ДВ. бр. 17 от 25.02.2011г.

Обн., ДВ, бр. 17 от 25 февруари 2011 г.

history Върховният административен съд в състав: председател: Боян Магдалинчев, и членове: Нина Докторова, Татяна Хинова, Кремена Хараланова и Добринка Андреева, с участието на секретар-протоколиста Светла Панева разгледа административно дело № 14072 по описа за 2010 г. на Върховния административен съд, петчленен състав, I колегия, докладвано от съдията Кремена Хараланова.

history Производството е по чл. 208 и сл. от Административнопроцесуалния кодекс (АПК).
Образувано е по касационните жалби на Красимир Георгиев Гочев от Златоград, Марин Колев Тодоров от с. Горен чифлик, община Долен чифлик, Атанас Михайлов Орозов от София, Съюза на юристите в България - София, Национален съюз на юрисконсултите - София, Висшия адвокатски съвет - София, и Георги Пантелеев Добрев от Пловдив, подадени против Решение № 10407 от 09.08.2010 г., постановено по адм. д. № 14326/2009 на Върховния административен съд, първо отделение, с което е отхвърлено като неоснователно оспорването на Постановление № 229 от 23.09.2009 г. на Министерския съвет (ДВ, бр. 78 от 2009 г.), в частта му по чл. 3, ал. 2 и ал. 4, т. 2 и от ал. 5 думите "... и 2" за закриване на редакция "Нормативни актове", считано от 01.01.2010 г., и действия, свързани с ликвидацията на същата редакция, както и жалбата, подадена от Марин Колев Тодоров срещу посочения акт, в частта му по § 2, т. 4 и § 9 от допълнителните разпоредби, наред с чл. 32, 37 и чл. 38, ал. 1 и 2 от приетия с него Устройствен правилник на Министерския съвет и на неговата администрация. Поддържат се оплаквания за неправилност на решението поради постановяването му в нарушение на съдопроизводствените правила, необоснованост и противоречие с приложимите материалноправни разпоредби. В тази връзка са развити подробни съображения относно противоречието на оспорените текстове от акта на МС с конституционни и законови разпоредби, такива от Европейската конвенция за защита правата на човека и основните свободи, както и с източници на Правото на Европейския съюз. Претендира се отмяна на решението и връщане на делото за ново разглеждане от друг тричленен състав на Върховния административен съд, респективно - произнасяне по съществото на спора, при което да бъдат уважени жалбите, разгледани в първоинстанционното производство, и исковите молби, предявени от Красимир Георгиев Гочев и Георги Пантелеев Добрев по реда на чл. 203 и сл. АПК. Последният, както и Марин Колев Тодоров претендират присъждане на направените по делото разноски.
Ответната страна - Министерският съвет на Република България чрез процесуалния си представител юрисконсулт Цветан Василев, оспорва подадените касационни жалби, като излага съображения за правилността на първоинстанционното решение. Останалите ответници, редовно призовани, не изразяват становище по съществото на спора.
Представителят на Върховната административна прокуратура дава мотивирано заключение за недопустимост на съдебния акт като постановен във връзка с оспорване на вътрешноведомствен акт на Министерския съвет, който не подлежи на обжалване, предвид липсата на законоустановен правен интерес от това за подателите на жалбите, разгледани по същество от тричленния състав на ВАС. В отношение на евентуалност е изразено становище за основателност на касационните жалби с оглед допуснати при постановяване на решението съществени нарушения на процесуални правила, по-конкретно на изискванията за обсъждане на всички представени по делото доказателства и наведени доводи, които са от значение за правилното решаване на спора относно законосъобразността на обжалваната част на ПМС № 229 от 2009 г.
