ДВ. бр. 90 от 31.10.2014г.

Обн., ДВ, бр. 90 от 31 октомври 2014 г.

history Върховният административен съд в състав: председател: Фани Найденова, и членове: Светлозара Анчева и Искра Александрова, с участието на съдебния секретар Жозефина Мишева разгледа административно дело № 3327 по описа за 2012 г. на Върховния административен съд - първо отделение, докладвано от съдията Искра Александрова.
Производството е по реда на чл. 185 и сл. от Административнопроцесуалния кодекс (АПК).
Образувано е по жалба на "Софиягаз" - ЕАД, срещу чл. 6, т. 2 от Тарифата за таксите, които се събират от Държавната комисия за енергийно регулиране по Закона за енергетиката, приета с ПМС № 266 от 4.10.2004 г. (наричана за краткост по-долу "тарифата"). Твърденията са за противоречие на оспорената разпоредба с разпоредби от по-висока степен, несъответствие с целта на закона, както и за нарушение на административнопроизводствените правила при приемане на наредбата. Конкретните оплаквания се свеждат до следното:
– Оспорената разпоредба не съответства на регламентацията в чл. 2, ал. 2 от Закона за държавните такси, който изисква простите държавни такси, каквато е таксата за закупуване на конкурсна документация по чл. 6, т. 2 от тарифата, да се определят в съответствие с необходимите материално-технически и административни разходи по предоставяне на услугата. Твърдението на жалбоподателя е, че определеният размер на таксата по чл. 6, т. 2 от тарифата надвишава чувствително разходите по отпечатване, размножаване и предоставяне на документи за участие в конкурс по Закона за енергетиката (ЗЕ), респективно не е формиран на база точни калкулации, свързани с необходимите разходи за тази дейност. Жалбоподателят черпи аргументи в подкрепа на тезата си и от чл. 28, ал. 4 от Закона за обществените поръчки и чл. 27 от Регламент № 882/2004 г.
– Размерът и начинът на формиране на таксата при така формулираната разпоредба има по-скоро облагодетелстващ за ДКЕВР характер, а не компенсационен за реално извършените разходи. В подкрепа на този си довод жалбоподателят изтъква, че сумата 10 000 лв. е платима от всеки субект, проявил интерес съм съответния конкурс. Възможно е например само 2-ма от закупилите документацията 10 лица да направят последващи маркетингови и технически проучвания на съответния регион, за който предстои да бъде издадена лицензията, респ. да подадат конкурсни оферти. По този начин ДКЕВР формира приход, който не съответства на разходите по изготвяне и предоставяне на документацията, респективно по обработката на отделните конкурсни предложения.
– Разходите по провеждане на конкурсната процедура не са част от стойността на самата дейност по провеждането на дадения конкурс, тъй като конкурсът приключва с избор на лицензиант, който заплаща такса 15 000 лв. за първоначално издаване на лицензията за разпределение и 15 000 лв. за първоначално издаване на лицензията за снабдяване с природен газ.
– Жалбоподателят се позовава на съдебна практика - Решение № 4004 от 4.04.2008 г. на ВАС и Решение № 295 от 16.01.2004 г. на ВАС.
– Въведената такса по чл. 6, т. 2 от тарифата противоречи на целите, дефинирани в чл. 2 от Закона за енергетиката (ЗЕ), според който енергийните доставки следва да са при минимални разходи в защита интересите на потребителите, а прилаганата такса е ценообразуващ елемент при осъществяване на лицензионната дейност от избрания лицензиант участник и като крайна финансова тежест тя ще бъде понесена от потребителите на природен газ.
– Приемането на тарифата е извършено при противоречие с чл. 59, ал. 1, т. 4 от Устройствения правилник на МС и неговата администрация, който изисква обсъждане и одобряване на финансова обосновка на проекта, в това число и анализ на въздействието на проекта върху целевите групи или сектори на икономиката, върху които е насочен проектът на нормативен акт. Твърди се, че с процесното Постановление № 266 на МС от 4.10.2004 г. подобен анализ не е извършван, което е съществено нарушение на административнопроизводствените правила.
Иска се отмяна на чл. 6, т. 2 от тарифата. Жалбоподателят иска да му бъдат присъдени направените разноски и юрисконсултско възнаграждение.
Ответникът - Министерският съвет на Република България, чрез процесуалния си представител по делото оспорва жалбата и иска отхвърлянето й. Подробни съображения по оспорването са изложени в писмена защита, които се поддържат и в съдебно заседание. Изтъква се, че събираните такси от ДКЕВР имат и допълнителна функция да осигурят независимостта на регулаторния орган в съответствие с изискването на глава VII от Директива 2009/73/ЕО на Европейския парламент и на Съвета от 13 януари 2009 г. относно общите правила на вътрешния пазар за природен газ и за отмяна на Директива 2003/55/ЕО. Посочената директива въвеждала редица задължения за държавите членки, като например чл. 39, § 5 от Директивата, за да защити независимостта на регулаторния орган, държавите членки по-специално гарантират, че а) регулаторният орган може да взема автономни решения, независимо от всеки политически орган и разполага с отделни годишни бюджетни кредити. Бюджетът на комисията се покрива изцяло от приходи от такси. В ЗДТ понятието "административни разходи" не е нормативно дефинирано, но то трябва в съответствие със специалната разпоредба на чл. 26, ал. 1 ЗЕ да се тълкува, че включва всички разходи, необходими за осъществяване на функциите на държавния орган. Този извод се потвърждавал и от чл. 27, ал. 3 ЗЕ. Неоснователно според този ответник е твърдението, че конкурсната документация е типова и поради тази причина таксата е завишена. Съдържанието на документацията за различните конкурси е различно.
Ответникът - Държавната комисия за енергийно и водно регулиране, чрез процесуалния си представител оспорва жалбата и иска отхвърлянето й. Изложени са подробни съображения в писмено становище, което се поддържа и в съдебно заседание. Поддържа се, че ДКЕВР е спазила законовата процедура по определяне и въвеждане на таксите. Със заповед на председателя на ДКЕВР е сформирана работна група, която е направила предварително проучване за възможните приходи при определяне на таксите, които комисията има право да събира по ЗЕ, в което са използвани материали на ЕК и доклад на "Пиърс Атууд" относно предложения за структурата на таксите. Работната група е изготвила доклад, който е обсъден на заседание на комисията и е проведено обществено обсъждане на проекта на тарифата. Изтъква се, че подготвянето на конкурсната документация е сложна процедура съгласно чл. 47 ЗЕ, подробно уредена в чл. 27 и сл. от Наредбата за лицензиране на дейностите в енергетиката. Твърди се, че обжалваната разпоредба определя заплащането на такса в значително по-нисък размер от действителните разходи, направени от ДКЕВР. Като неправилна се определя аналогията, която жалбоподателят прави между процедурата по ЗОП и конкурсната процедура по ЗЕ, тъй като тези процедури са различни по своя предмет. Иска се отхвърляне на жалбата.
Върховната административна прокуратура чрез участващия по делото прокурор изразява становище за допустимост, но за неоснователност на жалбата. Изтъква се, че обжалваната такса е определена въз основа на необходимите материално-технически и административни разходи по предоставяне на услугата, като в тях задължително се включва и интелектуалният труд по съставянето и изготвянето на документацията, като интелектуалният продукт е скъпо платена дейност. Според прокурора изготвяната документация за всеки конкурс е с различно съдържание, като за целта в ДКЕВР работят постоянни екипи от експерти и служители, чийто труд и издръжка се заплащат от собствените приходи на комисията. Към проекта е налице приложена финансова обосновка, одобрена от министъра на финансите. Не е налице и твърдяното противоречие на оспорената такса с чл. 2, ал. 1, т. 2 и ал. 2 ЗЕ. Чрез събирането на таксата освен че се постига баланс на целите, се гарантира и качествено и сигурно задоволяване потребностите на обществото от природен газ. С жалбата не се установявало стойност на услуга, по-ниска от определената в чл. 6, т. 2 от тарифата.
Върховният административен съд в настоящия съдебен състав преценява жалбата като допустима. Съгласно чл. 187, ал. 1 АПК подзаконовите нормативни актове могат да се оспорват без ограничения във времето. Жалбоподателят има интерес от оспорването. Видно от удостоверението за закупена конкурсна документация вх. № Е-У-49 от 4.10.2006 г., издадено от Държавната комисия за енергийно и водно регулиране (ДКЕВР), "Софиягаз" - ЕАД, е получило от деловодството на ДКЕВР конкурсна документация за участие в конкурса за определяне на титуляр на лицензията за дейността "разпределение на природен газ" за територията на община Елин Пелин. Тоест, за жалбоподателя е налице пряк и непосредствен интерес от обжалването, а и потенциален такъв (с оглед дейността му), който е достатъчен съобразно разпоредбата на чл. 186, ал. 1 АПК.
Настоящият съдебен състав на касационната инстанция преценява жалбата като основателна.
С разпоредбата на чл. 28, ал. 2 от Закона за енергетиката е делегирано правомощие на Министерския съвет да одобрява тарифа, предложена от ДКЕВР за събираните такси от ДКЕВР за разглеждане на заявления, за издаване на сертификати, за продажба на документи за провеждане на конкурси, лицензионни такси и такси за регистрация на експерти. Следователно Министерският съвет е одобрил обжалвания подзаконов нормативен акт въз основа на законова делегация и в рамките на предоставената му компетентност.
Съдът преценява като основателно възражението на жалбоподателя за противоречие на обжалваната разпоредба от тарифата с чл. 2, ал. 2 от Закона за държавните такси.
В чл. 6, ал. 1, т. 2 от тарифата е регламентирана таксата за предоставяне на комплект конкурсна документация за участие в конкурс по глава четвърта, раздел II от закона и по-конкретно на документи за участие в конкурс по чл. 46, ал. 2 от закона. Предвидена е проста такса в размер 10 000 лв. Съгласно чл. 2, ал. 2 от Закона за държавните такси простите такси се определят въз основа на необходимите материално-технически и административни разходи по предоставяне на услугата. Следователно простата такса следва да е разходоориентирана и икономически обоснована. Комплектът конкурсна документация е готов продукт и като такъв следва да има себестойност, която се формира от всички направени и осчетоводени разходи за изготвянето му. Ответниците, чиято е доказателствената тежест, не ангажираха доказателства по делото относно начина на формиране и размера на себестойността на комплекта конкурсна документация по чл. 6, т. 2 от тарифата. Елементите, формиращи себестойността на предоставяния продукт, не се сочат също така нито в доклада на заместник министър-председателя и министър на транспорта и съобщенията относно проекта за постановление на МС за одобряване на тарифата (доклада), нито във финансовата обосновка, одобрена от министъра на финансите, нито в доклада на председателя на ДКЕВР.
Видно от доклада и финансовата обосновка е, че основният критерий при определянето на таксите в тарифата, вкл. и обжалваната, е изискването за финансова независимост на ДКЕВР и ненатоварването на държавния бюджет с издръжката й. Този критерий, макар и да съответства на разпоредбата на чл. 26, ал. 1 ЗЕ, който предвижда, че дейността на комисията и на нейната администрация се финансира от приходите, определени в чл.27, ал. 1 и в Закона за регулиране на водоснабдителните и канализационните услуги, не е и не следва да е единственият при определяне на размера на таксите. Както правилно се сочи в писмената защита на Министерския съвет на Република България, осигуряването на независимостта на ДКЕВР чрез размера на събираните такси е тяхна допълнителна функция. Следователно основната им функция е друга. По аргумент от чл. 3 и 4 от Закона за държавните такси държавните такси се заплащат за извършване на определено действие и/или получаване на документ. Предвид тази им основна функция, заплащаните държавни такси следва да са еквивалентни на полученото от лицето/лицата. Следователно ДКЕВР при предлагане на проекта за тарифата и МС при одобряването й е следвало да се съобразят с тази основна функция на държавната такса и при спазване на изискванията на ЗДТ да определят размера на таксата по чл. 6, т. 2 от тарифата по начин, че да е еквивалентен и равностоен на себестойността на предоставяния продукт. Липсата на обосновка и мотиви относно елементите, формиращи себестойността на предоставяния продукт - комплект конкурсна документация за участие в конкурс по чл. 46, ал. 2 ЗЕ, препятства проверката от съда доколко размерът на определената такса съответства на необходимите материално-технически и административни разходи по предоставяне на услугата.
Недоказани останаха твърденията на процесуалния представител на ДКЕВР, че размерът на всяка една такса е определен обосновано, тъй като изчисленията са направени въз основа на присъщо необходимите разходи за съответната услуга, както и че е налице обосновка/експертиза, на базата на която са определени размерите на таксите. Също така недоказано е и твърдението, че е проведено обществено обсъждане на проекта на тарифата.
Не могат да се споделят съображенията на представителя на Върховната административна прокуратура, че размерът на таксата е определен въз основа на необходимите материално-технически и административни разходи по предоставянето на услугата, като в тези разходи задължително се включва и интелектуалният труд по съставянето и изготвянето на документацията. Безспорно е, че изготвянето на комплекта документация е резултат най-вече на интелектуален труд, но не става ясен какъв именно е разходът за него, което е пречка да се направи обоснован извод, че определената такса му съответства.

history Ответниците поддържат, че конкурсната документация не е бланкова, а се изготвя за всеки отделен конкурс след изследване на значителна по обем документация. Този довод на ответниците е възприет и в становището на представителя на ВАП. Според настоящия съдебен състав на ВАС поддържаният довод е в подкрепа на тезата за неправилно и незаконосъобразно определяне на размера на таксата за комплекта конкурсна документация. Обективно невъзможно е да се предвиди, че материално-техническите и административните разходи за изготвянето на конкурсната документация за всеки един от бъдещите конкурси по чл. 46, ал. 2 ЗЕ ще са винаги в размер 10 000 лв.
С Наредба № 2 от 19.03.2013 г. за регулиране на цените на природния газ са регламентирани в глава ІІ от нея ценообразуващите елементи за достъп и пренос на природен газ през преносни и/или разпределителни мрежи. Разходът за закупуване на конкурсната документация за участие в конкурс по чл. 6, т. 2 от тарифата не е изрично изключен от видовете разходи, които се включват при образуването на цените. Посоченият разход е такъв, свързан със съответната лицензионна дейност, поради което и на основание чл. 10, ал. 1 от наредбата се включва при образуването на цените.
Съгласно чл. 2, ал. 1, т. 2 ЗЕ енергийни доставки при минимални разходи е една от основните цели на закона. Съгласно ал.2 на посочения член разпределението и търговията с природен газ следва да е при гарантиране интересите на потребителите. След като обжалваната такса е ценообразуващ елемент на доставката на газ за потребителите, то при определяне на размера й посочените принципи от ЗЕ следва да се съблюдават и спазват. Липсата на данни относно себестойността на комплекта конкурсна документация за участие в конкурс по чл. 46, ал. 2 ЗЕ, както се каза по-горе, е пречка да се прецени обосноваността на размера на таксата, а оттам и доколко са спазени посочените принципи, установени в интерес и на потребителите.
По изложените съображения настоящият съдебен състав приема, че обжалваната разпоредба от тарифата противоречи на чл. 2, ал. 2 ЗДТ, както и че при предлагането и одобряването на таксата, регламентирана с нея, не са спазени целите, посочени в чл. 2, ал. 1, т. 4 и ал. 2 от Закона за енергетиката, поради което разпоредбата следва да бъде отменена.
С оглед изхода на спора ответниците следва да заплатят на жалбоподателя направените от последния разноски по делото в размер 50 лв. д.т. и юрисконсултско възнаграждение в размер 300 лв.
Воден от горното и на основание чл. 193, ал. 1 АПК Върховният административен съд в настоящия тричленен състав на първо отделение