ДВ. бр. 99 от 15.11.2013г.

Обн., ДВ, бр. 99 от 15 ноември 2013 г.

history Върховният административен съд в състав: председател: Йовка Дражева, и членове: Таня Вачева и Соня Янкулова, с участието на секретар-протоколиста Маринела Цветанова разгледа административно дело № 12519 по описа за 2012 г. на Върховния административен съд - седмо отделение, докладвано от председателя Йовка Дражева.
Производството е по чл. 185 и сл. АПК.
Образувано е по касационната жалба на Георги Веселинов Дяков против чл. 13, ал. 7, т. 2 от Наредба № 2 от 11.02.2010 г. за специалните изисквания за участие в схеми за национални доплащания и за специфично подпомагане за 2010 г., издадена от министъра на земеделието и храните (ДВ, бр. 14 от 2010 г., в сила от 19.02.2010 г.), и чл. 16, ал. 6 от Наредба № 2 от 21.02.2011 г. за специалните изисквания за участие в схеми за национални доплащания и за специфично подпомагане, издадена от министъра на земеделието и храните (ДВ, бр. 18 от 2011 г., в сила от 1.03.2011 г.), издадена съгласно § 4 от ДР на основание чл. 44, ал. 2 и § 35, ал. 1 от Закона за подпомагане на земеделските производители. Жалбоподателят твърди, че в периода между декларирането на животни през месец май и финалната проверка през месец ноември съгласно изискванията на цитираните разпоредби следва да поддържа минимум 90 % от декларираните животни. Информацията за броя на отглежданите животни във всеки момент е налична в БАБХ, достъпна е за Разплащателната агенция по чл. 30 от Закона за подпомагане на земеделските производители. Затова задължението за писмено уведомяване на Разплащателната агенция за всяка смяна на животно е в изключително кратки срокове между 3 и 7 дни. БАБХ винаги е уведомявана и служебно поддържа в актуално състояние Системата за идентификация на животните и регистрация на животновъдните обекти, защото всяка замяна става с нейно знание и разрешение. Поради това вмененото задължение за писмено уведомяване противоречи на принципа на чл. 3, ал. 3 от Закона за ограничаване на административното регулиране и административния контрол върху стопанската дейност (ЗОАРАКВСД), утежнява работата и не е необходимо за постигане целите на закона. Противоречи на чл. 19, ал. 3 от ЗОАРАКВСД. Министърът на земеделието ненужно е утежнил режима на предоставяне на информация за замените на животните, въвеждайки режим на последващо уведомяване за действия по замяна. Превишил е правата си и е издал подзаконов нормативен акт, който не отговаря на целите на ЗОАРАКВСД, ЗЕИ и принципа на служебното начало в АПК. Претендира присъждане на разноски в размер на държавна такса 10 лв. и 200 лв. адвокатски хонорар по представения списък за разноски. Ответната страна - министърът на земеделието и храните, чрез процесуалния представител оспорва жалбата. И двете наредби са издадени от компетентен административен орган въз основа на делегирани правомощия с чл. 44, ал. 2 и § 35, ал. 1 от Закона за подпомагане на земеделските производители. Спазен е редът за тяхното издаване по чл. 77 АПК, налице са данни за тяхното удостоверяване и обнародване. Спазени са целите на ЗПЗП и ЗОАРАКВСД. Не са нарушени чл. 68, пар. 1, буква "б", чл. 69, пар. 8 от Регламент (ЕО) 73/2009 на Съвета за установяване на общи правила за схеми за директно подпомагане в рамките на общата селскостопанска политика и се финансира изцяло от Европейския фонд за гарантиране на земеделието (ЕФГЗ). България е нотифицирала схеми за специфично подпомагане за млечни крави през 2009 г., като контролът за спазване на нотифицираните схеми за специфично подпомагане се упражнява по реда на Регламент (ЕО) № 1122/2009 г. на Комисията за определяне на подробни правила за прилагане на Регламент (ЕО) № 73/2009 г. Оспорените разпоредби съответстват на императивни правила при замяна на животни от рода на едрия рогат добитък в чл. 64, пар. 2 от Регламент (ЕО) № 1122/2009 г. Задължението за уведомяване на компетентния орган, до който е подадено заявлението за помощ, е свързано с процедурите за контрол, уредени в Регламент (ЕО) № 1122/2009 г., и е с цел защита на финансовите интереси на Европейския съюз. Следователно и правилата и сроковете за замяна на животните са в съответствие с европейското право. Условието за получаване на финансирана помощ от европейски фонд не е тежест. В заявлението за подпомагане животните са индивидуализирани с техните ушни марки и чрез тях Разплащателната агенция упражнява контрол за наличието на заявените животни. С чл. 64, пар. 2 от Регламент (ЕО) № 1122/2009 г. е предоставена възможност за държавите членки да не изискват изпращане на информация до компетентния орган за поддържане на системата за идентификация на животните и регистрацията на животновъдните обекти, но към настоящия момент системата на БАБХ за идентификация на животните не е призната с решение на ЕК за напълно работеща. Съгласно Регламент (ЕО) № 12890/2005 г. на Съвета относно финансирането на Общата селскостопанска политика финансирането се допуска единствено на селскостопански разходи, направени по начин, който не нарушава правилата на ЕС.
