ДВ. бр. 79 от 16.10.2012г.

Обн., ДВ, бр. 79 от 16 октомври 2012 г.

history Конституционният съд в състав: председател: Евгени Танчев, членове: Емилия Друмева, Владислав Славов, Димитър Токушев, Благовест Пунев, Пламен Киров, Красен Стойчев, Георги Петканов, Цанка Цанкова, Стефка Стоева, Румен Ненков, Кети Маркова, при участието на секретар-протоколиста Гергана Иванова разгледа в закрито заседание на 2 октомври 2012 г. конституционно дело № 4 от 2012 г., докладвано от съдията Кети Маркова.
Производството е по чл. 149, ал. 1, т. 2 от Конституцията на Република България.
Делото е образувано на 18.06.2012 г. по искане на омбудсмана на Република България на основание чл. 150, ал. 3 от Конституцията. Конституционният съд е сезиран да установи противоконституционност на чл. 417, т. 2 от Гражданския процесуален кодекс (ГПК, обн., ДВ, бр. 59 от 2007 г.; последно изм., ДВ, бр. 49 от 2012 г.) поради противоречие с чл. 19, ал. 2 от Конституцията.
С искането се оспорва нормата на чл. 417, т. 2 ГПК, с която процесуалният закон е регламентирал издаването на заповед за изпълнение въз основа на документ или извлечение от счетоводни книги, установяващи вземания на държавните учреждения, общините и банките. Вносителят поддържа, че при упражняване на процесуалните си права визираните три групи кредитори са поставени в привилегировано положение спрямо останалите правни субекти, което нарушава конституционните изисквания законът да създава и гарантира на всички граждани и юридически лица еднакви правни условия за стопанска дейност, като предотвратява злоупотребата с монополизма, нелоялната конкуренция и защитава потребителя, прогласени с чл. 19, ал. 2 от Основния закон. Изложени са съображения, че законът урежда едно по-благоприятно третиране на определена категория кредитори, доколкото същите могат да се ползват от оспорената облекчена процедура за удостоверяване на техните парични вземания въпреки идентичните изисквания за изграждане и поддържане на счетоводните системи, които Законът за счетоводството поставя пред всички участници в гражданския оборот. Развита е тезата, че се нарушава и принципът за равнопоставеност на държавните учреждения и общините спрямо останалите правни субекти, тъй като се касае до процесуални механизми за събиране на техни частноправни вземания, което не оправдава различното им третиране. Отделно сезиращият орган счита, че в полза на банките е въведена привилегия, водеща до създаването на различни правни условия в една и съща сфера, предвид съществуването и функционирането наред с банките и на небанкови финансови институции с идентична на банковата дейност. Атакува се и законотворческият процес с аргумента, че липсват изрични мотиви към внесения от Министерския съвет в Народното събрание законопроект на ГПК, изясняващи необходимостта от съществуването на оспорения процесуален режим.
С определение от 4.07.2012 г. Конституционният съд е допуснал искането за разглеждане по същество. Със същото определение, както и с последващо - от 3.09.2012 г., като заинтересувани страни в производството по делото са конституирани: Народното събрание, Президентът на Република България, Министерският съвет, министърът на правосъдието, министърът на финансите, Върховният касационен съд, главният прокурор, Висшият адвокатски съвет, Националната агенция за приходите, Агенцията за държавни вземания, Българската народна банка, Комисията за финансов надзор, Комисията за защита на конкуренцията, Националното сдружение на общините в Република България, Асоциацията на държавните съдебни изпълнители в България, Камарата на частните съдебни изпълнители, Асоциацията на банките в България, Съюзът на юристите в България, Българската търговско-промишлена палата, Българската стопанска камара, Националната асоциация на българския бизнес, Институтът за модерна политика, Комисията за защита от дискриминация, Сдружение "Българска национална асоциация "Активни потребители" и Фондация "Център за правно съдействие и европейски практики".
От постъпилите по делото писмени становища на заинтересуваните страни мотивирана позиция за частичната основателност на искането на омбудсмана и неговото уважаване са изразили: Висшият адвокатски съвет - по отношение на държавата и общините, а Националната асоциация на българския бизнес, Българската стопанска камара, Българската търговско-промишлена палата, Центърът за правно съдействие и европейски практики и Сдружение "Българска национална асоциация "Активни потребители" са го подкрепили в частта, отнасяща се за банките. В останалата част са намерили искането за неоснователно.
