ДВ. бр. 87 от 09.11.2012г.

Обн., ДВ, бр. 87 от 9 ноември 2012 г.

ОТМЕНЯ ЧЛ. 2, АЛ. 8 ОТ НАРЕДБАТА ЗА ОПРЕДЕЛЯНЕ НА РЕДА И РАЗМЕРА ЗА ЗАПЛАЩАНЕ НА ПРОДУКТОВА ТАКСА ЗА ПРОДУКТИ, СЛЕД УПОТРЕБАТА НА КОИТО СЕ ОБРАЗУВАТ МАСОВО РАЗПРОСТРАНЕНИ ОТПАДЪЦИ, ПРИЕТА С ПМС № 120 ОТ 2008 г., ОБН., ДВ, БР. 53 ОТ 2008 г., В ЧАСТТА МУ: "3 НА СТО ОТ ПРИХОДИТЕ, ПОСТЪПВАЩИ В ОРГАНИЗАЦИИТЕ ПО ОПОЛЗОТВОРЯВАНЕ НА ОТПАДЪЦИ ОТ МПС ОТ ТЕХНИТЕ ЧЛЕНОВЕ, СЕ ПРЕВЕЖДАТ ПО СМЕТКА НА МИНИСТЕРСТВОТО НА ВЪТРЕШНИТЕ РАБОТИ ЗА АДМИНИСТРАТИВНО ОБСЛУЖВАНЕ ДО 15-О ЧИСЛО НА ТЕКУЩИЯ МЕСЕЦ ВЪЗ ОСНОВА НА ПОСТЪПЛЕНИЯТА ЗА ПРЕДХОДНИЯ МЕСЕЦ".
history Чл. 2, ал. 8 Наредба за определяне на реда и размера за заплащане на продуктова такса за продукти, след употребата на които се образуват масово разпространени отпадъци
Върховният административен съд в състав: председател: Йордан Константинов, и членове: Искра Александрова и Благовеста Липчева, с участието на секретар-протоколиста Жозефина Мишева разгледа административно дело № 1951 по описа за 2012 г. на Върховния административен съд, първо отделение, докладвано от съдията Благовеста Липчева.
Производството е по реда на чл. 185 във връзка с чл. 191, ал. 1 АПК.
Образувано е по оспорване от "Автоекобул" - АД, София, срещу чл. 2, ал. 8 от Наредбата за определяне на реда и размера за заплащане на продуктова такса за продукти, след употребата на които се образуват масово разпространени отпадъци, приета с ПМС № 120 от 2008 г. (ДВ, бр. 53 от 2008 г.), в частта, съобразно която "3 на сто от приходите, постъпващи в организациите по оползотворяване на отпадъци от МПС от техните членове, се превеждат по сметка на Министерството на вътрешните работи за административно обслужване до 15-о число на текущия месец въз основа на постъпленията за предходния месец".
Жалбоподателят твърди, че в атакуваната й част оспорената норма е издадена при липса на компетентност и в противоречие с материалния закон и неговата цел, поради което моли съда да обяви нищожността й или да отмени същата. Поддържа, че с чл. 2, ал. 8 от наредбата се въвежда допълнително задължение за заплащане, което не е предвидено в чл. 36 от Закона за управление на отпадъците (ЗУО) и е различно от нормативно установената продуктова такса. Сочи, че съгласно чл. 35, ал. 1, т. 1 и ал. 3 ЗУО сумите от продуктовите такси постъпват в Предприятието за управление на дейностите по опазване на околната среда (ПУДООС) и се разходват за проекти и обекти за третиране на отпадъци, а тъй като органите на МВР не изразходват бюджетните си средства за това и не предоставят насрещна услуга за заплатената продуктова такса, то установеното в чл. 2, ал. 8 от наредбата задължение излиза извън правната рамка, определена с чл. 36 ЗУО. Счита, че липсва законово основание, което да установява предвидената в наредбата допълнителна такса, поради което МС няма компетентност да определя нейния размер и ред за събиране, в резултат на което оспорената норма е нищожна. В условията на евентуалност поддържа, че тя е унищожаема поради противоречие с материалния закон и несъответствие с него, като в тази връзка излага подробни аргументи.
След съобщаването по реда на чл. 188 във връзка с чл. 181, ал. 1 и 2 АПК до момента на началото на устните състезания по делото към оспорването не са се присъединили други лица, нито са встъпили като страна наред с административния орган.