Представителят на Върховната административна прокуратура дава заключение за неоснователност на жалбата, защото е спазена процедурата по чл. 77 АПК. Разпоредбите съответстват на Регламент (ЕО) № 1122/2009 г., а процедурата е свързана с изискването за контрол и защита на финансовите интереси на Европейския фонд за гарантиране на земеделието.
Върховният административен съд, VІІ отделение, намира, че жалбата е допустима като подадена от физическо лице, което има пряк и личен интерес, предвид представеното заявление от 10.05.2010 г. за подпомагане за 2010 г. (л. 87) и заявление за подпомагане от 31.05.2011 г. (л. 75) за 2011 г. по схема за национални доплащания за говеда, необвързана с производството (НДЖ1), и схема за поддържане на производството на краве мляко в икономически уязвими ферми, обвързана с производството (НДКМ1).
І. По жалбата срещу чл. 13, ал. 7, т. 2 от Наредба № 2 от 11.02.2010 г. за специалните изисквания за участие в схеми за национални доплащания и за специфично подпомагане за 2010 г., издадена от министъра на земеделието и храните (ДВ, бр. 14 от 2010 г., в сила от 19.02.2010 г.). Наредбата е част от позитивното право, тъй като не е отменена.
Жалбата следва да бъде уважена по следните съображения:
Наредбата е издадена при условията на делегирана компетентност предвид чл. 76, ал. 1 АПК и чл. 44, ал. 2 от Закона за подпомагане на земеделските производители, съгласно които разпоредби министърът на земеделието и храните определя с наредби специалните изисквания за участие във всяка одобрена схема за национални доплащания.
Съгласно чл. 26 ЗНА преди внасянето на проект на нормативен акт за издаване или приемане от компетентния орган съставителят на проекта го публикува на интернет страницата на съответната институция заедно с мотивите, съответно доклада, като на заинтересованите лица се предоставя най-малко 14-дневен срок за предложения и становища по проекта. Нормативният административен акт се издава, предвид чл. 77 АПК, след като проектът се обсъди с представените становища, предложения и възражения. Въпреки указанията, дадени от съда с определение от 10.12.2012 г., по искане на представителя на Върховната административна прокуратура, ответната страна не представи писмени доказателства за проведено административно производство по приемане на Наредба № 2 от 11.02.2010 г. Представените в о.с.з. от 28.01.2013 г. писмени доказателства са относими само към Наредба № 2 от 21.02.2011 г. за специалните изисквания за участие в схеми за национални доплащания и за специфично подпомагане.
На л. 12 е приложен доклад по проекта на Наредба № 2 от 11.02.2010 г. за специалните изисквания за участие в схеми за национални доплащания и за специфично подпомагане за 2010 г., подписан от двама заместник-министри на земеделието и храните. Докладът е адресиран до министъра на земеделието и храните с искане да одобри предложения проект. Представено е писмо на дирекция "Правно-нормативни дейности" от 8.02.2010 г. (л. 30) за съгласуване на проекта и писмото до редакцията на "Държавен вестник" от 21.02.2010 г. за публикуване.
Никакви доказателства няма проектът с доклада да е публикуван на интернет страницата на министерството. Спазването на предвидената процедура по издаване на нормативни административни актове е задължение на органите, осъществяващи държавното управление. Изработването на проекта за нормативен акт трябва да става при спазване на принципите на чл. 26 от Закона за нормативните актове за обоснованост, стабилност, откритост и съгласуваност. Публикуването и публичното оповестяване на проекта от неговия съставител е гаранция за спазване на основни принципи на административния процес, като законност, достъпност и публичност, закрепени в чл. 4 и чл. 12 АПК, защото осигурява на заинтересованите лица да участват в производството чрез изразяване на мнения и становища по проблемите, които ги засягат. Поради това нарушаването на чл. 26, ал. 2 ЗНА във връзка с чл. 80 АПК в случая е съществено и е основание по чл. 146, т. 3 АПК за отмяна на оспорената разпоредба на чл. 13, ал. 7, т. 2 от Наредба № 2 от 2010 г. за специалните изисквания за участие в схеми за национални доплащания и за специфично подпомагане за 2010 г.
ІІ. По жалбата срещу чл. 16, ал. 6 от Наредба № 2 от 21.02.2011 г. за специалните изисквания за участие в схеми за национални доплащания и за специфично подпомагане, издадена от министъра на земеделието и храните (ДВ, бр. 18 от 2011 г., в сила от 1.03.2011 г.)(Наредбата).
Жалбата е неоснователна в тази част и следва да бъде отхвърлена. По делото са представени заверени копия на писмо изх. № 91-207 от 2.02.2011 г. до дирекции към Министерството на земеделието и храните за извършване на съгласувателна процедура по проект на доклад на заместник-министъра и проект на Наредба за специалните изисквания за участие в схеми за национални доплащания и за специфично подпомагане, както и заверени копия от становище на дирекция "Стратегическо планиране" при МЗХ, изх. № 91-209 от 9.02.2011 г. на МЗХ до дирекция "Административно обслужване и информационно-комуникационни технологии", на дирекция "Растениевъдство" при МЗХ, изх. № 91-207 от 7.02.2011 г. на дирекция "Животновъдство" при МЗХ, изх. № 91-207 от 3.02.2011 г., на Главна дирекция "Земеделие, гори и поземлени отношения" при МЗХ, изх. № 91-207 от 4.02.2011 г., на дирекция "Държавни помощи и регулации" при МЗХТ, на дирекция "Правно-нормативни дейности" при МЗХ, становище от Държавен фонд "Земеделие", постъпило на електронната поща на дирекция "Директни плащания и пазарна подкрепа", копие на заявка за публикуване на писмени материали на интернет сайта на МЗХ на Наредба № 2 от 1.02.2011 г. и копие на заявка за сваляне на писмени материали от интернет сайта на МЗХ на Наредба № 2 от 1.02.2011 г.
Тези доказателства установяват спазване на императивните разпоредби на чл. 26 и чл. 28 ЗНА преди внасянето на проект на нормативен акт за издаване или приемане от компетентния орган съставителят на проекта да го публикува на интернет страницата на съответната институция заедно с мотивите (доклада) за съгласуване и обсъждане.
Жалбоподателят оспорва чл. 16, ал. 6 от Наредба № 2 от 21.02.2011 г. за специалните изисквания за участие в схеми за национални доплащания и за специфично подпомагане, която има следната редакция:
"Лицата, които кандидатстват по схемите по чл. 1, ал. 2, т. 4 и 6 и ал. 3, могат да заменят заявените животни с други животни, отговарящи на изискванията за подпомагане по съответната схема към момента на замяната, при условие че:
1. извършат замяната на кравите или юниците в срок до 20 дни и на овцете майки или козите майки в срок до 10 дни от края на събитието, което я е наложило;
2. заявят писмено извършената замяна и събитието, което я е наложило, в срок до 3 работни дни от деня, следващ замяната, за регистриране в Системата за идентификация на животните и регистрация на животновъдните обекти;
3. заявят писмено в срок до 7 работни дни от деня на замяната в съответния отдел за прилагане схемите и мерките за подпомагане в областната дирекция на Държавен фонд "Земеделие" или с писмо с обратна разписка, адресирано до него, извършената замяна на:
а) крави или юници;
б) овце майки с кози майки;
в) кози майки с овце майки."
Основен принцип на административния процес е постановление, наредба, инструкция или друг подзаконов нормативен акт да не противоречи на нормативен от по-висока степен съгласно чл. 5, ал. 1 АПК. В случаите, когато този принцип е нарушен, е налице основание за отмяна. При нарушаването на регламент на ЕО е налице неспазване на принципа на чл. 5, ал. 1 АПК.
Оплакването на жалбоподателя е, че процедурата за получаване на национални доплащания и за специфично подпомагане по схеми за директно подпомагане въвежда правила, които в разрез с чл. 3, ал. 3 от Закона за ограничаване на административното регулиране и административния контрол върху стопанската дейност (ЗОАРАКСД) налагат ограничения и тежести, които не са необходими за постигане на целите на закона. Принцип на административното регулиране и административния контрол по чл. 1, ал. 2 ЗОАРАКСД е да се улесни и насърчи извършването на стопанската дейност, като бъдат ограничени до обществено оправдани граници. С чл. 30, ал. 1 и 2 от Закона за подпомагане на земеделските производители за изпълнение на функциите на Разплащателната агенция се създава Интегрирана система за администриране и контрол, която се състои от система за регистрация на кандидатите и на заявленията за подпомагане (т. 1), система за идентификация на земеделските парцели (т. 2), система за идентификация и регистрация на животните (т. 3) и интегрирана система за контрол (т. 4). Системата за информация за идентификация и регистрацията на животни се поддържа от Българската агенция по безопасност на храните (БАБХ). Земеделският стопанин - кандидат за получаване на подпомагане по схема за национални доплащания, е задължен при замяна на заявените животни да заяви писмено извършената замяна и събитието, което я е наложило, в срок до 3 работни дни от деня, следващ замяната за регистриране в Системата за идентификация на животните и регистрация на животновъдните обекти, както и да заяви писмено в срок до 7 работни дни от деня на замяната в съответния отдел за прилагане схемите и мерките за подпомагане в областната дирекция на Държавен фонд "Земеделие" или с писмо с обратна разписка, адресирано до него.

history Разпоредбата на чл. 16, ал. 6 от Наредбата е в съответствие с чл. 64, пар. 2 от Регламент (ЕО) № 1122/2009 на Комисията (30 ноември 2009 г.) за определяне на подробни правила за прилагане на Регламент (ЕО) № 73/2009 на Съвета относно кръстосано спазване, модулация и интегрираната система за администриране и контрол по схемите за директно подпомагане на земеделски производители, предвидени за посочения регламент, както и за прилагане на Регламент (ЕО) № 1234/2007 на Съвета, според който замени съгласно параграф 1 се извършват до 20 дни след събитието, наложило замяната, и се вписват в регистъра не по-късно от три дни след деня на замяната. Компетентният орган, до който е подадено заявлението за помощ, трябва да се уведомява до седем дни след замяната. Следователно с цел завишен контрол е въведено изискването при настъпване на събития, налагащи изменение в индивидуализацията в заявлението относно животните поради замяна, да се предоставя информация и на компетентния административен орган, сезиран с искането за помощите.
Съгласно чл. 11, ал. 2, т. 4 ЗПЗП Държавен фонд "Земеделие" изпълнява функциите на Разплащателна агенция. Сроковете, правилата за заявяване на помощта и задължението за уведомяване на конкретни административни органи за замяната на животните са определени с регламент, чието спазване е задължително. Разпоредбите са транспонирани в националното законодателство с подзаконовия нормативен акт, предмет на настоящото дело, и не противоречат на нормативен акт от по-висока степен. Административният орган, който има правомощието да издаде наредбата, е обвързан от императивни разпоредби от Регламента.
Съгласно чл. 16, пар. 3 от Регламент (ЕО) № 1122/2009 държавите членки могат да се отклонят от това правило и да вземат решение, че не е необходимо някои от данните, посочени в параграф 1, да бъдат включени в заявлението за помощ, когато те вече са били съобщени на компетентните органи. С чл. 64, пар. 3 от Регламент (ЕО) № 1122/2009 на Комисията е предоставено на държавите членки да преценят дали да постановят, че уведомленията до компютризираната база данни за едър рогат добитък за животно, което е напуснало стопанството, и друго животно, което е пристигнало в стопанството в сроковете, определени в първата алинея, могат да заменят изпращането на тази информация до компетентния орган. Но в този случай, когато държавата членка не се възползва от възможността, предвидена в член 16, параграф 3, тя гарантира чрез всякакви средства, че не съществуват съмнения относно това, кои животни са обхванати от заявленията на земеделските стопани.
В дискреционната власт на административния орган е да прецени дали да отпадне, или не задължението за представяне на информация пред Разплащателната агенция, която вече е предоставена на друг компетентен административен орган - БАБХ. При тази преценка следва да се търси баланс между държавния интерес и този на гражданите. След като е въведено задължението по чл. 16, ал. 6 от Наредба № 2 от 21.02.2011 г. за специалните изисквания за участие в схеми за национални доплащания и за специфично подпомагане, следва да се направи извод, че за държавата на този етап съществуват съмнения, че може да гарантира информацията в системата за идентификация и регистрация на животните по чл. 30, ал. 2, т. 3 ЗПЗП. Въведеното задължение със сигурност изисква допълнителни усилия от страна на кандидатите за помощи по одобрени схеми за директно подпомагане, но не представлява ограничение или тежест по смисъла на чл. 3, ал. 3 от Закона за ограничаване на административното регулиране и административния контрол върху стопанската дейност.
Предвид изложеното настоящият състав на Върховния административен съд намира, че чл. 16, ал. 6 от Наредба № 2 от 21.02.2011 г. за специалните изисквания за участие в схеми за национални доплащания и за специфично подпомагане е издадена от компетентен административен акт, при спазване на административнопроизводствените правила, съобразена е с материален закон от по-висока степен и при спазване на целта на закона. В тази част жалбата е неоснователна и следва да се отхвърли.
Процесуалният представител на жалбоподателя е направил искане за присъждане на направените по делото разноски в размер 200 лв. адвокатски хонорар и 10 лв. внесена държавна такса предвид списъка за разноски по чл. 80 ГПК. Искането следва да се уважи, но тъй като жалбата е частично основателна, следва да се присъди внесената държавна такса и половината от платения адвокатски хонорар в размер 100 лв.
По изложените съображения и на основание чл. 193, ал. 1 АПК Върховният административен съд, VІІ отделение,