Министерският съвет, министърът на правосъдието, министърът на финансите, Върховният касационен съд, Националната агенция за приходите, Българската народна банка, Комисията за финансов надзор, Асоциацията на банките в България и Институтът за модерна политика, а с известна условност - и Комисията за защита на конкуренцията, са изложили аргументирани съображения, че искането на омбудсмана е неоснователно и са изразили становище за отхвърлянето му.
Останалите конституирани страни не са депозирали писмени становища по искането в предоставения им срок.
Конституционният съд, като обсъди доводите в искането, с което е сезиран, изложените съображения, становищата на страните и релевантната правна уредба, за да се произнесе, взе предвид следното:
1. Съдът намира, че преди да се занимае по същество с основателността на искането, следва да обсъди неговата допустимост, още повече че този въпрос изрично се поставя и в част от постъпилите писмени становища на страните (министъра на финансите, Асоциацията на банките в България).
Омбудсманът съгласно чл. 150, ал. 3 от Конституцията има право на инициатива за образуване на производство пред Конституционния съд само в случаите, когато претендира установяването на противоконституционност на закон, с който се нарушават права и свободи на гражданите. Той обаче аргументира позицията си по настоящото дело в частта на искането си, с която оспорва привилегирования режим на банките в заповедното производство по чл. 417, т. 2 ГПК, с конституционната норма на чл. 19, ал. 2, поддържайки, че обсъжданият процесуален регламент й противоречи. Изтъква, че по този начин се създават различни правни условия за осъществяването на стопанска дейност в една и съща сфера с оглед съществуването наред с банките и на небанкови финансови институции по чл. 3 от Закона за кредитните институции (ЗКИ).
За разлика от останалите субекти на инициатива по чл. 150, ал. 1 от Конституцията омбудсманът е ограничен при упражняване на това си правомощие и не може да оспорва закон, с който се нарушават правата на едни юридически лица за сметка на по-благоприятните условия за развиване на стопанска дейност, които се създават за други. Когато обаче се позовава на нарушени права и свободи на гражданите, какъвто очевидно е и случаят с релевирания в искането довод - че се засягат основни права на гражданите в стопанската сфера, най-общо очертани с разпоредбите на чл. 19, ал. 1 и 2 от Конституцията, той е оправомощен да сезира Конституционния съд. Като процесуален закон ГПК урежда правилата за защитата на субективните граждански права, включително и за принудителното осъществяване на гражданскоправни притезания. Изцяло извън неговия предмет остава материалноправното регулиране на стопанската дейност. В конкретния конституционен спор обаче с оглед характера на атакувания текст на ГПК е налице едно частично припокриване на претендираното право на съдебна защита на гражданите, установено с нормата на чл. 56 от Конституцията в заповедното производство, от една страна, и, от друга - конституционните изисквания на чл. 19, ал. 1 и 2, а именно законът да създава и гарантира на всички граждани и юридически лица еднакви правни условия за стопанска дейност, като предотвратява злоупотребата с монополизма, нелоялната конкуренция и защитава потребителя в условията на свободната стопанска инициатива.
Поначало гражданинът може да бъде ситуиран като страна в различни граждански или търговски отношения, включително с държавни учреждения, общини и банки, от които да произтичат негови собствени права и задължения. В този смисъл, когато претендира свое вземане срещу визирания кръг субекти, гражданинът не може да се ползва от механизмите на заповедното производство, уредени по чл. 417, т. 2 ГПК, с които другата страна в правоотношението разполага в качеството си на кредитор. Обратно, когато той се окаже в позицията на длъжник (например като потребител на банкови услуги, включително в типичната хипотеза на кредитополучател по договор за банков кредит), срещу него се насочва принудително изпълнение по облекчената процедура, инициирана от визирания кръг кредитори. Предмет на искането е поддържаната теза за накърняване на индивидуалното право на защита на гражданите в изпълнителния процес, чието възникване и развитие би могло да е и в резултат на упражнявана стопанска дейност. Очевидно е, че вносителят е избрал по-широката възможна рамка, за да очертае предмета на конституционна проверка и да обоснове претенцията си. Предложената аргументация дава основание да се заключи, че по същество се оспорва процесуална норма, чиято конституционосъобразност следва да бъде преценявана в контекста на конституционното право на защита на гражданите, прогласено с чл. 56 от Конституцията. Правото на защита обаче е иманентна част на по-широкото понятие за дължимите правни условия в стопанската сфера по смисъла на чл. 19, ал. 2 от Конституцията, преценявани във всички аспекти на материалноправното и процесуалното законодателство. Ето защо, като съобрази правилото на чл. 22, ал. 1, изр. 2 от Закона за Конституционен съд (ЗКС) и чл. 25, ал. 2 от Правилника за организацията на дейността на Конституционния съд (ПОДКС), съдът не намери основание да ревизира извода си, приет с определението от 4.07.2012 г., а именно, че искането на омбудсмана е допустимо и следва да бъде разгледано по същество.
2. Като основание за противоречие с Конституцията на разпоредбата на чл. 417, т. 2 ГПК вносителят изтъква порок в законодателния процес, аргументиран с допуснато от компетентния орган на законодателната власт нарушение на чл. 28, ал. 3 от Закона за нормативните актове (ЗНА). В искането се изтъква, че проектът на ГПК, одобрен с решение на Министерския съвет, не съдържа изрични мотиви, обосноваващи необходимостта от въвеждането на атакуваната процесуална уредба. В правомощията на Конституционния съд е да се произнася по искания за установяване на несъответствието на конкретен закон с Конституцията, но не и с друг закон, освен в хипотезата на чл. 4, ал. 1 от Конституцията с оглед възможното нарушаване на принципа за правовата държава.
Преценен на тази плоскост, доводът е неоснователен, тъй като мотивите, придружаващи законопроекта, одобрен с Решение № 342 от 11.05.2006 г. на Министерския съвет, изцяло изпълняват критериите, стандартите и реквизитите, установени по чл. 28, ал. 2, т. 1 - 5 ЗНА: съдържат изложение на причините, които налагат приемането му; целите, които се поставят; финансовите и други средства, необходими за прилагането на новата уредба; очакваните резултати от прилагането, включително финансовите, ако има такива, както и анализ за съответствие с правото на Европейския съюз. Действащото законодателство, регулиращо нормотворческия процес в държавата, не въвежда изисквания за мотивирана обосновка на всяка отделна разпоредба, съдържаща се в съответния проект, какъвто подход е и практически немислим, още повече, когато се касае за мащабни и обемни законопроекти, какъвто несъмнено е този на действащия ГПК, създаващ пълна кодификация на материята на гражданското процесуално право, с предметно съдържание, съвкупно материализиращо вижданията на вносителя за провеждане на радикална реформа в сферата на гражданското съдопроизводство.
3. За да се прецени по същество съответствието на оспорената разпоредба с Конституцията, следва да се обсъди същността на заповедното производство, неговото историческо развитие и разновидности, приложното му поле, процесуалните права на страните, включително правото на защита.
Уреденото по глава ХХХVІІ на действащия ГПК (обн., ДВ, бр. 59 от 2007 г., в сила от 1.03.2008 г.; последно изм., ДВ, бр. 49 от 2012 г.) и функционално свързано с изпълнителния процес заповедно производство, макар и непознато на отменения процесуален закон, приет през 1952 г., не е новост за българската гражданскопроцесуална традиция. То е било въведено със Закона за заповедното съдопроизводство (1897 г.), а впоследствие заповедта за изпълнение, макар и със силно ограничено приложно поле, е регламентирана със Закона за гражданското съдопроизводство от 1934 г. В по-късна редакция на същия закон (от 1942 г.) с чл. 156а - чл. 156ч заповедното производство получава по-прецизна правна регламентация с обособени три дяла. За да осигури снабдяването на кредитора с изпълнително основание, ГПК от 1952 г. (отм.) възприема изцяло различен модел и философия на регулиране на изпълнителното производство. Изключвайки заповедното производство, цитираният процесуален закон установява несъдебните (или извънсъдебните) изпълнителни основания, като разширява кръга на документите, въз основа на които се издава изпълнителен лист. С изменение от 1999 г. е въведено т. нар. "Бързо производство" - чл. 126ж ГПК (отм.), което в известна степен съдържа белезите на вид заповедно производство, но с тази особеност, че издадената заповед подлежи на изпълнение по административен ред.