Върховният административен съд в настоящия петчленен състав на първа колегия, като провери правилността на обжалваното решение и съобрази доводите на страните, приема за установено следното:
Предмет на съдебния контрол за законосъобразност пред Върховния административен съд, първо отделение, са чл. 3, ал. 2, чл. 4, т. 2 и от ал. 5 думите "...и 2", респективно § 2, т. 4 и § 9 от допълнителните разпоредби на ПМС № 229 от 2009 г., както и чл. 32, чл. 37 и чл. 38, ал. 1 и 2 от приетия с него Устройствен правилник на Министерския съвет и на неговата администрация. Първоинстанционният съд е отхвърлил жалбите на посочено правно основание на съдебното производство - чл. 179 и сл. от АПК (разпоредби, относими към общите административни актове), независимо от изрично направеното отбелязване в мотивите на решението, че естеството на обжалвания акт в частта му, обективирана в чл. 3, ал. 2 и ал. 4, т. 2 и от ал. 5 думите "...и 2", налага извода, че е вътрешноведомствен акт на Министерския съвет на Република България, подлежащ на оспорване по съдебен ред предвид засягането на права и законни интереси на граждани и съсловни организации, в т.ч. и на подателите на жалбите, по които делото е образувано, респективно са присъединени за разглеждане в производството по адм. д. № 14326/2009 на ВАС, първо отделение. В случая правилно е констатирано наличието на изключение по смисъла на чл. 2, ал. 2, т. 3 АПК от общото правило за неприложимост на разпоредбите на този кодекс спрямо актовете, с които се създават права или задължения за органи и организации, подчинени на органа, издал акта по посочения текст. Аргумент относно допустимостта на подадените жалби се съдържа и в Решение № 21 на КС от 26.10.1995 г. по к.д. № 18 от 1995 г. (ДВ, бр. 99 от 1995 г.), според което съгласно чл. 120, ал. 2 от Конституцията на Република България гражданите и юридическите лица могат да обжалват пред съдилищата всички административни актове, включително вътрешнослужебните, щом тези актове нарушават или застрашават техни права или законни интереси и не са изключени изрично със закон от съдебно обжалване. В тази връзка следва да се има предвид, че правилото на чл. 22, т. 2 АПК на свой ред изрично изключва прилагането на разпоредбите на раздел I от глава V "Индивидуални административни актове" от АПК към актовете, издадени от Министерския съвет. Поради това настоящият състав намира, че са приложими разпоредбите на действащия към момента на приемане на частично оспореното постановление на МС Устройствен правилник на Министерски съвет и неговата администрация (УПМСНА), приет с ПМС № 216 от 2005 г., обн., ДВ, бр. 84 от 2005 г., понастоящем отменен в ДВ, бр. 78 от 2009 г. Оспорените от Марин Колев Тодоров текстове от допълнителните разпоредби на ПМС № 229 от 2009 г. и приетия с него Устройствен правилник на Министерския съвет и на неговата администрация имат подзаконов нормативен характер по смисъла на чл. 75, ал. 1 и 4 АПК, поради което и производството в тази му част следва да се счита образувано на основание чл. 186 и сл. АПК.
Обжалваните от всички касатори текстове на ПМС № 229 от 2009 г. (ДВ, бр. 78 от 2009 г.), както правилно е констатирано и от първата инстанция, касаят закриването на редакция "Нормативни актове" и уредбата на свързаните с ликвидацията й въпроси. В чл. 3, ал. 2 и ал. 4, т. 2 на ПМС № 229 от 2009 г. изрично е отразено закриването на редакция "Нормативни актове" от 01.01.2010 г., както и че ликвидационната комисия следва да организира съставянето на финансовия отчет и баланса на закритото звено, да изготви протокол - опис на имуществото, и да извърши други необходими действия, свързани с ликвидацията, в срок до 31.12.2009 г. В чл. 3, ал. 5 от акта е посочено, че разходите по ликвидацията на звената по ал. 1 и 2 (касаеща редакция "Нормативни актове") са за сметка на утвърдените разходи по бюджета на МС за 2009 г.
По § 2, т. 4 от ДР на ПМС № 229 от 2009 г. (предмет на част от жалбата, подадена от Марин Колев Тодоров, присъединена за разглеждане към производството по адм. д. № 14326/2009 г. на Върховния административен съд, първо отделение, съгласно определение № 16026 от 23.12.2009 г. по адм. д. № 16180/2009 на ВАС, второ отделение, при условията на чл. 126, ал. 1 ГПК във връзка с чл. 144 АПК) е отменено ПМС № 12 от 2002 г. - подзаконовият нормативен акт, уреждащ статута на редакция "Нормативни актове" след преобразуването й в самостоятелно юридическо лице. В § 9 от ДР на ПМС № 229 от 2009 г. е визирано влизане в сила на постановлението от деня на обнародването му в "Държавен вестник", като относно § 2, т. 4 същото е отложено до 01.01.2010 г.
