ДВ. бр. 80 от 09.10.2009г.

Обн., ДВ, бр. 80 от 9 октомври 2009 г.

history Конституционният съд в състав: председател: Румен Янков, и членове: Васил Гоцев, Людмил Нейков, Емилия Друмева, Владислав Славов, Евгени Танчев, Димитър Токушев, Благовест Пунев, Пламен Киров, Красен Стойчев, Снежана Начева, Георги Петканов, при участието на секретар-протоколиста Милка Бонева разгледа в закрито заседание на 29 септември 2009 г. конституционно дело № 7 от 2009 г., докладвано от съдията Владислав Славов.
Делото е образувано по искане на Столичния общински съвет, с което се повдига спор за компетентност между Общинския съвет и Министерския съвет на Република България. Основание за искането са чл. 149, ал. 1, т. 3 и чл. 150, ал. 1 от Конституцията и чл. 12, ал. 1, т. 3 и чл. 17, ал. 3 от Закона за Конституционния съд (ЗКС), които опровомощават органите на местно самоуправление да повдигат спорове за компетентност с централни изпълнителни органи.
В искането си до Конституционния съд и в представените допълнителни съображения след допускането му Столичният общински съвет търси произнасяне по въпроса: "Министерският съвет като орган на централната изпълнителна власт има ли правомощие да приеме и внесе за разглеждане в Народното събрание конкретния проект на Закон за управление на отпадъците в област София, с който се изземват правомощия на органите на местно самоуправление, конкретно на Столичната община и на Столичния общински съвет, да извършват дейностите по управление на отпадъците на територията на общината, и който е в пряко противоречие с Конституцията на Република България и Европейската харта за местно самоуправление" (ЕХМС), ДВ, бр. 28 от 1995 г. Твърди се, че изземването на провомощия е в противоречие с чл. 2, ал. 1, чл. 136, чл. 141, ал. 1, т. 3, ал. 2, 3 и 4 и чл. 142 от Конституцията и чл. 9, ал. 3 ЕХМС.
С определение от 09.07.2009 г. съдът е допуснал за разглеждане по същество искането на Столичния общински съвет за решаване на спор за компетентност с Министерския съвет относно управлението на отпадъците в област София и е конституирал като заинтересовани страни Народното събрание, Министерския съвет, министъра на регионалното развитие и благоустройството, областния управител на област София, кмета на Столична община и Националното сдружение на общините.
С изключение на Народното събрание, което не е представило становище, конституираните по делото заинтересовани страни с различни съображения, основани на Конституцията и ЕХМС, поддържат, че изпълнителната власт следва да се въздържа от намеса или изземване на правомощия на органите на местно самоуправление при решаването на въпроси от местно значение, включително и по проблема за управлението на отпадъците, за да не нарушава принципите на местното самоуправление.
Конституционният съд обсъди искането и допълнението към него, прецени съображенията, съдържащи се в тях и в становищата на заинтересованите страни, и за да се произнесе, взе предвид следното:
Министерският съвет по доклад на министрите на регионалното развитие и благоустройството, на околната среда и водите, на здравеопазването и на финансите е приел Решение № 365 от 19.05.2009 г. за одобряване на законопроект за управление на отпадъците в област София и за внасянето и приемането му от Народното събрание. Законопроектът предвижда дейността по управлението на отпадъците в гр. София да стане изцяло държавна дейност. В преходните и заключителните разпоредби на законопроекта са предвидени изменения и допълнения на Закона за държавните такси, Закона за местните данъци и такси, Закона за управлението на отпадъците и Закона за устройство на територията. Несъгласен с решението на Министерския съвет, Столичният общински съвет взема решение № 355 от 30.05.2009 г. за сезиране на Конституционния съд, поради суспендиране на присъщи правомощия и компетентност на общината, залегнали в Конституцията и ЕХМС. Възникналият спор за компетентност между Столичната община и Министерския съвет е обсъден при условията на чл. 17, ал. 3 ЗКС, но не е разрешен.