Променените икономически условия, различната обществено-политическа и социална ситуация в Република България след 1989 г., съществено повлияни и от протичащите позитивни предприсъединителни процеси, финализирани с членството на страната в Европейския съюз и безспорно налагащи съобразяване и с европейските стандарти - чл. 6, т. 1 от Европейската конвенция за защита правата на човека и основните свободи (ЕКПЧОС), съвкупно са предпоставили приемането на съответстващи на новите реалности законодателни решения.
Заповедното производство, регламентирано с глава ХХХVІІ от действащия ГПК, с установяването на съдебните изпълнителни основания като принципно положение при процесуалното регулиране на изпълнителното производство вместо съществувалите при отменения ГПК несъдебни такива, отстранява недостатъците на предходния процесуален режим при гарантиране в достатъчен обем на необходимите способи и механизми за ефективното упражняване на правото на защита на длъжника в синхрон със задължителните стандарти на конвенцията.
По своята същност то е специално съдебно производство, предназначено да създаде необходимото валидно съдебно изпълнително основание в случай на налично изискуемо вземане, принадлежащо към някоя от категориите по чл. 410 ГПК, което по дефиниция длъжникът не оспорва, но и не изпълнява.
Очертано най- общо, заповедното производство е факултативно, едностепенно и строго формално производство (вж. Наредба № 6 от 2008 г. за утвърждаване на образци на заповед за изпълнение, заявление за издаване на заповед за изпълнение и други книжа във връзка със заповедното производство (обн., ДВ, бр. 22 от 2008 г., в сила от 1 март 2008 г.) на министъра на правосъдието, издадена на основание чл. 425 ГПК). В хипотезата на презумптивно безспорни вземания в зависимост от позицията на длъжника и собствените си виждания за развитието на процеса, включително и начина на предпочитаното удовлетворяване, кредиторът решава дали да инициира тази диференцирана процедура, или да се насочи към общия исков процес, в рамките на който да постигне осъдително решение, съдебна спогодба по реда на чл. 234 ГПК, решение при признание на иска (чл. 237 ГПК) или неприсъствено решение (чл. 238 ГПК).
Двата модела на заповедното производство според действащия ГПК са: общ (класически), установяващ общите правила - чл. 410, и специално заповедно производство - чл. 417 - 418. Съобразно присъщото за гражданския процес диспозитивно начало заявителят, легитимиран да търси защитата, следва изрично да формулира предпочитаната форма на заповедно производство или да заяви съдебно произнасяне при условията на евентуалност.
Производства от типа на заповедното, уредено по българския процесуален закон, с присъщите за различните правни системи специфични особености в регламентацията са познати и на редица европейски законодателства, като тези на Австрия, Белгия, Франция, Германия, Испания, Португалия, Гърция, Люксембург, Чешката република, Швеция и др., а също и на Израел.
Уреденото с действащия ГПК заповедно производство отговаря на европейските тенденции за опростяване и скъсяване на съдебните процедури, прогласени и с Регламент (ЕО) № 1896/2006 г. на Европейския парламент и на Съвета от 12.12.2006 г. за създаване на процедура за европейска заповед за плащане, особено по дела, по които не съществува действителен правен спор, а съдебната намеса се налага единствено за да осигури снабдяването на кредитора с изпълнително основание, даващо му възможност да пристъпи към принудително събиране на вземането си.
4. Оспорената уредба по чл. 417, т. 2 ГПК систематично принадлежи към втория вариант на заповедното производство съгласно приетото от доктрината и съдебната практика условно разграничение - т. нар. "специално", или производство по издаване на заповед за незабавно изпълнение. Докато при общото (класическо) заповедно производство по чл. 410 ГПК изпълнителният лист се издава едва след като заповедта за изпълнение влезе в сила, в хипотезата на чл. 417 - 418 ГПК това става едновременно. Различен е и кръгът на вземанията, подлежащи на изпълнение (вж. чл. 410, ал. 1 и чл. 417, т. 1 - 9 ГПК). Сравнителният анализ на посочените разпоредби показва възприетия от законодателя различен критерий за диференциация на категориите изискуеми вземания, за които е приложимо заповедното производство във всяка от двете му форми. По чл. 410, ал. 1, т. 1 - 2 ГПК се претендират парични вземания, заместими вещи или предаването на движима вещ, искът за които би бил родово подсъден на районния съд, т.е. до размер 25 000 лв. съгласно чл. 104, т. 4 ГПК, но без да се държи сметка за правното основание. Предметният обхват на втория тип заповедно производство - по чл. 417 - 418 ГПК, се дефинира чрез изрично предвидените в закона документи, без обаче да поставя каквито и да било ограничения по отношение на размера на вземането. Същественият относим тук критерий вече е типът документ, на който се основава искането за издаване на заповед за незабавно изпълнение - същият задължително следва да е от категорията по чл. 417, т. 1 - 9 ГПК, индивидуализиран съобразно своя автор, правното основание за издаването му, особената му форма, съдържание, реквизити и т.н. Предвид така очертаната процесуална рамка, включително и съобразно придадената по силата на закона формална доказателствена сила на документите, визирани в чл. 417 ГПК, съдът дължи произнасяне, като преценява дали самият представен в производството документ е редовен от външна страна, дали вземането е установено, изискуемо и подлежащо на изпълнение, дали изискуемостта е удостоверена надлежно, дали претендираният от заявителя размер е идентичен с този, посочен в документа, на който се основава претенцията, а така също налице ли са други условия, поставящи изпълнението в зависимост от насрещна престация, дължима от кредитора, или от настъпването на други обстоятелства, с които въпроси той поначало не се занимава в производството по чл. 410 ГПК.

history Различен е и обемът на предоставената защита, способите и механизмите за нейното упражняване предвид различните предпоставки и възможните правни последици, които възникват във всяка от двете форми на заповедното производство. В хипотезата на чл. 410 ГПК депозирането от длъжника в срока по чл. 414, ал. 2 ГПК на писмено възражение срещу връчената заповед за изпълнение, при това без да се изисква излагането на мотиви, само по себе си е достатъчно, за да възникне задължението на съда по чл. 415, ал. 1 ГПК - да укаже на заявителя да предяви иск за установяване на вземането си. Ако последният не стори това и не представи доказателства за заведено гражданско дело, съдът обезсилва заповедта за изпълнение, както и изпълнителния лист, ако такъв е бил издаден при условията на чл. 418 ГПК. При условията на чл. 418, ал. 1 ГПК, за разлика от процедурата по чл. 410 и сл. ГПК, съгласно чл. 419, ал. 1 ГПК на обжалване с частна жалба подлежи самото разпореждане за незабавно изпълнение. Нормата на чл. 419, ал. 2 ГПК въвежда изрични изисквания, ограничаващи основанието на жалбата единствено до такива, изведени от актовете по чл. 417 ГПК. Съществена отлика е, че в това производство обжалването на разпореждането за незабавно изпълнение по принцип не спира изпълнението (чл. 419, ал. 3 ГПК), освен ако длъжникът не представи съгласно чл. 420, ал. 1 ГПК надлежно обезпечение за кредитора по реда на чл. 180 и 181 от Закона за задълженията и договорите (ЗЗД) - чл. 420, ал. 1 ГПК, или по преценка на съда - при наличието на представени убедителни писмени доказателства - чл. 420, ал. 2 ГПК. И в заповедното производство за издаване на заповед за незабавно изпълнение по чл. 417 - 418 ГПК в тежест на заявителя-кредитор е да предяви иск, за да докаже съществуването на своето вземане по реда на чл. 422, ал. 1 ГПК, което обаче не спира изпълнението, освен ако съдът не е постановил обратното въз основа на някое от основанията на чл. 420 ГПК. Длъжникът може да се брани и с предявяването на отрицателен установителен иск по чл. 424, ал. 1 ГПК, като оспори вземането, основавайки претенцията си на новооткрити обстоятелства или нови писмени доказателства, имащи съществено значение за делото, които не са могли да му бъдат известни или не е могъл да се снабди с тях до изтичане на срока за подаване на възражение. Друга форма на защита, обслужваща длъжника, който е бил лишен от възможността да оспори вземането, е възражението пред въззивния съд по реда на чл. 423 ГПК, основано на нарушения на процесуалните правила относно връчването на книжата, уведомяването, или в хипотезата на невъзможност за подаване на възражение поради непредвидени и непреодолими обстоятелства.