ДВ. бр. 53 от 13.07.2012г.

Обн., ДВ, бр. 53 от 13 юли 2012 г.

history Конституционният съд в състав: Евгени Танчев - председател, членове: Емилия Друмева, Владислав Славов, Димитър Токушев, Благовест Пунев, Пламен Киров, Красен Стойчев, Георги Петканов, Цанка Цанкова, Стефка Стоева, Румен Ненков, Кети Маркова, при участието на секретар-протоколиста Силвия Василева разгледа в закрито заседание на 4 юли 2012 г. конституционно дело № 16 от 2011 г., докладвано от съдията Георги Петканов.
Делото е образувано на 23 декември 2011 г. по искане на 60 народни представители от 41-вото Народно събрание на основание чл. 149, ал. 1, т. 2 от Конституцията за установяване на противоконституционност на чл. 1, ал. 2, ред 5 и § 5 от Закона за бюджета на Националната здравноосигурителна каса за 2012 г. (ДВ, бр. 99 от 2011 г.). С определение от 02.02.2012 г. искането е допуснато за разглеждане по същество.
Производството е по чл. 149, ал. 1, т. 2 от Конституцията.
І. В искането се твърди, че оспорените разпоредби противоречат на преамбюла на Основния закон за социална и правова държава, на чл. 4, ал. 1, чл. 5, ал. 1, чл. 17, ал. 1, 3 и 5 и чл. 52 от Конституцията на Република България.

history Развити са съображения, че с чл. 1, ал. 2, ред 5 от Закона за бюджета на Националната здравноосигурителна каса (ЗБНЗОК) за 2012 г. са "предоставени трансфери на Министерството на здравеопазването за заплащане на медицински дейности, лекарствени продукти и медицински изделия, осигурявани от Министерството на здравеопазването през 2011 г." в размер 100 000 000 лв. В § 5 от преходните и заключителните разпоредби се предвижда, че "през 2012 г. медицински дейности, лекарствени продукти и медицински изделия, които през 2011 г. са финансирани чрез бюджета на Министерството на здравеопазването, се заплащат със средства по реда на чл. 1, ал. 2, ред 5", като средствата се трансферират ежемесечно (§ 5, ал. 2).
Според народните представители всъщност чрез ЗБНЗОК за 2012 г. се отнемат 100 000 000 лв. от парите на здравната каса и се дават на Министерството на здравеопазването. Според тях това е един вид конфискация на част от парите на здравната каса. И по-нататък народните представители твърдят, че тези 100 000 000 лв. се отнемат от здравната каса и се дават на орган на изпълнителната власт, какъвто е Министерството на здравеопазването, но това министерство се финансира от държавния бюджет, а е недопустимо чрез един бюджет на НЗОК да се финансира държавният бюджет.
Бюджетът на НЗОК се формира от различни приходоизточници, като основно перо са здравноосигурителните вноски. Съгласно чл. 2 ЗБНЗОК здравноосигурителната вноска е "в размер на 8 на сто". Това са пари на българските граждани, на всеки, който е здравноосигурен, за да получи при необходимост здравна помощ и лечение. Конституционно недопустимо е според народните представители да се отнемат средства на гражданите и да се дават на орган на изпълнителната власт. Средствата на НЗОК се пренасочват извън тяхното целево предназначение и служат за финансиране на държавни дейности, което е недопустимо смесване на източници за финансиране. Затова принудителното отнемане на 100 000 000 лв. от бюджета на НЗОК, които имат целево предназначение, според вносителя е противоконституционно.
В искането се сочи още, че Република България е правова държава (чл. 4, ал. 1 от Конституцията) и се управлява според Конституцията и законите на страната. Конституцията е върховен закон и другите закони не могат да й противоречат (чл. 5, ал. 1 от Конституцията). Принципите на правовата и социалната държава са посочени в преамбюла на Основния закон, а съгласно чл. 17, ал. 1 от Конституцията правото на собственост "се гарантира и защитава от закона". Твърди се, че принудителното отчуждаване на собственост за държавни и общински нужди може да става само при условие, че тези нужди не могат да бъдат задоволени по друг начин и след предварително и равностойно обезщетение (чл. 17, ал. 5 от Конституцията).