Република България е единна държава с местно самоуправление съгласно чл. 2, ал. 1 от Конституцията. Този текст в своята цялост има предназначение да определи формата на държавното устройство. Разпоредбата постановява, че освен единна (унитарна), България е държава с местно самоуправление. Това е израз на тенденцията за демократизиране и децентрализиране на държавното управление. Отбелязването на местното самоуправление наред и във взаимовръзка с формата на държавното устройство изразява значимостта, придадена му от Основния закон (така и Решение № 9 от 2000 г. по к.д. № 6 от 2000 г.). В чл. 136, ал. 1 на Конституцията общината е определена като основна административно-териториална единица, в която се осъществява местното самоуправление. От една страна, в общината като териториална единица се децентрализира държавната администрация и, от друга, в нея се изгражда в завършен вид цялостна система на местното самоуправление. Последното измерение е определящо и стои в основата на белезите, характеризиращи общината, обособяващи я от другите административно-териториални единици и определящи нейното особено място в системата на териториалната организация на държавната власт. Местното самоуправление се осъществява чрез избрани от гражданите органи, а също и непосредствено чрез референдум и общо събрание на населението. Общината има самостоятелна правосубектност в гражданския оборот. Тя е юридическо лице (чл. 136, ал. 3) и наред с държавата е самостоятелен носител на права и задължения в сферата на вещното, търговското и облигационното право. Реалното формиране на самостоятелна икономическа основа на местната власт е свързано и с предоставянето й на самостоятелен бюджет (чл. 141, ал. 1), както и със задължения за държавата (ал. 3) да й предоставя допълнителни икономически ресурси. Изложеното е основание да се направи извод, че Конституцията урежда местното самоуправление като форма на децентрализация на държавната власт с цел повишаване ролята на самоуправляващите се общности при решаване на въпроси от местно значение.
Доколкото основният закон не определя обхвата и вида на дейностите, които могат и следва да осъществяват общините, изведеното по-горе може да бъде разширено на основание чл. 3 ЕХМС, като се очертае, че това е правото и реалната възможност местните общности да регулират и управляват в рамките на закона, на тяхна отговорност и в интерес на населението на общината, съществена част от обществените дела. Разпоредбите на цитираната харта също имат значение за решаването на предмета на спора по делото, защото, от една страна, параметрите на местното самоуправление задължително се основават на законова уредба, а, от друга страна, тази уредба следва да е в съответствие с международните договори, по които България е страна, които освен че са част от вътрешното право на страната, имат предимство пред нормите на вътрешното законодателство.
С оглед на изложеното изразената същност на местното самоуправление и неговата конституционна уредба, в т. ч. и разпоредбите на ЕХМС, налице е основание да се приеме, че обхватът на правомощията на общините трябва да бъде максимално широк, а начините за тяхното упражняване, изградени на основата на широка автономия, съчетана с наличието на средства за осъществяването им. Дейността по управлението на отпадъците очевидно е един от елементите, представляващ съществена част от обществените дела на местното самоуправление, осъществяван в интерес на самоуправляващите се общности. За този извод не е без значение и обстоятелството, че Конституцията не предвижда и не допуска различен режим за законодателно решаване на провомощията на органите на местно самоуправление.
По изложените съображения и на основание чл. 149, ал. 1, т. 3 от Конституцията Конституционният съд
Р Е Ш И:
Конституцията на Република България урежда местното самоуправление като форма на децентрализация на държавната власт с цел повишаване ролята на самоуправляващите се общности при решаване на въпроси от местно значение. Тя осигурява на органите на местното самоуправление правото и реалната възможност да регулират и да управляват в рамките на закона, на тяхна отговорност и в интерес на населението на общината, съществена част от обществените дейности и дела. Дейността по управлението на отпадъците е един от елементите, представляващ съществена част от обществените дела на местното самоуправление.
Съдиите Владислав Славов и Снежана Начева са подписали решението с особено мнение по допустимостта на искането.
 
ОСОБЕНИ МНЕНИЯ
на конституционни съдии по конституционно дело № 7 от 2009 г.
Владислав Славов
По допустимостта на искането изразявам следното особено мнение:
Общинските съвети са включени в субектите, посочени изчерпателно в Конституцията, които могат да сезират Конституционния съд, но с ограничени правомощия. Те могат да повдигат единствено спорове за компетентност между тях и централните изпълнителни органи - чл. 149, ал. 1, т. 3, втората хипотеза и чл. 150, ал. 1, второто изречение. Органите на местно самоуправление не могат да сезират съда с искане за противоконституционност на законите, независимо в какво се изразява противоречието с Конституцията.