Жалбата на Марин Колев Тодоров е възприета от първоинстанционния съд с оглед формулирания в нея петитум и като насочена срещу разпоредбите на чл. 32, 37 и чл. 38, ал. 1 и 2 от приетия с ПМС № 229 от 2009 г. Устройствен правилник на Министерския съвет и на неговата администрация. Горепосочените текстове имат характер на подзаконови норми и уреждат съответно: съгласуването на внесените за решаване от МС въпроси от членовете на МС - техни вносители, с останалите членове на МС, както и с лицата, изрично посочени в чл. 32, ал. 2 до ал. 5; съгласуването и внасянето на материали за заседание на МС в случаите, в които в тях се съдържа класифицирана информация (следва да се отбележи, че противно на наведените от жалбоподателя твърдения чл. 37 няма две алинеи, поради което е отразен в това решение като обжалваем изцяло); провеждането на редовни заседания въз основа на предварително утвърден от министър-председателя дневен ред и обособяването на внесените в сроковете по чл. 36 материали в две части (чл. 38, ал. 1 и 2). От решаващия тричленен състав не са изложени каквито и да било съображения относно допустимостта на жалбата, подадена от това физическо лице, срещу § 9 от ДР на ПМС № 229 от 2009 г. и чл. 32, 37 и чл. 38, ал. 1 и 2 от приетия с него УПМСНА, независимо че с оглед естеството на последните и урежданите с тях отношения, касаещи действието във времето на частично оспорения акт, респективно - вътрешни правила за работа на МС, обосновават извод за липсата на правен интерес от подаване на жалбата в тази й част. Наличието на правен интерес е абсолютна процесуална предпоставка и за предявяване на жалба с искане за частичната отмяна на подзаконов нормативен акт според чл. 186, ал. 1 АПК. В конкретния случай, като се е произнесъл по жалбата, подадена от Марин Колев Тодоров срещу разпоредбите на § 9 от ДР на ПМС № 229 от 2009 г. и на чл. 32, 37 и чл. 38, ал. 1 и 2 от приетия със същото постановление Устройствен правилник на Министерския съвет и на неговата администрация, тричленният състав на ВАС е постановил решението си по недопустима жалба поради липсата на законоустановен правен интерес за жалбоподателя от тяхната отмяна, което налага обезсилване на съдебния акт в посочената част и прекратяване на производството по адм. д. № 14326 от 2009 г. на ВАС, първо отделение (към което дело е присъединена за разглеждане жалбата на Марин Тодоров след прекратяване на първоначално образуваното по нея адм. д. № 16180 от 2009 г. на ВАС, второ отделение), в частта му по оспорването на горепосочените подзаконови норми.
По съществото на спора от първата инстанция е прието, че ПМС № 229 от 2009 г. е издадено от компетентен орган, в рамките на предоставените му правомощия и в предвидената от закона форма, при спазване на административнопроизводствените правила. Изложени са мотиви, че не се установява противоречие на оспорените части от акта с разпоредби на актове от по-висока степен, включително с визираните в подадените жалби конкретни текстове от Конституцията на Република България, уреждащи правото на гражданите на информация (чл. 41), гарантирането на равни права за стопанска дейност (чл. 19), задължението на държавата да осигурява условия за осъществяване на правото на труд (чл. 48, ал. 1), както и задължението на МС да ръководи външната и вътрешната политика в съответствие с Конституцията и законите, да осигурява обществения ред, националната сигурност и да осъществява общото ръководство на администрацията и въоръжените сили (чл. 105), съответно на Европейската конвенция за защита правата на човека и основните свободи и Директива 2000/78/ЕО на Съвета на Европа за създаване на основна рамка за равно третиране в областта на заетостта и професиите.
Доколкото закриването на редакция "Нормативни актове" пряко рефлектира върху преустановяването на издаването на сборник "Нормативни актове" и актуализациите на същия (в този смисъл е изявлението, обективирано в приложеното по делото писмо изх. № 3616/02 от 02.12.2009 г. с адресат Стефан Манахов от Горна Оряховица, изпратено от началник-отдел "Приемна" при Администрацията на МС на РБ, както и това на главния редактор на редакция "Нормативни актове", адресирано до абонатите на изданието с предупреждението да не се абонират за 2010 г. с оглед решението за закриване на редакцията, взето по ПМС № 229 от 2009 г.), правилно от първата инстанция е взето предвид, че посочената дейност е уредена първоначално с Решение № 585 от 14.12.1972 г. на МС за утвърждаване на единна система за издаване на нормативните актове с оглед облекчаване на органите и длъжностните лица при използването и прилагането на нормативните актове, както и за внасяне на по-нататъшни подобрения в съхраняването на правителствения архив и работата в него. С посочения акт Бюрото на МС решава да установи, считано от 01.01.1973 г., единна система за издаване на обнародваните в "Държавен вестник" нормативни актове на Държавния съвет и Министерския съвет, както и на наредбите и инструкциите с нормативен характер на министерствата и ведомствата - на свитъци, под наименованието "Нормативни актове", два пъти месечно, с техническа възможност за отразяване на последващите изменения на текстовете, както и да се преустанови издаването на "Сборник постановления и разпореждания на МС". Създадената система е само за нормативните актове на МС и цели подобряване и съхраняване на правителствения архив, включващ издаваните от правителството нормативни актове, включително наредби и инструкции с нормативен характер на министерствата и ведомствата. В тази връзка към МС е създадена редакция "Нормативни актове" на вътрешна стопанска сметка под ръководството на главния секретар на МС и на редколегия с цел: "в бъдеще периодически да се извършва систематизиране и кодифициране на подзаконовите актове и на наредбите и инструкциите с нормативен характер, групирани по материя и придружени със съответни указатели". С последващо решение от 15.05.1991 г. на Бюрото на Великото Народно събрание е одобрено проектопостановление на МС за определяне статута на редакция "Нормативни актове", с което е дадено изрично съгласие сборникът да бъде официално издание на Народното събрание и Министерския съвет на Република България, като в редколегията на изданието да влязат председателят на Законодателната комисия и началникът на отдел "Правен" на Великото Народно събрание. В тази връзка с ПМС № 132 от 1991 г. (ДВ, бр. 61 от 1991 г.) за издаването на сборник "Нормативни актове" последният е определен като официално печатно издание на Народното събрание и на Министерския съвет на Република България, осъществявано от редакция "Нормативни актове", на извънбюджетна сметка. Определен е персоналният състав на редколегията с назначаеми от председателя на МС главен редактор и служители на редакцията и утвърждавана от министъра на финансите извънбюджетната приходно-разходна сметка. Изрично е предвидено, че редакцията осигурява безплатен абонамент за изданието на членовете на МС, съветници и специалисти в НС, в МС и министерствата и ведомствата по списъци, утвърдени от главните секретари на НС и МС. С ПМС № 105 от 2001 г. (ДВ, бр. 44 от 2001 г.) редакция "Нормативни актове" е преобразувана в Център за преводи и редакции към министъра на държавната администрация, а впоследствие - с ПМС № 12 от 2002 г. (ДВ, бр. 9 от 2002 г.) от звено в структурата на посочения център - в юридическо лице на бюджетна издръжка към Министерския съвет, със седалище София, което продължава да издава, тиражира и актуализира сборник "Нормативни актове" в качеството му на официално печатно издание на Народното събрание и Министерския съвет. Редакцията е второстепенен разпоредител с бюджетни кредити по бюджета на Министерския съвет, чиято издръжка се формира от приходи от собствена дейност (набирани от годишен абонамент, продажба на комплекти, както и на отделни подмени на месечни актуализации, лихви, дарения, международни програми и споразумения) и от бюджетни средства, включващи трансфери от бюджета на МС за разходи по тиражирането на сборника. Постановлението е издадено на основание чл. 60 от Закона за администрацията и е влязло в сила от 01.01.2002 г.
Първоинстанционният съд е приел, че тиражирането на нормативни актове на хартиен носител от редакция "Нормативни актове" не е свързана с приключването на нормотворческа дейност - обнародване на законови и подзаконови нормативни актове, какъвто характер има обнародването в "Държавен вестник" според чл. 37 от Закона за нормативните актове (ЗНА), а оттам и че издаването на сборник "Нормативни актове" не е дейност, съвместна с тази на Народното събрание, преустановяването на която да изисква съгласието на законодателния орган. В резултат на подробен анализ на разпоредбите на глава IV "Удостоверяване и обнародване на нормативните актове" от ЗНА (чл. 34 - 40) е направен извод, че липсва основание да се приеме, че текстовете на нормативните актове и измененията им, тиражирани от редакция "Нормативни актове", са единствен оригинален хартиен носител на тези актове, предвид противоречието на подобно схващане с цитираните разпоредби на ЗНА и смисъла на понятието "оригинален", в който същото е употребено в чл. 36 ЗНА при посочването, че единствено удостовереният текст на нормативния акт е оригинален и се съхранява от органа, издал акта. Изложените съображения, макар и принципно верни, не отговарят в пълна степен на наведените от жалбоподателите доводи във връзка с официалния характер на сборник "Нормативни актове" като печатното издание на Народното събрание и Министерския съвет, изрично установен в чл. 2 на ПМС № 12 от 2002 г. - действаща норма към момента на приемане на оспорения акт на МС.
В резултат осъщественият от решаващия тричленен състав анализ на актовете, с които е създадена и преобразувана редакция "Нормативни актове", правилно е прието, че преди закриването й с оспореното постановление на МС редакцията има статут на самостоятелно юридическо лице на бюджетна издръжка към Министерския съвет, второстепенен разпоредител с бюджетни кредити, чието закриване може да бъде осъществено по реда на създаването му - с постановление на Министерския съвет. В този смисъл правилно е прието, че оспорените разпоредби са постановени от компетентен орган и в изискуемата от закона форма, поради което са неоснователни наведените доводи за тяхната нищожност. Настоящият състав обаче не споделя направения от първата инстанция необоснован краен извод, че не са допуснати съществени нарушения на процедурата по приемането на оспорените части от ПМС № 229 от 2009 г., касаещи закриването и ликвидацията на редакция "Нормативни актове", които да налагат отмяната им и само на това основание.
С оглед посочената по-горе приложимост на процесуалните правила, установени от действащия към момента на приемане на ПМС № 229 от 2009 г., УПМСНА по ПМС № 216 от 2005 г. (ДВ, бр. 84 от 2005 г.), понастоящем отменен, следва да се има предвид следното: В представения по делото протокол № 35 от 09.09.2009 г. по т. 26 от дневния ред е отбелязано приемането на предложения от министър-председателя проект за постановление, с направените в него изменения, допълнения и уточнения, като е възложено на главния секретар да подготви окончателния текст. Настоящият състав не възприема наведения от касатора Георги Добрев довод, основан на твърдението, че такъв текст няма изготвен от главния секретар на МС, тъй като дори и установено, последното не влече отмяната на акта. Липсва спор, че присъствалите на заседанието общо единадесет членове на МС са приели предложения проект със съответни изменения при наличието на кворум по чл. 68, ал. 1 УПМСНА и при спазване на изискването по ал. 4 на същия текст - в присъствието на неговия вносител. Следва да се отбележи и възможността за неприсъствено приемане на окончателния вариант на акта при условията на чл. 83 от приложимия УПМСНА. Но решаващият състав не е изложил съображенията, по които приема, че са спазени останалите изисквания за изготвяне на проект на акта за приемането на нов Устройствен правилник за дейността на Министерския съвет и на неговата администрация, в т.ч. и относно оспорените части на постановлението, касаещи закриването и ликвидацията на редакция "Нормативни актове", съгласно предходно действащия такъв правилник. Организацията на работата на МС е уредена от чл. 51 до чл. 86 вкл. на приложимия Устройствен правилник на Министерския съвет и неговата администрация, приет по ПМС № 216 от 2005 г. (ДВ, бр. 84 от 2005 г.), с множество изменения и допълнения, отм. в ДВ, бр. 78 от 02.10.2009 г., в сила от последната дата. Според чл. 56 от този УПМСНА Министерският съвет провежда редовни заседания въз основа на утвърден от министър-председателя дневен ред. Членовете на МС задължително съгласуват с всички министри въпросите, на които те са вносители, както и с органите по чл. 19, ал. 4 от Закона за администрацията, с областните управители и други държавни органи въпросите и проектите на актове, които са свързани или засягат тяхната дейност (чл. 58, ал. 1 и 3 УПМСНА). Съобразно чл. 59, ал. 1 УПМСНА въпросите за разглеждане от МС се внасят от придружително писмо, подписано от съответния главен секретар, както и със: писмен доклад на вносителя; проект на акта, парафиран от главния секретар; всички получени становища ведно със справка за отразяването им; финансова обосновка на вносителя, одобрена от министъра на финансите; съобщение за средствата за масово осведомяване. В доклада се посочва правното основание, на което въпросът се внася за решаване от МС (ал. 2 на чл. 59). Съгласно чл. 76 УПМСНА за разгледаните на заседание на МС въпроси и за приетите актове се съставя протокол, подписан от председателстващия заседанието и от главния секретар на МС.
С оглед разпределението на доказателствената тежест в процеса и правилото на чл. 170, ал. 1 АПК именно административният орган следва да установи съществуването на фактическите основания и изпълнението на законовите изисквания при издаването на акта. В случая преписката по делото е неколкократно попълвана, в т.ч. и в изпълнение на изричните указания, дадени от съда в открито съдебно заседание на 13.04.2010 г. (за представяне на протокол № 36 от 2009 г. от заседание на МС, на което е приет окончателният текст на ПМС № 229 от 2009 г., финансова обосновка на решението за закриване на редакция "Нормативни актове", мотиви за неговото приемане и уточняване на броя на лицата, засегнати от спирането на изданието), но независимо от това от ответника МС не са представени всички изискуеми според чл. 59 УПМСНА документи. Към доказателствения материал е приобщен докладът на министър-председателя, вносител на предложението за приемане на оспорения акт, видно от който в частта, касаеща закриването на редакция "Нормативни актове" - второстепенен разпоредител с бюджетни кредити, проектът за ПМС е мотивиран по следния начин: редакцията публикува актовете на хартиен носител, като това публикуване няма правно значение и последици, различни от публикуването им в което и да е друго издание; всички останали публикации на нормативните актове в електронен вид или на хартиен носител се извършват от търговски дружества и тази дейност няма място в държавната администрация; предвид това, че с проекта се урежда преминаване на дейности със съответните щатни бройки, без да се увеличава общата численост на персонала, приемането му няма да доведе до необходимост от осигуряването на допълнителни бюджетни средства за изпълнението му. По повод последното отразяване следва да се има предвид, че това не означава, че актът в тази му част не оказва пряко или косвено въздействие върху държавния бюджет, в която хипотеза също би следвало да бъде изготвена финансова обосновка, но по образеца по приложение № 2 към УПМСНА, а не съобразен с този по приложение № 1 на същия правилник, изискващ освен посочването на мотиви, цел и очаквани резултати от предложения акт да бъдат отразени първостепенният и второстепенният разпоредител с бюджетни кредити, които засяга проектът, целевите групи, към които е насочен или засяга, ведно с оценка на ползите и вредите за обществото, както и въздействието му върху държавния бюджет с кратко описание на мотивите за избора на варианта, възприет от предлагания акт за постигане на поставената цел. По делото не са представени данни, установяващи съгласуването на проекта за акт на МС с останалите членове на МС, нито финансова обосновка, одобрена от министъра на финансите, в противоречие с императивните изисквания на чл. 58, ал. 1 и чл. 59 УПМСНА (отм.), приложим към момента на изготвяне на проекта и приемането му от МС. В представения доклад не е отразено правното основание за издаване на акта, включително в оспорените части, съгласно правилото на чл. 59, ал. 2 от същия правилник. В тази връзка следва да се отбележи, че не би могло да се приеме, че актът изцяло се основава на чл. 41 от Закона за администрацията (в какъвто смисъл е изразено становище от процесуалния представител на МС). Според посочения текст организацията на работа на МС, структурата, съставът и функциите на отделните звена в неговата администрация се определят с устройствен правилник, приет от МС. Нормата дава основание за приемане на нов устройствен правилник, но не и за закриването на редакция "Нормативни актове", съществувала при условията на чл. 60 от същия закон (визиращ възможността за създаването с постановление, на подчинение на МС или към министър, на експериментални лаборатории, изследователски центрове, образователни центрове, центрове за обучение и др.).
Наред с горното следва да се има предвид, че между страните липсва спор и от приобщеното по делото удостоверение изх. № ПГ-0194-К-38 от 14.06.2010 г., издадено от главния секретар на Народното събрание на Република България, се установява, че в Народното събрание не е постъпвало искане за даване на съгласие за спиране на печатното издание на редакция "Нормативни актове" към администрацията на МС. Налице е писмо изх. № 902-00-16 от 02.10.2009 г., изпратено от председателя на НС до главния редактор на редакция "Нормативни актове" по повод негово запитване от август 2009 г., че тъй като администрацията на Народното събрание използва предимно правно-информационни системи в електронен вид, не намира за целесъобразно и необходимо продължаването на ползването на сборника "Нормативни актове".
Съгласно чл. 20 от Закона за администрацията (ЗАдм) Министерският съвет е централен колегиален орган на изпълнителната власт с обща компетентност, който формулира, разработва и осъществява държавната политика в съответствие със своите конституционни правомощия и със законите на РБ. При осъществяване на своите правомощия органите на изпълнителната власт се подпомагат от администрация (чл. 35 ЗАдм). Според чл. 36 от с.з. с постановление Министерският съвет създава, преобразува и закрива административни структури, които не са предвидени в конституцията, какъвто е и настоящият случай. Администрацията на изпълнителната власт обхваща включително администрацията на МС, министерствата, както и други административни структури, създадени с нормативен акт, които имат функции във връзка с осъществяването на изпълнителната власт. Анализът на горепосочените разпоредби действително налага извода, направен и от първоинстанционния съд, за компетентността на органа, приел решението за закриване на редакцията "Нормативни актове" като част от структурата на администрацията на Министерския съвет. Но предвид изричния текст на чл. 2 от издаденото на основание чл. 60 ЗАдм ПМС № 12 от 2002 г., действащ подзаконов акт към момента на внасяне на предложението за закриване на редакция "Нормативни актове", че последната издава, тиражира и актуализира сборник "Нормативни актове" - официално печатно издание на Народното събрание и Министерския съвет, не би могло да се приеме, че приемането на акта на МС в оспорените части не засяга по никакъв начин върховния орган на държавната власт в Република България. От изложеното следва, че при липсата на съгласуване с Народното събрание актът е издаден в противоречие с правилото и на чл. 58, ал. 3 от отменения УПМСНА, според който вносителят задължително съгласува с органите по чл. 19, ал. 4 ЗАдм, с областните управители или с други държавни органи въпросите и проектите на актове, които са свързани или засягат тяхната дейност.
