложими и за България, но националният законодател при съобразяване с принципа за реалния размер на разходите по дейността, за България и доходите на гражданите, може да определи индивидуални размери в друг размер, равен или по-голям от минималните. Българският законодател е длъжен освен с принципа по чл. 60 от Конституцията, изискванията по чл. 27 от Регламент 882/2004 г. при определяне на размера на таксите, събирани от НВМС, да се съобрази и с Директива 85/73/ЕИД и Директива 96/43/ЕС, създаващи задължение за националния законодател да определя тези такси при вземане предвид на точно определени елементи за изчисляване на действителните разходи за дейността по смисъла на чл. 111 ЗВМД.
Във финансовия анализ към проекта не се съдържа информация, че тези изисквания са спазени. Липсват и доказателства по делото, че вносителят на проекта при определяне на индивидуалните стойности на таксите е съобразил посочените правила и методология. В справката по чл. 59, ал.1, т. 3 от Устройствения правилник на Министерския съвет и неговата администрация също не се съдържа констатация за съответствие на Тарифата с европейското законодателство, а включва анализ на друг вече влязъл в сила нормативен акт (ЗВМД). В същия вид е и допълнително представената по искане на Дирекция “Координация по въпросите на ЕС и МФИ” на МС таблица ( според справка за отразяване на постъпилите становища при междуведомственото съгласуване на проекта).
Според европейското законодателство таксите се определят така, че да не бъдат по-високи от разходите, направени от компетентните органи, на база направени разходи от компетентните органи за определен период от време или точно определени суми, трябва да се вземат предвид типът на въпросното контролирано предприятие и свързаните с него рискови фактори, интересите на предприятията с малки количества продукти, вложени в производствения процес; използваните традиционни методи на производство, преработка и разпространение; потребностите на предприятията, които се намират в райони, подложени на особени географски ограничения. Допустимо е отклонение от дефинираните и действащи в настоящия момент такси в зависимост от определени фактори, например заплати и социално осигуряване на служителите, административни разходи за извършване на инспектирането, обучение и квалификация на служителите, при преценка от всяка страна членка.
От приетата по делото преписка по приемане на ПМС не се установява използване на изброените методи, като наличието на частично възпроизвеждане на идентични размери на такси от Приложение I на Регламент 882/2004 в тарифата не определя цялото съдържание на нормативния административен акт като съобразено с чл. 111 ЗВМД и с всички правни механизми за определяне на тяхното изчисление.
Липсата на доказателства за спазване на тези императивни правни норми е основание да бъде направен извод, че административният нормативен акт противоречи на нормативни актове от по-висока степен по смисъла на чл. 15, ал. 2 ЗНА и подлежи на отмяна на основание чл. 193, ал. 1 във връзка с чл. 146, т. 4 АПК.
Настоящият съдебен състав на Върховния административен съд намира, че са допуснати и съществени нарушения и на административнопроизводствените правила за приемане на оспорените ПМС и Тарифа.
Съгласно чл. 2а ЗНА (редакция, ДВ, бр. 55/2003 г.) лицата, за които възникват задължения или ограничения по силата на нов нормативен акт, се уведомяват преди неговото приемане. Уведомяването се извършва чрез изпращането на проекта до представителни организации на тези лица, чрез публикуването му в средствата за масово осведомяване, в Интернет или чрез оповестяването му по друг подходящ начин, като в срок не по-кратък от един месец засегнатите могат да представят предложения и възражения до съответния компетентен орган. По делото липсват доказателства, че реално е изпълнена процедурата по чл. 2а ЗНА. Липсват доказателства, че проектът е включен в тримесечната оперативна програма на Министерския съвет, което е в пряка връзка с доводите на страните, че новата Тарифа се приема само шест месеца след влизане в сила на предходна тарифа, уреждаща същите отношения.
Видно от преписката за приемане на ПМС са получени становища само от министрите, направени по реда на чл. 58, ал. 1 от Устройствения правилник на Министерския съвет и неговата администрация и Дирекция “Координация по въпросите на ЕС и МФИ” на МС, но не и мнения на други заинтересовани лица. Не са ангажирани доказателства, че са уведомени заинтересованите национално представителни браншови организации за методите за изчисляване на таксите съгласно чл. 112, ал. 2 ЗВМД. Съществуването на такива организации и признаването им от изпълнителната власт се установява от писмо изх. № 91-426/24.04.2007 г. на главния секретар на Министерството на земеделието и горите. С това писмо се уведомяват заинтересовани организации от проект за ПМС за изменение и допълнение на Тарифата и между неговите адресати са жалбоподателите Сдружение “Асоциация на млекопреработвателите в България”, Сдружение “Асоциация на месопреработвателите в България” и Сдружение “Национална браншова организация “Български пчеларски съюз”.