Както бе посочено по силата на чл. 149, ал. 1, т. 3, общинските съвети могат да поставят за разглеждане пред Конституционния съд само спорове за компетентност между органите на местно самоуправление и централните изпълнителни органи. Съдът, след като бъде сезиран, следва да образува, допуска и разглежда дела с подобен предмет, когато два или повече от посочените органи претендират да притежават едни и същи правомощия, т. е. необходимо е да съществува припокриване (застъпване) на компетентности или ситуация, при която се изземват или ограничават компетенции, поверени на местните власти в съответствие с принципа на местното самоуправление, регламентиран в Конституцията. В постоянната си практика (определение по к.д. № 13 от 1999 г. и др.) Конституционният съд последователно поддържа, че е налице основание за разглеждане на спор за компетентност, ако той съществува реално, а не хипотетично. В конкретния случай такъв спор не е налице, тъй като твърдяното изземване на правомощие на орган на местно самоуправление реално би възникнало, ако Народното събрание приеме внесения от Министерския съвет проект на закон за управление на отпадъците в област София. Освен това към момента съществува ясна нормативна уредба относно компетентността на общините по управление на отпадъците - така Закон за управление на отпадъците (ЗУО), Закон за местните данъци и такси и др. Със ЗУО на общинските съвети са делегирани права да приемат наредба за определяне условията и реда за изхвърлянето, събирането, транспортирането, претоварването, оползотворяването и обезвреждането на битови, строителни и масово разпространени отпадъци на своя територия.
Не може да се сподели изразеното в определението по допускане на искането, че смисълът на производството по чл. 149, ал. 1, т. 3 от Конституцията е предотвратяване приемането на противоконституционни закони, защото Конституционният съд няма такава компетентност. Единствената регламентирана хипотеза на такава компетентност за превантивен контрол съдът може да осъществява по т. 4, предл. първо от цитирания текст.
Вярно е, както е посочено в определението по допускане и по-горе, че органите на местно самоуправление имат ограничена компетентност да сезират Конституционния съд, но това не означава, че съдът следва да разглежда хипотетични спорове, възникнали от евентуални законопроекти. На първо място - не трябва да се ограничава правомощието на Народното събрание, което чрез обсъждане и приемане или неприемане да изрази отношението си към конституционосъобразността на предлаганата промяна в законова уредба, респ. на законопроекта. На второ място, не трябва да се допуска, че органите на местно самоуправление не могат да повдигат спор за компетентност, когато той засяга или пряко произтича от действащо законодателство. Това е особено съществено, защото почти изцяло правомощията на органите на местно самоуправление произтичат от закон (така чл. 141 и други от Конституцията). Не е без значение и обстоятелството, че един подобен спор за компетентност, на база на законопроект, дори да възникне в началния момент на предлагана законодателна промяна, може да стане приложимо право, преди произнасянето на Конституционния съд по същество, с оглед технологичните срокове по чл. 67 и сл. от Правилника за организацията и дейността на Народното събрание, от една страна, и, от друга, сроковете, в които се произнася съдът. Очевидно е, че в тези случаи, касаещи действащи закони, решението на Конституционния съд ще има характер на тълкувателно, а диспозитивът му - основание и задължение за законодателна промяна.
Конституционен съдия: Вл. Славов
Снежана Начева
Като признавам напълно застъпената в искането по това дело, както и в становищата на заинтересуваните страни позиция за принципния характер и важността на поставения въпрос, както и отсъствието на правен механизъм на общински съвет да предотврати възможността за създаване на противоконституционен закон, засягащ компетентността на общински съвет, пред мен продължава да стои питането: конституционно допустимо ли е решаването на спор за компетентност по чл. 149, ал. 1, т. 3 от Конституцията, когато спорът е фактически, а не правен
Съгласно чл. 13 от Закона за Конституционния съд (ЗКС) Съдът сам решава дали отправените към него въпроси са от неговата компетентност, а съгласно чл. 25, ал. 2 от Правилника за организация на дейността на Конституционния съд (ПОДКС) той може да се произнесе по допустимостта на искането, включваща и въпроса за компетентността, във всяка фаза на конституционния процес. Макар в заседанието по допустимостта да се опитах да развия своето виждане, мотивиращо недопустимост, подписах определението по допустимостта, съзнавайки, че този въпрос може и според мен трябва да бъде дискутиран и в заседанието по същество.
Това мотивира моето особено мнение по допустимостта, заявено във фазата на решаване на делото по същество.
1. Искането по дело № 7 от 2009 г. , направено от правоимащ субект по чл. 150, но само относно правомощието на Конституционния съд по чл. 149, ал. 1, т. 3 от Конституцията, определя предмета на делото и с това до голяма степен и предмета на решението на Съда. Поначало последният има възможност при преценката на компетентността да определи кое свое правомощие по чл. 149, ал. 1 упражнява в конкретния случай. Но по това дело той няма възможност за такава преценка, поради ограниченото право на сезиране за конкретно сезиралия го субект.
2. Според мен правомощието по чл. 149, ал. 1, т. 3 от Конституцията се упражнява при реален правен спор относно компетентност - претенция на два или повече органи, че всеки от тях е компетентен (положителна препирня) или некомпетентен (отрицателна препирня) да осъществи дадена правно установена дейност като свое правомощие. Това правно установяване може да стане както с Конституция, така и със закон, но то трябва да съществува и да поражда спора като основание. Такава е и досегашната практика на Конституционния съд, когато се е произнасял по чл. 149, ал. 1, т. 3 (Определение № 4 по к.д. № 13 от 1999 г.). Обозначението на спора за компетентност като спор за приложима правна норма от съответен субект с архаичната дума "препирня" най-точно изразява неговата същност. Винаги когато Съдът се произнася и действа на основата на чл. 149, ал. 1, т. 3, той решава конкретен правен спор за компетентност, какъвто спор по това дело няма.
3. По същество мотивите на решението по к.д. № 7 от 2009 г., както и диспозитивът са по-близки до едно тълкувателно решение по чл. 149, ал. 1, т. 1 на Конституцията, каквото произнасяне СОС не би могъл да предизвика, основавайки се на чл. 149, ал. 1, т. 3.
Приел да се произнесе по същество, Съдът, според мен, съзнава, че това не е точно произнасяне по чл. 149, ал. 1, т. 3, защото правен спор за правно установена компетентност в случая няма. Има фактически спор, провокиран от намерението на Министерския съвет да създаде юридическо основание за спор за компетентност и предприемане на правно значими действия за това. Но последните не са доведени докрай - отсъства закон, приет в резултат на тази активност. В определен етап от законодателния процес - след първото гласуване, законопроектът не е придвижен и не е подложен на второ гласуване. Поради изтичане срока на дейност на 40-то НС е невъзможно този законопроект да стане закон, т. е. да стане юридическо основание на спор за компетентност. Единствено такъв спор би имал характера на правен и то ако и когато със своята двусмисленост или неяснота правната норма дава основание за претенции на два или повече органа по отношение на дадена законоустановена компетентност.
4. При аналитичен прочит намирам еднопосочност на разсъжденията и допълнително основание на това мое виждане и в искането, и в становищата на заинтересовани страни, вкл. и на Министерския съвет, както и в приложените по това дело материали - писмени доказателства, относно обсъждането на предмета на спора между заинтересуваните институции по чл. 17, ал. 3 ЗКС във връзка с чл. 18, ал. 4 ПОДКС.
а) Според становището на МС (стр. 2) "независимо дали твърдяното изземване на правомощие на СОС от централен орган на изпълнителната власт реално е настъпило по силата на влязъл в сила закон или това е само предвидено в проект за закон" общината в случая има правен интерес, който трябва да бъде защитен. Такъв интерес наистина съществува, но въпросът, стоящ пред КС, не е толкова за него, колкото за конституционно допустимия начин той да бъде защитен чрез това производство и във връзка с това и въпросът разполага ли Съдът с такива възможности в конкретния случай.
Според самият КС, видно от определението по допустимостта, цитирано и от МС "смисъла на производството по чл. 149, ал. 1, т. 3 от Конституцията е предотвратяване приемането на противоконституционни закони". Това е нещо различно от досегашната практика. С направеното съждение Съдът приема, че чрез производството чл. 149, ал. 1, т. 3 той може да осъществява своеобразен предварителен контрол за конституционност по отношение на проекти за закони, засягащи въпроси за компетентността на общинските съвети по съображение, че те имат правен интерес и едновременно с това нямат друг юридически механизъм да го защитят в този случай.
Това вече води до съществена промяна на конституционната практика. Досега и самият КС, и правната доктрина приемаха, че единственият случай на предварителния контрол за конституционосъобразност на закон е предвиден в чл. 149, ал. 1, т. 4, и то само в първата му част, когато Съдът се произнася по съответствието на сключени от Република България международни договори с Конституцията преди ратификацията им.
Сега към този случай, прецедентното произнасяне по това дело разширява предварителния контрол за конституционосъобразност по отношение на група законопроекти при сезиране от общински съвет за произнасяне по чл. 149, ал. 1, т. 3 от Конституцията с всички произтичащи от това последици за правото за законодателна инициатива на субектите по чл. 87 от Конституцията и правомощието на Народното събрание да приема закони, по отношение на които е конституционно допустим и възможен само последващ контрол за конституционосъобразност.
Нещо повече - МС разчита на ефекта на такъв предварителен контрол, видно от аргументите на становището му (стр. 3), който би предотвратил възможността "във всеки по-късен момент законопроект със сходна уредба да бъде внесен в НС".
Точно тук, съзнавайки, че подобно произнасяне по същество, за да постигне този ефект, би трябвало да бъде по-широко, МС формулира (стр. 3) и необходимите според него преценки в две насоки, които КС трябва да направи:
"1. Доколко е обоснована претенцията на Столичната община, че управлението на отпадъците е нейна присъща дейност с оглед на конституционната уредба, и 2. Доколко е съобразено с Конституцията предвиденото в законопроекта осъществяване на същата тази дейност от държавата."
Но това вече са мотиви на искане за тълкуване на чл. 2, ал. 1 във връзка с глава седма "Местно самоуправление и местна администрация" на Конституцията, а ОС не може да сезира КС с подобно искане.
Аналогия между произнасянето на КС по това дело и произнасянето му с Решение № 3 от 2003 г. и Решение № 8 от 2005 г. е трудно защитима. В последните два случая чрез тълкуване наистина се постига и предотвратяване на последващ правен спор, който има свое юридическо основание в самата Конституция и по-специално в правната уредба на компетентността на НС в глава девета на Конституцията и компетентността на ВНС.
Най-сетне МС коректно и постоянно напомня, че спорът за компетентност е повдигнат "по законопроект, а не по силата на закон". Той основателно прави опит да защити своя правен интерес, но остава на КС да реши дали в случая има правен спор, решим от Съда.
б) В становището на МС се поставя и още един голям въпрос, предполагащ тълкуване (стр. 4) - спецификата на случая със Столичната община, която едновременно е административно-териториална единица, на която се осъществява местното самоуправление, и административно-териториална единица - област, на която се осъществява регионална политика, държавно управление по места и се осигурява съответствие между националните и местните интереси. С това се обръща внимание върху разбирането, че бъдещите закони с отношение към компетентността на Столичната община трябва да предлагат безконфликтно решение на тези въпроси с отчитане на въпросната специфика и изискванията за конституционосъобразност и съответствие с международните договори, по които България е страна, както и с Европейското право.
в) Интересна аргументация във въпросната насока може да бъде проследена и в представените писмени доказателства относно обсъждането на предмета на спора съобразно изискванията на чл. 17, ал. 3 ЗКС във връзка с чл. 18, ал. 4 ПОДКС. Те убеждават в съзнаването и от двете спорещи страни - СОС и МС, че по същество правен спор няма, но има опасност да бъде създадено юридическо основание за неговото възникване. В този смисъл в Протокола от 02.06.2009 г. на проведената среща е отразено "предложение на Столичната община с цел избягване на спор за компетентност, за оттегляне на законопроекта от страна на правителството" (стр. 1). Тук се съдържат фразите: "Законопроектът няма да бъде коментиран по същество, тъй като не е факт" и "за Столичната община съществува опасение" от възникване на правен спор, "ако законопроектът бъде приет".
Едва в Решение № 355 СОС говори за нуждата от сезиране на КС за решаване на спор между СОС и МС, защото евентуалната възможност да се създаде юридическо основание за това е на път да стане реалност. Вече има Решение № 365 от 19.05.2009 г. на МС за одобряване на проект на Закон за управление на отпадъците в област София (ЗУООС), законопроектът е внесен в НС и е приет на първо четене.
Най сетне в т. 3 на Решение № 355 СОС призовава народните представители да не подкрепят на второ четене въпросния законопроект, а в т. 5 - в случай че законът влезе в сила, посочени субекти по ал. 1, както и субектът по ал. 3 по чл. 150 от Конституцията да сезират КС за противоконституционност на ЗУООС.
По тези съображения, извлечени от собствените ми съждения, както и от искането и становищата на заинтересовани страни по това дело, намирам за неубедителни мотивите по допустимостта, както и неадекватни по отношение на искането мотивите и диспозитива на Решението по к.д. № 7 от 2009 г. Този резултат е предопределен от обстоятелството, че КС приема наличието на правен спор за компетентност, решим от Съда на основание чл. 149, ал. 1, т. 3 от Конституцията, какъвто фактически не съществува.
Към изложените аргументи прибавям и основателните си притеснения, че чрез този "своеобразен предварителен контрол за конституционност на проект за закон" може да бъде насърчена конституционна практика, съществено ограничаваща субектите, които имат право на законодателна инициатива, вкл. и самия МС, както и законодателния орган по отношение на бъдеща законова уредба на въпроси, засягащи местното самоуправление, въпреки изрично предвидения последващ контрол за конституционност на законите, включително и уреждащите въпросната материя.
Конституционен съдия: Сн. Начева