Ответникът - Министерският съвет чрез процесуален представител, изразява становище за неоснователност на жалбата. Възразява, че атакуваната норма не предвижда нова такса, а установява задължение част от продуктовата такса да се отчислява за МВР. Навежда довода, че посоченото в нормата административно обслужване от МВР се осъществява чрез обработка на документите по чл. 3, ал. 1 от наредбата, които са задължително изискуеми съгласно чл. 12, ал. 1, т. 10, чл. 12а, ал. 1, т. 10 и чл. 12б, ал. 1, т. 10 от Наредба № I-45 от 2000 г. за регистриране, отчет, пускане в движение и спиране от движение на моторните превозни средства и на ремаркетата, теглени от тях, и реда за предоставяне на данни за регистрираните пътни превозни средства (ДВ, бр. 31 от 2000 г.), както и на документите при прекратяване на регистрацията по чл. 18, ал. 2 от същата наредба. В писмено становище по съществото на спора излага своите доводи за законосъобразност на оспорената норма и моли съда да отхвърли жалбата ведно с присъждане на юрисконсулско възнаграждение.
Заинтересованата страна - Министерството на околната среда и водите чрез процесуален представител, оспорва жалбата като неоснователна и моли съда да я отхвърли. Представя писмено становище по съществото на спора, в което навежда аргументи, аналогични с тези, поддържани от ответника.
Заинтересованата страна - Министерството на вътрешните работи, редовно призована, в о.с.з. не се явява законният представител, не се представлява, не изразява становище по спора.
Представителят на Върховната административна прокуратура дава подробно и мотивирано заключение за неоснователност на оспорването.
По допустимостта: Съобразно приложените Решение № ООп-07-01 от 23.07.2009 г. и Решение № ООп-07-00 от 29.04.2005 г. на министъра на околната среда и водите "Автоекобул" - АД, София, е действаща организация по оползотворяване за изпълнение на задълженията по чл. 11 ЗУО, поради което настоящият състав приема, че за дружеството е налице правен интерес от оспорване на атакуваната подзаконова разпоредба. Тя има за свои адресати именно организациите по оползотворяване на отпадъци, което обуславя извод, че жалбата, инициирала настоящото производство, е допустима като релевирана от активно процесуално легитимирано лице, чиито права и законни интереси са засегнати по смисъла на чл. 186, ал. 1 АПК от обжалвания подзаконов нормативен акт, и същата подлежи на разглеждане по същество.
След преценка на събраните по делото доказателства и доводите на страните съдът приема за установено от фактическа и правна страна следното:
Предмет на оспорване е част от разпоредба от нормативен административен акт, чиято законосъобразност е обусловена от наличието на материалната компетентност на нейния издател, както и от спазването на изискуемата форма и на предвидения в чл. 77 и сл. АПК процесуален ред. Нормата на чл. 80 АПК препраща за неуредените въпроси към разпоредбите на Закона за нормативните актове, съобразно чл. 6, т. 1 от който Министерският съвет издава постановления, когато приема правилници, наредби или инструкции. С член единствен на Постановление № 120 от 2008 г. Министерският съвет е приел Наредбата за определяне на реда и размера за заплащане на продуктова такса за продукти, след употребата на които се образуват масово разпространени отпадъци (наричана в мотивите "наредбата"). Посоченото постановление за приемане на наредбата е било предмет на оспорване по служебно известното на съда адм. дело № 8958/2008 г. по описа на Върховния административен съд, IV отд., като след преценка на компетентността на неговия издател във връзка с предмета на приетата с акта наредба в нейната цялост и след анализ на приложимия процесуален ред предявената жалба е отхвърлена с влязло в сила Решение № 1555 от 4.02.2009 г. По аргумент от чл. 193, ал. 2 и чл. 177, ал. 3 АПК този съдебен акт, включително и в случаите на отхвърляне на оспорването, има действие по отношение на всички, поради което неговите обективни и субективни предели на пресъдено нещо разпростират своето действие не само спрямо страните по приключилото дело, но и спрямо настоящия жалбоподател, за който е преклудирана възможността за повторното преразглеждане от съда на основанията за нищожност и отменяемост на постановлението. Неговата законосъобразност е установена със стабилното съдебно решение, чиято задължителна сила съгласно чл. 297 ГПК във връзка с чл. 144 АПК следва да бъде зачетена от настоящия състав чрез съобразяване на релацията между законосъобразността на постановлението и две от основанията по чл. 146 АПК за оспорване на атакуваната разпоредба от процесната наредба. Това е така, тъй като постановленията по чл. 6, т. 1 от Закона за нормативните актове са нормативни по своето предназначение, а не по своето съдържание. Те обективират единствено волеизявлението на техния издател за приемане на съответния акт, а при съдебния контрол неговата компетентност за това се преценява не само с оглед наличието на изрична законова делегация и условията за валидно изразена воля от колективния орган, но и във връзка с предмета на цялата наредба. Отново спазването на приложимия процесуален ред за приемане на постановлението е идентичен с този за приемане на наредбата, поради което настоящият състав приема, че в този случай обективните предели на силата на пресъдено нещо на решението, установяващо законосъобразността на постановлението, обхващат и основанията по чл. 146, т. 1 и 3 АПК за оспорване на процесната разпоредба от наредбата. Постановлението е актът на нейното издаване, поради което и в съответствие с чл. 287 ГПК във връзка с чл. 144 АПК следва да се приеме, че атакуваната норма от наредбата е издадена от компетентен орган и при спазване на предвидения за това процесуален ред.