Съществените нарушения на процедурата по приемане на акта на МС налагат отмяната му в оспорените части и само на това основание, включително относно § 2, т. 4 от ДР на ПМС № 229 от 2009 г. Отделно от това стои въпросът, че формулираните от вносителя на проекта фактически основания за приемането му в оспорената част не могат да бъдат възприети като такива за преустановяването на извършвана в продължение на 37 години добра административна практика за единственото в България официално издаване на хартиен носител на пълните текстове на приеманите в страната нормативни актове, в т.ч. след измененията им, с възможности за ежемесечна актуализация, архивиране на отменените текстове и указател за лесна употреба. С оглед осигуряването на правото на гражданите да получават информация относно действащото в страната законодателство (включително при невъзможност за част от тях да извършват справки в поддържаните на електронен носител от частни търговски дружества правно-информационни системи, тъй като за целта е необходимо да разполагат с компютърни конфигурации и абонамент за тези системи) не би могло да се приеме, че горепосочената дейност е лишена от място в държавната администрация. Още повече без изложени други съображения в тази връзка, освен че публикуването на нормативните актове в сборник "Нормативни актове" няма самостоятелно правно значение, което, макар и вярно, не отговаря на въпроса отпаднала ли е необходимостта от издаване на сборника. При липсата на ясно дефиниране на проблема, който следва да бъде разрешен, и цел на приемането на акта на Министерския съвет в оспорените части, касаещи закриването и ликвидацията на редакция "Нормативни актове", както и на обосновка на ефикасността или ефективността на възприетото разрешение на въпроса за съществуването на редакция "Нормативни актове", не е било възможно извършването на изследване в изпълнение на императивните изисквания по чл. 54, ал. 1 и 2 и чл. 59, ал. 1, т. 4 във връзка с ал. 4 от приложимия УПМСНА на ползите и вредите, които това разрешение ще донесе за обществото или конкретни групи лица, нито оценка на въздействието му върху държавния бюджет. Предвид изложеното настоящият петчленен състав на Първа колегия на ВАС счита, че като е приела, че ПМС № 229 от 2009 г. е законосъобразно в частта му по чл. 3, ал. 2, ал. 4, т. 2 и от ал. 5 думите "...и 2", както и § 2, т. 4 от допълнителните разпоредби, първата инстанция е постановила необосновано решение в противоречие с приложимия материален закон. Поради това обжалваният съдебен акт в посочената част следва да бъде отменен. С оглед изяснеността на спора относно законосъобразността на горепосочените разпоредби на ПМС № 229 от 2009 г. следва да бъде постановено ново решение по същество на спора, с което същите да бъдат отменени.
С оглед изхода от спора, включително по жалбите, подадени от Красимир Георгиев Гочев и Георги Пантелеев Добрев - ищци по присъединените за общо разглеждане искови молби за присъждане на имуществени вреди в резултат от незаконосъобразен акт на МС, настоящият състав взе предвид, че и двамата ищци не са установили по несъмнен начин претендираните от тях размери на понесени вреди от 1100 лв., ведно с лихви считано от 01.01.2010 г. - за Красимир Гочев, и от 6080 лв., ведно с лихви от 01.01.2010 г., както и по 70 лв. месечно, ведно с лихви от същата дата - за Георги Добрев. Свидетелите, доведени от първия посочен ищец, изслушани в открито съдебно заседание на 17.11.2009 г., установяват ползването от него на сборника "Нормативни актове", но не и размера на претърпените вреди, нито пряката им причинно-следствена връзка с оспорения акт на МС. Съдът не приема наведените от тези страни доводи, че следва размерите на понесените от тях имуществени вреди да бъдат определени като аритметическо изчисление на сумите, изплатени до момента на предявяване на исковете, за първоначална покупка и абонамент за периодично актуализиране на изданието. Притежаваните от Красимир Гочев и Георги Добрев сборници "Нормативни актове" несъмнено са използвани през годините, през които са обновявани, респективно са донесли ползи на своите собственици, относно които липсва механизъм на приспадане от посочените суми. Предвид изложеното настоящият съдебен състав счита, че обжалваното решение на тричленен състав на ВАС в частта, в която са отхвърлени като неоснователни исковете, предявени от Красимир Георгиев Гочев и Георги Пантелеев Добрев на основание чл. 203 и сл. АПК, макар и по различни от изложените в него съображения, е правилно като краен резултат и следва да бъде оставено в сила.
Предвид изхода от спора относно законосъобразността на обжалваните от него разпоредби от ПМС № 229 от 2009 г. основателно е предявеното от Георги Пантелеев Добрев искане за присъждане на разноски. Поради това Министерският съвет следва да бъде осъден да му заплати сумата от 55 лв., представляваща общ размер на разноските, направени от това лице в производството по делото за двете инстанции, за държавни такси и внесена част от депозит за вещо лице. Искането за присъждане на разноски, направено от касатора Марин Колев Тодоров, е неоснователно предвид частичната недопустимост на подадената от това лице жалба.
Водим от горното и на основание чл. 221, ал. 2 и 3 АПК, Върховният административен съд, петчленен състав на Първа колегия,