И накрая според вносителя в конкретния случай имаме "принудително отчуждаване" на 100 000 000 лв. на български граждани, които добросъвестно са заплащали здравноосигурителните си вноски. Правото на "достъпна медицинска помощ" е едно от основните права на гражданите (чл. 52, ал. 1 от Конституцията), а те имат право на здравно осигуряване, което им гарантира достъпна медицинска помощ, както и безплатно ползване на медицинско обслужване при определени условия. Здравеопазването на гражданите се финансира основно от "работодателите, лични и колективни осигурителни вноски", включително и когато е от държавния бюджет. Това са пари на българските граждани и според вносителя принудителното отнемане на средства от НЗОК, които имат целево предназначение, е противоконституционно.
ІІ. Конституционният съд конституира като заинтересувани страни Народното събрание, президента на Република България, Министерския съвет, министъра на здравеопазването, министъра на финансите, министъра на труда и социалната политика, главния прокурор, Конфедерацията на независимите синдикати в България, Конфедерацията на труда "Подкрепа", Националния осигурителен институт, Съюза на работодателите в България, Националната здравноосигурителна каса, Комисията за финансов надзор, Съюза на пациентите в България, Българския лекарски съюз, Съюза на юристите в България, Националната агенция за приходите, Комисията за защита на конкуренцията и сдружение "Национална пациентска организация".
Постъпили са писмени становища от президента на Република България, Министерския съвет, министъра на финансите, министъра на здравеопазването, Конфедерацията на независимите синдикати в България, Конфедерацията на труда "Подкрепа", Българския лекарски съюз, Комисията за защита на конкуренцията, Националната агенция за приходите, Комисията за финансов надзор, Съюза на юристите в България и сдружение "Национална пациентска организация".
Искането на групата народни представители не е подкрепено по същество със становище. Няма допълнителни съображения от вносителя на искането.
По направеното искане не са взели отношение със становищата си Комисията за финансов надзор и Националната агенция за приходите.
Не подкрепят искането на народните представители и обосновават разбирането си, че чл. 1, ал. 2, ред 5 ЗБНЗОК и § 5 от преходните и заключителните разпоредби на същия закон са конституционно съобразени: президентът на Република България, Министерският съвет, министърът на финансите, министърът на здравеопазването, Комисията за защита на конкуренцията и Съюзът на юристите в България.
Искането на групата народни представители е подкрепено изцяло от Конфедерацията на независимите синдикати в България, Конфедерацията на труда "Подкрепа", Българския лекарски съюз и сдружение "Национална пациентска организация".
По направеното искане не са взели отношение: Народното събрание, министърът на труда и социалната политика, главният прокурор, Националният осигурителен институт, Съюзът на работодателите в България, Националната здравноосигурителна каса и Съюзът на пациентите в България.
В становището си президентът приема, че оспорваните разпоредби не противоречат на социалната държава и чл. 52 от Конституцията. Разбирането за социалната държава се свързва със солидарността, като тя е проявление на съвременната европейска държава.
Според президента вносителите на искането изразяват мнение, че здравното осигуряване не се осъществява на принципа на солидарността. Вноските, които се внасят в бюджета на НЗОК обаче, не са лични и не са вноски на осигурените. Президентът не поддържа и искането относно твърдението за противоречие с принципа на правовата държава (чл. 4, ал. 1 от Конституцията). Според него не бива да се допуска принципът за правовата държава да бъде непрекъснато натоварван, при което всякакво правно нарушение да бъде определяно като противоречащо на правовата държава.
Според президента осигурените лица нямат право на собственост върху своите здравни вноски, за да се претендира, че то е нарушено.
Министерският съвет не подкрепя предложеното в искането на народните представители, че оспорените норми противоречат на разпоредби от Конституцията. Той счита, че искането за установяване на противоконституционност е неоснователно. Предоставянето на средства е целево за медицинска дейност и не следва да се разглежда като акт на принудително отчуждаване по смисъла на чл. 17, ал. 5 от Конституцията. Вноските не са частна собственост на здравноосигурените лица, както приемат вносителите на искането.
Министърът на финансите приема, че не всяко правно нарушение трябва да бъде квалифицирано като противоречие на правовата държава, а единствено нарушаването на компонентите, формиращи правовата държава.
Настоящият случай не попада в такава хипотеза. Освен това средствата по бюджета на НЗОК са публични средства и не могат да се разглеждат като средства на здравноосигурените лица. Според него в случая не е налице фактическа конфискация, а атакуваните разпоредби не противоречат и на чл. 52 от Конституцията.
Министърът на здравеопазването също не споделя искането на народните представители за противоконституционност. Според него задължителното здравно осигуряване се осъществява на принципите на солидарността на осигурените при ползване на набраните средства.
А това означава, че заплатените вноски не се набират по лични партиди на вносителите, а се осигуряват при равен достъп на всички лица, техни вносители. Неоснователни са и доводите, свързани с "конфискация" на средства на НЗОК. Разпоредбите на чл. 1, ал. 2, ред 5 и § 5 ЗБНЗОК за 2012 г. не могат да се приемат за противоконституционни, тъй като създават законови механизми за заплащане на медицинските дейности в изпълнение на конституционната делегация на чл. 52, ал. 1 и 2 от Конституцията.
Комисията за защита на конкуренцията счита, че оспорените разпоредби от ЗБНЗОК не противоречат на конституционни норми. Те съответстват и на правилата на конкуренцията. Дейността, свързана със здравните фондове и здравеопазването, е основана на принципа на солидарността и е изцяло с нестопанска цел. Прехвърлянето на средства от ЗБНЗОК към Министерството на здравеопазването не би могло да представлява ограничение и на конкуренцията.
Съюзът на юристите в България приема, че уреждането на начина на финансиране на разходите за лекарства и дейности не може да се окачестви като конфискация на средства от здравната каса в полза на държавния бюджет. Веднъж вече събрани, тези средства не могат да бъдат разглеждани като "средства на гражданите". Трансферирането на тези средства не е в нарушение на Конституцията, защото те са престанали да бъдат частна собственост.
В становищата си Конфедерацията на независимите синдикати в България, Конфедерацията на труда "Подкрепа", Българският лекарски съюз и сдружение "Национална пациентска организация" изцяло подкрепят исканията на народните представители. В становището на КНСБ се твърди, че с трансфера на 100 000 000 лв. от касата към Министерството на здравеопазването се нарушават принципите на здравното осигуряване. КТ "Подкрепа" пък твърди, че с тези средства няма да се извършват здравноосигурителни плащания, защото Министерството на здравеопазването може да заплаща само държавно гарантираните по Конституция дейности.
Недопустимо е чрез бюджета на НЗОК да се финансира държавният бюджет. Българският лекарски съюз приема, че законодателят неправилно е отклонил чрез бюджета на НЗОК суми от здравните вноски за други дейности, като по този начин е постановил противоконституционен законов акт.
ІІІ. Конституционният съд, след като обсъди доводите и съображенията, изложени в искането и становищата на заинтересуваните страни, за да се произнесе, взе предвид следното:
Осигурителното право е отрасъл на правото, който спада към публичноправните отрасли. Днес то е признато за основно право на човека, а според съдържанието, което имат, обществените отношения, предмет на регулиране от този отрасъл на правото, се делят на две групи: а) отношения по общественото осигуряване; б) отношения по здравното осигуряване. Може да се каже, че в центъра на отношенията по общественото осигуряване стои материалното затруднение на човека, а в центъра на здравното осигуряване стои запазването и укрепването на неговото здраве, установяването и лечението на болестното му състояние.
Между двата вида отношения съществуват много общи черти, но има и редица различия. Тук ще се спрем само на здравноосигурителните отношения, и то на тези техни юридически белези, които преди всичко ги отличават от другите. Така например, здравноосигурителните отношения имат имуществен характер и се реализират с не малко парични средства.
Престацията, каквато е и медицинската помощ, също се оценява в пари. В тази насока те не се различават от отношенията по общественото осигуряване. Може да се каже, че основните различия между тях са в набирането, управлението и разходването на тези средства.
Доскоро осигурителното право се свеждаше само до общественото осигуряване. Неговият предмет обаче се разшири с включването и на здравното осигуряване. Това е нов дял на осигурителното право, който се обособи с приемането през 1998 г. на Закона за здравното осигуряване (ЗЗО) и на други закони. Здравното осигуряване включва както задължителното, така и доброволното здравно осигуряване, всяко от които има свой специфичен механизъм за осъществяване (чл. 4 - 80, чл. 81 - 99н и чл. 100 - 102 ЗЗО).