Обществените отношения, свързани с екологосъбразното управление на отпадъци, като съвкупност от права и задължения, решения, действия и дейности, свързани с образуването и третирането им, както и формите за контрол върху тези дейности са уредени със Закона за управление на отпадъците. Той определя и изискванията към продуктите, които след крайната им употреба образуват масово разпространени отпадъци, а управлението на отпадъците се осъществява с цел да се предотврати, намали или ограничи вредното им въздействие върху човешкото здраве и околната среда - ар г. от чл. 1 ЗУО. Съобразно § 1, т. 1 от ДР на ЗУО отпадъкът е вещество, предмет или част от предмет, от който притежателят се освобождава, възнамерява да се освободи или е длъжен да се освободи и попада в една от категориите, изброени от буква "а" до буква "р". Масово разпространените отпадъци по аргумент от § 1, т. 12 от ДР на ЗУО са вид отпадъци, които се образуват след употреба на продукти от многобройни източници на територията на цялата страна и поради своите характеристики изискват специално управление. Съгласно чл. 11, ал. 1 и 4 ЗУО лицата, които пускат на пазара продукти, след употребата на които се образуват масово разпространени отпадъци, отговарят за разделното им събиране и за постигане на съответните цели за разделно събиране, повторна употреба, рециклиране и оползотворяване, като изпълняват това индивидуално или чрез колективни системи, представлявани от организация по оползотворяване. При неизпълнение задължения и целите по чл. 11 ЗУО за посочените в същата норма лица възниква задължение за заплащане на установената в чл. 36 ЗУО продуктова такса. Според ал. 1 от същата разпоредба размерът и редът за заплащането на продуктовата такса следва да се определят с акт на Министерския съвет. На това основание е приета Наредбата за определяне на реда и размера за заплащане на продуктова такса за продукти, след употребата на които се образуват масово разпространени отпадъци, съобразно чл. 2, ал. 8 от която "три на сто от приходите от продуктови такси за МПС, постъпващи в Предприятието за управление на дейностите по опазване на околната среда (ПУДООС) и от дължимата такса от индивидуално изпълняващите задълженията си, както и три на сто от приходите, постъпващи в организациите по оползотворяване на отпадъци от МПС от техните членове, се превеждат по сметка на Министерството на вътрешните работи за административно обслужване до 15-о число на текущия месец въз основа на постъпленията за предходния месец". Легалната дефиниция за понятието "продуктова такса" се съдържа в нормата на § 1, т. 2 от ДР на наредбата, която определя, че това е такса по смисъла на чл. 36, ал. 1 от Закона за управление на отпадъците, която се заплаща за продукти, след употребата на които се образуват масово разпространени отпадъци. Същевременно чл. 35, ал. 1 и 4 ЗУО предвиждат, че сумите от таксите по чл. 36 постъпват в предприятието за управление на дейностите по опазване на околната среда и се разходват за проекти и обекти за третиране на отпадъци.
Логическото и систематичното тълкуване на така очертания нормативен регламент сочи, че разпоредбите на ЗУО уреждат дължимостта на продуктовите такси, дефинират кръга на задължените лица, конкретизират предприятието, в което следва да постъпят тези суми, както и начина за тяхното разходване. В съответствие с обществените отношения, уредени с посочените законови норми, обхватът на делегираната с чл. 36, ал. 1 ЗУО изключителна компетентност на МС е ограничен до неуредените от закона обществени отношения - определянето на размера на продуктовите такси и на реда за тяхното заплащане. Материалната компетентност, очертана в чл. 36, ал. 1 ЗУО, не включва правомощието на органа на изпълнителната власт да разпределя вторично с този акт приходите от продуктовата такса, нито предвижда при условията на оперативна самостоятелност МС да конкретизира начина за тяхното разходване. В рамките на делегираните правомощия не попада и възможността за разпределение на приходите, постъпващи в организациите по оползотворяване на отпадъци от техните членове. Законът не съдържа разпоредба, която да установява такса за административно обслужване от МВР и да транслира на МС правомощието да определя нейния размер спрямо приходите на организациите по оползотворяване на отпадъци от МПС. Тези организации са търговски дружества, които са длъжни да заплащат продуктова такса в хипотезата на чл. 36, т. 4 ЗУО, но не дължат съгласно неговите разпоредби да предоставят насрещна престация на МВР за административно обслужване. Наредбата е издадена в прилагане на ЗУО, поради което с нея не може да се установява задължение, което законът не предвижда. Дори и да се приеме, че тази част от оспорената разпоредба е приета в изпълнение на делегацията по чл. 1, ал. 1 от Закона за държавните такси и с нея Министерският съвет е определил размер на държавна такса по чл. 4, буква "о" от същия закон, то отново би се достигнало до извод, че атакуваната норма не е в съответствие с нормативен акт от по-висока степен, а именно с разпоредбите на чл. 10, ал. 1 и 2 ЗНА. Те изискват обществените отношения от една и съща област да се уреждат с един, а не с няколко нормативни акта от същата степен, а при наличие на издаден за тях нормативен акт, тези обществени отношения да се уреждат с неговото допълнение или изменение. Същевременно, съпоставката на предписаното с разпоредбата на чл. 2, ал. 8 от наредбата с чл. 35, ал. 1 и 3 ЗУО обуславя извод за пряко противоречие между тях. В тази връзка съдът споделя доводите на оспорващия за материална незаконосъобразност на оспорената подзаконова норма, която не е в съответствие и с целта на ЗУО, определена с чл. 1, ал. 3 във връзка с чл. 35, ал. 3 от същия закон. Той е призван да предотврати, намали или ограничи вредното въздействие на отпадъците върху човешкото здраве и околната среда чрез тяхното управление, но не и да възмездява Министерството на вътрешните работи за осъщественото административно обслужване.
Аргумент за обратното не може да се извлече и от сочените от ответника и заинтересованата страна разпоредби на чл. 94а, ал. 1 и чл. 96, ал. 1 ЗУО, установяващи задължение за министъра на вътрешните работи за контрол над обекти и дейности по третиране на отпадъци. Недопустимо е изпълнението на законови задължения от страна на административен орган да се квалифицира като административна услуга, осъществена по искане на лицата по чл. 11 ЗУО, и с това да се обосновава дължимостта на процент от приходите на организациите по оползотворяване. Установяването на това задължение не се обосновава и с разпоредбите от Наредба № І-45 от 24.03.2000 г. за регистриране, отчет, пускане в движение и спиране от движение на моторните превозни средства и на ремаркетата, теглени от тях, и реда за предоставяне на данни за регистрираните пътни превозни средства.
Неотносими са и доводите за осъществяваната от ПУДООС насрещна престация срещу продуктовата такса, изразяваща се в разходването й за събиране, транспортиране, временно съхраняване, разкомплектоване и оползотворяване, рециклиране и обезвреждане съобразно чл. 21, ал. 6 от Наредбата за изискванията за третиране на отпадъците от моторни превозни средства, приети с ПМС № 311 от 2004 г. (ДВ, бр. 104 от 2004 г.), тъй като оспорването, инициирало настоящото производство, не касае приходите, постъпващи в ПУДООС. Съгласно чл. 60 от Закона за опазване на околната среда ПУДООС е държавно предприятие по смисъла на чл. 62, ал. 3 ТЗ, юридическо лице, което не е търговско дружество, не формира и не разпределя печалба, а § 1, т. 26 от ДР на ЗУО сочи, че организациите по оползотворяване са юридически лица, регистрирани по Търговския закон, които не разпределят печалба и които управляват дейностите по разделно събиране, рециклиране и оползотворяване на масово разпространени отпадъци. За тази дейност по аргумент от чл. 36, т. 3 ЗУО лицата, членуващи в организацията, заплащат на същата "уговореното възнаграждение". То се определя между страните при свобода на договарянето, като аргумент в тази насока е и предвиденото в чл. 36, т. 4 ЗУО задължение за заплащане на продуктова такса от организациите при недоказване по безсъмнен начин пред министъра на околната среда и водите, че те са изпълнили задълженията и целите по т. 1 на лицата по чл. 11, ал. 4, т. 2, членуващи в тях. Ето защо, възнаграждението, което заплащат членовете на организацията, не е еквивалентно на продуктовата такса, а наведеният в тази връзка от ответника довод е неоснователен.
Всичко гореизложено обосновава крайния правен извод на настоящия състав, че разпоредбата на чл. 2, ал. 8 от Наредбата за определяне на реда и размера за заплащане на продуктова такса за продукти, след употребата на които се образуват масово разпространени отпадъци, приета с ПМС № 120 от 2008 г. (ДВ, бр. 53 от 2008 г.), в частта, съобразно която "3 на сто от приходите, постъпващи в организациите по оползотворяване на отпадъци от МПС от техните членове, се превеждат по сметка на Министерството на вътрешните работи за административно обслужване до 15-о число на текущия месец въз основа на постъпленията за предходния месец" противоречи на материалния закон и на неговата цел, поради което като незаконосъобразна следва да се отмени в оспорената й част.
Така мотивиран и на основание чл. 193, ал. 1 АПК, Върховният административен съд, състав на първо отделение,

history РЕШИ: