ДВ. бр. 11 от 10.02.2015г.

Обн., ДВ, бр. 11 от 10 февруари 2015 г.

history Върховният административен съд на Република България в състав: председател: Нина Докторова, и членове: Татяна Хинова и Красимир Кънчев, с участието на секретар-протоколиста Татяна Щерева разгледа административно дело № 16193 по описа за 2013 г. на Върховния административен съд - четвърто отделение, докладвано от съдията Красимир Кънчев.
Производството е по реда на чл. 185 и следващите от Административнопроцесуалния кодекс (АПК).
Образувано е по жалба на сдружение "Център за защита правата в здравеопазването" със седалище София, сдружение "Национално сдружение на частните болници" със седалище София и сдружение "Сдружение на общинските болници в България" със седалище Плевен. Жалбата е срещу Наредба № 20 от 23.06.2010 г. за утвърждаване на общи медицински стандарти по хирургия, неврохирургия, гръдна хирургия, кардиохирургия, съдова хирургия, детска хирургия, пластично-възстановителна и естетична хирургия и лицево-челюстна хирургия, издадена от министъра на здравеопазването, обнародвана в ДВ, бр. 53 от 13.07.2010 г.; изм. и доп., бр. 67 от 27.08.2010 г. и бр. 92 от 23.11.2010 г. ( Наредба № 20). Твърди се, че оспорената наредба е незаконосъобразна поради противоречие с материалноправните разпоредби на нормативни актове от по-висок ранг, съществени нарушения на административнопроизводствените правила и несъответствие с целта на закона - отменителни основания по чл. 146, т. 3, 4 и 5 АПК. Претендира се отмяната й.
Ответникът - министърът на здравеопазването чрез процесуалния си представител юрк. Росица Рогова, в съдебно заседание и в представени писмени бележки взема становище за неоснователност на жалбата. Моли същата да бъде отхвърлена.
Представителят на Върховната административна прокуратура в съдебно заседание дава подробно мотивирано заключение за основателност на подадената жалба. Предлага оспорваната наредба да бъде отменена.
Върховният административен съд, състав на четвърто отделение, като обсъди събраните по делото доказателства и доводите на страните, намира за установено следното:
По допустимостта на оспорването:
Според чл. 125, ал. 2 от Конституцията на Република България Върховният административен съд се произнася по спорове за законността на актовете на Министерския съвет и на министрите, както и на други актове, посочени в закона. Тези административни актове имат нормативен характер - съдържат административноправни норми, отнасят се за неопределен и неограничен брой адресати и имат многократно правно действие. Съгласно чл. 187, ал. 1 АПК подзаконовите нормативни актове могат да бъдат оспорени без ограничение във времето, а разпоредбата на чл. 186 АПК предоставя правото на оспорване на гражданите, организациите и органите, чиито права, свободи и законни интереси са засегнати или могат да бъдат засегнати от акта или за които той поражда задължения. Правният интерес на съсловните (браншовите) организации и другите юридически лица с нестопанска цел е обусловен от засягането на техните лични права и законни интереси, непосредствено породени от предмета на дейност и целите на учредяването им ( Тълкувателно решение № 2 от 12.02.2010 г. на ВАС по т.д. № 4/2009 г.). В случая правният интерес на тримата жалбоподатели е обоснован и доказан с представени към жалбата писмени доказателства.
Затова настоящият състав на ВАС приема, че жалбоподателите имат правен интерес за оспорването на процесния подзаконов нормативен акт.
По съществото на спора:
Началото на административното производство по издаване на процесната наредба е поставено със заседание на 21.02.2007 г. на Съвета по стандарти за качество и ефективност на диагностично-лечебната дейност при Министерство на здравеопазването (МЗ). На него по т. 1 е обсъден проектът за Общи медицински стандарти по хирургия, неврохирургия, гръдна, сърдечна, висцерална, детска, военна, пластична, реконструктивна и естетична хирургия. На 10.12.2009 г. е проведено отново заседание на същия съвет, на което по т. 1 според експозето на председателстващия заседанието е обсъждан проектът за Общи медицински стандарти по хирургия, неврохирургия, гръдна хирургия, кардиохирургия, съдова хирургия, висцерална хирургия, детска хирургия, пластично-възстановителна хирургия и лицево-челюстна хирургия.
На 21.12.2009 г. е проведено заседание на ръководството на Министерството на здравеопазването, на което по т. 5 са обсъждани медицински стандарти "Хирургия". Взети са решения проектът за тези медицински стандарти да бъде публикуван на интернет страницата на МЗ и в срока по чл. 26, ал. 2 от Закона за нормативните актове (ЗНА) да се проведе среща с неврохирурзите, на която получените предложения и становища да бъдат обсъдени и в съответствие с постигнатите договорености стандартът "Хирургия" да бъде изготвен в окончателен вид.
На 23.12.2009 г. проектът за Общи медицински стандарти по обща и висцерална хирургия, неврохирургия, гръдна хирургия, кардиохирургия, съдова хирургия, детска хирургия, пластично-възстановителна и естетична хирургия и лицево-челюстна хирургия е публикуван на интернет страницата на МЗ.
С оспорената Наредба № 20 от 23.06.2010 г. са утвърдени Общи медицински стандарти по хирургия, неврохирургия, гръдна хирургия, кардиохирургия, съдова хирургия, детска хирургия, пластично-възстановителна и естетична хирургия и лицево-челюстна хирургия, издадена от министъра на здравеопазването. Наредбата е обнародвана в ДВ, бр. 53 от 13.07.2010 г. и има две изменения и допълнения, съответно с ДВ, бр. 67 от 27.08.2010 г. и бр. 92 от 23.11.2010 г.
При така установеното от фактическа страна съдът прави следните правни изводи:
Оспорената Наредба № 20 е подзаконов административен акт по смисъла на чл. 75, ал. 1 АПК, тъй като съдържа административноправни норми, отнася се за неопределен и неограничен брой адресати и има многократно правно действие. Същата е издадена по прилагане на Закона за лечебните заведения (ЗЛЗ) и е с наименование, което сочи вида и автора на акта, и главния му предмет.
Процесната наредба е издадена от компетентен административен орган - министъра на здравеопазването, който според изискването на чл. 76, ал. 1 АПК е изрично овластен за издаването й с разпоредбата на чл. 6, ал. 1 ЗЛЗ.
Спазено е изискването за писмената форма като условие за действителност. Текстът на наредбата е удостоверен по реда на чл. 78, ал. 1, т. 2 АПК от министъра на здравеопазването и наредбата е обнародвана според изискването на чл. 5, ал. 5 от Конституцията на Република България и чл. 78, ал. 2 АПК във връзка с чл. 37, ал. 1 ЗНА.
Оспорваната наредба обаче е издадена при допуснати съществени нарушения на административнопроизводствени правила, предвид следното:
Съгласно чл. 80 АПК за неуредените въпроси за подзаконовите административни актове се прилагат разпоредбите на Закона за нормативните актове. В този закон ( ЗНА) с глава трета е уредена процедура по изработване на проекти на нормативни актове. Според чл. 26 ЗНА изработването на проект на нормативен акт се извършва при зачитане на принципите на обоснованост, стабилност, откритост и съгласуваност (ал. 1). Преди внасянето на проект на нормативен акт за издаване или приемане от компетентния орган съставителят на проекта го публикува на интернет страницата на съответната институция заедно с мотивите, като на заинтересованите лица се предоставя най-малко 14-дневен срок за предложения и становища по проекта (ал. 2). А разпоредбата на чл. 28 ЗНА урежда изисквания за мотивите към подзаконовите административни актове. Нормата разписва, че проектът на нормативен акт заедно с мотивите се внася за обсъждане и приемане от компетентния орган. Мотивите съдържат: причините, които налагат приемането; целите, които се поставят; финансовите и други средства, необходими за прилагането на новата уредба; очакваните резултати от прилагането, включително финансовите, ако има такива, и анализ за съответствие с правото на Европейския съюз. Нормата на чл. 28, ал. 3 ЗНА изрично разписва, че проект на нормативен акт, към който не са приложени мотиви според посочените изисквания, не се обсъжда от компетентния орган.
В случая се установява, че тези процесуални правила не са спазени. По представената от административния орган преписка не са налице изобщо мотиви към проекта за утвърждаване на медицинските стандарти с изискваното в чл. 28, ал. 2 ЗНА съдържание. В приложената разпечатка от интернет страницата на МЗ се установява, че там е публикуван проектът за медицински стандарти, с което е спазена частично разпоредбата на чл. 26, ал. 2 ЗНА. Но тази разпоредба изисква проектът да се публикува заедно с мотивите към него, което не е спазено, явно поради липса на такива мотиви. ЗНА придава важно значение на мотивирането на предложението за приемане на нормативен акт. Мотивите за изработването на нормативния акт осигуряват реализиране на предоставената от закона възможност на заинтересованите лица за изразяване на мнения и становища и те задължително следва да бъдат налице при обсъждането им и при запознаването на заинтересованите страни с проекта. Мотивите дават представа как е формирана волята на вносителя на акта, поради което те са от съществено значение за адресатите на акта, така че последните да могат да разберат фактите и причините, накарали вносителя на акта да възприеме съответния вариант на уредба при определяне на медицинските стандарти. С утвърждаването им от министъра на здравеопазването той приема не само предложения вариант за уредба, но и се съгласява с мотивите за него. В случая към проекта за медицински стандарти липсват мотиви, съответно доклад на вносителя. Не може да се приемат обсъжданията в Съвета по стандарти за качество и ефективност на диагностично-лечебната дейност при МЗ, съответно от заседание на ръководството на Министерството на здравеопазването, за мотиви на проект за нормативен акт, предвид на това, че те не отговарят на законовите изисквания към тях по чл. 28, ал. 2 ЗНА.
Липсата на мотиви към проекта за приемане на оспорената наредба осуетяват възможността да бъде извършен съдебен контрол за нейната законосъобразност. Освен че не са ясни обстоятелствата по чл. 28, ал. 2 ЗНА, но и не може да бъде проверено дали оспорваната наредба е приета при зачитане принципа на обоснованост според изискването на чл. 26, ал. 1 ЗНА. Освен това част от оплакванията на жалбоподателите са за допуснати нарушения на чл. 3, ал. 1, т. 1 и ал. 3 от Закона за ограничаване на административното регулиране и административния контрол върху стопанската дейност ( ЗОАРАКСД). Тези разпоредби разписват, че при административно регулиране на стопанската дейност се вземат предвид разходите на лицата, извършващи стопанска дейност, необходими за спазване на установените изисквания, и че при административно регулиране и административен контрол върху стопанската дейност административните органи и органите на местното самоуправление не могат да налагат ограничения и тежести, които не са необходими за постигане на целите на закона. Посочените разпоредби на ЗОАРАКСД са приложими за лицата, които жалбоподателите представляват, тъй като според чл. 3, ал. 1 ЗЛЗ лечебните заведения, без тези по чл. 5, ал. 1, се създават по Търговския закон или по Закона за кооперациите, както и като дружества по законодателството на държава - членка на Европейския съюз, или на държава, страна по Споразумението за Европейското икономическо пространство, при спазване изискванията на ЗЛЗ. По аргумент от противното на чл. 3, ал. 4 ЗЛЗ лечебните заведения могат да извършват търговски сделки за нуждите на осъществяваните от тях медицински дейности и за обслужване на пациентите. Лечебните заведения са предприятия по смисъла на § 1, т. 17 ДРЗЗО, тъй като извършват търговска дейност под съответната правноорганизационна форма. Затова за тях следва да се спазват ограниченията по ЗОАРАКСД, в който смисъл са и част от оплакванията на жалбоподателите. Липсата на мотиви към оспорената наредба препятстват да бъде извършен контрол дали са спазени ограниченията по последния закон.
По тези аргументи оплакването на жалбоподателите в тази насока са основателни. Посочените нарушения на административнопроизводствени правила са съществени, което обуславя извод за отмяна на оспорваната наредба.
Останалите възражения на жалбоподателите, свързани с нарушения на материалноправни законови разпоредби при издаване на оспорваната наредба, са неоснователни.
Неоснователни са възраженията, че при издаване на оспорваната наредба е нарушен чл. 3, ал. 2 ЗОАРАКСД. Според тази разпоредба при административно регулиране и административен контрол върху стопанската дейност държавните органи и органите на местното самоуправление не могат да налагат изисквания, ограничения и тежести, които водят до ограничаване на конкуренцията. В случая с оспорваната наредба са въведени изисквания, ограничения и тежести, които по определението на чл. 75, ал. 1 АПК са приложими по отношение на всички лечебни заведения. Еднаквите правила за всички изключва ограничаване на конкуренцията за някое/и лечебно заведение.
Неоснователно е възражението, че вместо вмененото с чл. 6, ал. 1 ЗЛЗ на министъра на здравеопазването правомощие да утвърди медицински стандарти за качество на оказваната медицинска помощ, той е подменил стандартите за качество с количествени изисквания. Посочените от жалбоподателите изисквания за брой операционни маси, операционни лампи, апарати и инструменти, брой персонал, брой структури и брой извършени операции съдът счита, че са относими за стандартите за качество, тъй като изискванията към медицинската техника и към лекуващите осигуряват по-добро, по-надеждно и в крайна сметка по-качествено лечение на пациентите.
Неоснователно е възражението, че с процесната наредба са определени изисквания за нива на компетентност на отделните клиники, което следвало да стане с наредбата по чл. 46, ал. 3 ЗЛЗ, която е Наредба № 49 от 18.10.2010 г. за основните изисквания, на които трябва да отговарят устройството, дейността и вътрешният ред на лечебните заведения за болнична помощ и домовете за медико-социални грижи ( Наредба № 49). Твърди се, че с определяне нивата на компетентност с процесната наредба издателят на акта е излязъл извън законовата делегация по чл. 6, ал. 1 ЗЛЗ. Това възражение е неоснователно, тъй като нивата на компетентност са определени с издадената по законовата делегация на чл. 46, ал. 3 ЗЛЗ наредба за това, която е посочената вече Наредба № 49. Според чл. 1 от нея наредбата урежда нивата на компетентност на лечебните заведения. А оспорваната Наредба № 20 се отнася за спазване на стандарти за качество при извършване на медицински дейности от лечебните заведения. Въпреки свързаността на двете наредби, различен е предметният им обхват. Освен това съгласно чл. 57, ал. 2 ЗЛЗ клиниките, отделенията и медико-диагностичните лаборатории имат ниво на компетентност, определено в съответствие с утвърдените медицински стандарти по чл. 6, ал. 1 ЗЛЗ. Или налице е изрична законова делегация медицинските стандарти да служат за основа при определяне нивото на компетентност. Затова възраженията на жалбоподателите в тази насока са неоснователни. Освен това те не сочат конкретни разпоредби от оспорваната наредба, при които да са определени нива на компетентност, като и при служебната проверка на акта по реда на чл. 168 във връзка с чл. 196 АПК съдът не установи такива разпоредби.
На последно място неоснователно е и възражението, че с разпоредбите на чл. 58 и 59 ЗЛЗ са определени изисквания към ръководителите на клиники и отделения. Твърди се, че с оспорваната наредба били поставени допълнителни изисквания за лекарите, което противоречало на разпоредбите на чл. 58 и 59 ЗЛЗ, в които не се поставяли изисквания към лекарите, работещи в отделение или клиника, да са хабилитирани лица или да притежават съответна медицинска специалност. Това възражение е неоснователно, тъй като разпоредбите на чл. 58 и 59 ЗЛЗ се намират систематично в глава осма "Структура, управление и персонал на лечебното заведение", раздел I "Структура на лечебните заведения за болнична помощ". Предметният обхват на тази глава и раздел са относно лечебните заведения, респ. към техните ръководители. Обстоятелството, че не са въведени изисквания и към лекарите в тази глава и раздел, е обосновано от предмета на регулиране в тези глава и раздел. Но това не означава, че такива не могат да се въвеждат за тях с определянето на стандартите за качество въз основа на законовата делегация по чл. 6, ал. 1 ЗЛЗ. Това е съответно и на чл. 19, ал. 2 от Наредба № 49, в които при определяне нивото на компетентност на отделните лечебни заведения се съдържат изисквания за минимален брой лекари и за тяхната съответна специалност. А в нормата на чл. 19, ал. 2 от Наредба № 49 изрично се сочи, че тези показатели се конкретизират в съответния медицински стандарт.
Предвид изложеното обаче за допуснатите съществени нарушения на административно-производствени правила, обжалваната наредба следва да бъде отменена.
Предвид изхода от спора и на основание чл. 143, ал. 1 АПК е основателно искането на жалбоподателите за присъждане на направените от тях разноски по делото. Доказани са разноски на сдружение "Национално сдружение на частните болници" за адвокатско възнаграждение от 250 лв. и на сдружение "Център за защита правата в здравеопазването" - 50 лв. за д.т. по делото, 20 лв. за обнародване на оспорването в "Държавен вестник" и 2000 лв. за адвокатско възнаграждение. Не е доказано заплащането на 300 лв. адвокатско възнаграждение от сдружение "Център за защита правата в здравеопазването" по договора от 20.05.2014 г., поради което и такива разноски не следва да се присъждат.
По изложените съображения и на основание чл. 193, ал. 1 АПК Върховният административен съд, четвърто отделение,

history РЕШИ: