ДВ. бр. 39 от 29.05.2015г.

Обн., ДВ, бр. 39 от 29 май 2015 г.

history Върховният административен съд в състав: председател: Ваня Анчева, и членове: Йовка Дражева, Иван Раденков, Соня Янкулова и Павлина Найденова, с участието на секретар-протоколиста Григоринка Любенова разгледа административно дело № 9539 по описа за 2014 г. на Върховния административен съд - петчленен състав - ІІ колегия, докладвано от съдията Соня Янкулова.
Производството е по чл. 208 и сл. от Административнопроцесуалния кодекс (АПК).
Образувано е по касационни жалби на "Кодап" - ЕООД, със седалище и адрес на управление София, бул. Илиянци 12 - 14, на "Млечни продукти Тракия" - ЕООД, със седалище и адрес на управление Хасково, Северна индустриална зона, комплекс "Сердика", и на сдружение "Национална асоциация на млекопреработвателите", София, бул. Васил Левски 106, срещу решение № 6625 от 19.05.2014 г. на Върховния административен съд, постановено по административно дело № 2357/2014 г.
С обжалваното решение съдът отхвърлил жалбите на касаторите срещу Наредбата за специфичните изисквания към млечните продукти, приета с ПМС № 119 от 2012 г. (ДВ, бр. 48 от 2012 г.) и ги осъдил да заплатят разноски по делото.
І. Становища на страните по делото:
1. Касационният жалбоподател - "Кодап" - ЕООД, счита съдебното решение за неправилно, постановено в нарушение на материалния закон, при съществени нарушения на съдопроизводствените правила и необосновано - отменителни основания по чл. 209, т. 3 АПК. Доводите на касатора в подкрепа на твърдените пороци на съдебното решение са:
а) Съдът неправилно приел наличие на законова делегация, установена със Закона за храните (ЗХ), за издаване на оспорената Наредба за специфичните изисквания към млечните продукти (Наредбата) в частта досежно въвеждането на забраната по чл. 31, ал. 4. Дори систематичното тълкуване на Закона за храните и на Наредбата води до извода, че процесната регламентация излиза извън рамките на делегацията по чл. 4 ЗХ. Съдът не отчел, че законът говори за специфични изисквания към храните, а не за времето и мястото на производството им. Въведеният уведомителен режим противоречи на закона. Забраната за производство на територията на едно и също предприятие на един или друг вид храни е ограничение на стопанската дейност и на производствения процес.
б) Съдът неправилно приел, че оспорената наредба е приета от Министерския съвет, като не отчел липсата на валидно изразена воля за приемане на оспорените разпоредби на чл. 31, ал. 4, 5 и 6. Излага подробно процеса на приемане от Министерския съвет на нормативни актове и счита, че съдът не отчел нарушенията на чл. 35, ал. 2 и 3 и чл. 48, ал. 1 от Устройствения правилник на Министерския съвет и на неговата администрация, както и недопустимото делегиране на права от изключителната компетентност на Министерския съвет на вносителя на акта.
в) Неправилен счита извода на съда за спазване на изискванията на чл. 26, ал. 2, чл. 27 и чл. 28, ал. 1 и 2 от Закона за нормативните актове (ЗНА). В противоречие на мотивите в доклада за приемане на Наредбата, където е посочено, че Наредбата не е свързана с правото на Европейския съюз, съдържанието й възпроизвежда норми на множество регламенти.
г) Съдът приел, че текстовете на Наредбата не въвеждат ограничения, а възпроизвеждат действащи регламенти и са насочени към спазване на изискванията за качеството на млякото и млечните продукти. Но съдът не изложил мотиви противоречат ли чл. 31, ал. 4, 5 и 6 от Наредбата на чл. 19 от Конституцията на Република България. Сочи, че голяма част от Наредбата буквално преписва европейските регламенти, което е абсолютно ненужно и за което "учтиво напомня" Комисията на Европейския съюз. Неясни са мотивите на съда за приноса на Наредбата за защита на интересите и на здравето на потребителите. Регламентите имат директно действие и са в сила от 2007 г., поради което Наредбата не е необходима и няма никакъв принос за защита правата и интересите на потребителите. Единствените норми, които липсват в европейското законодателство, са свързани с ограничаване на едновременното производство на млечни и имитиращи продукти.
д) Вътрешно противоречив счита мотива на съда относно приетото, че забраната на чл. 31, ал. 4 от Наредбата не била насочена към ограничаване на производството. Неверен счита извода, че забраната по чл. 31, ал. 4 от Наредбата не определя броя на предприятията. Излага подробно въздействието на забраната върху производствения процес и резултата, до който води - поставяне на българския производител в по-неблагоприятно положение от това, в което работят производителите в другите държави - членки на Съюза. Сочи, че Законът за храните не поставя ограничения за производствените обекти и видовете храни, които могат да бъдат произвеждани в тях. Наредбата е тази, която ги въвежда.
е) Неправилни счита мотивите на съда досежно съответствието на Наредбата със Закона за защита на конкуренцията. От мотивите не става ясно каква е връзката между характеристиките и съдържанието на млечните и имитиращите продукти и обстоятелството дали тези продукти са произведени на територията на едно и също предприятие. Излага подробно разбирането си за нарушаване на изискванията към съдържанието на продуктите. Съдът не обсъдил въпроса дали чл. 31 от Наредбата не е предпоставка за създаване на неблагоприятни конкурентни условия на производител, който произвежда както млечни, така и имитиращи продукти, спрямо производител, който произвежда или само млечни, или само имитиращи продукти. Счита чл. 31 от Наредбата за противоречащ на целите на Закона за защита на конкуренцията. Сочи, че административната мярка, с която се налага преструктуриране на производствената дейност и инвестиране в нови производствени (паралелни) предприятия, оказва пряко влияние върху принципите на свободната конкуренция.
ж) Необосновани счита мотивите на съда за липсата на нарушение на Закона за ограничаване на административното регулиране и административния контрол върху стопанската дейност (ЗОАРАКСД). Самият съд в мотивите си приема наличието на регистрационен и уведомителен режим, което значи и увеличаване на административната тежест.
з) Неправилен счита извода на съда за съответствие на Наредбата с чл. 288 от Договора за функциониране на Европейския съюз (ДФЕС). Позовава се на трайната практика на Съда на Европейския съюз и сочи, че приложимостта на регламентите изключва, освен ако не е предвидено друго, възможност държавите членки да приемат вътрешни разпоредби, които засягат обхвата на самия регламент. В случая, както и съдът установил, Наредбата изцяло преписва европейското законодателство, както констатирала и Комисията на Европейския съюз.
Моли съда да отмени обжалваното решение и да постанови друго, с което да отмени оспорената Наредба. Алтернативно моли съда да прогласи нищожността на Наредбата или да отмени чл. 1, ал. 1, т. 4 и ал. 2, чл. 5 до 24 включително, чл. 31, ал. 4, 5 и 6. Претендира направените по делото разноски. Касаторът се представлява от адв. Борис Еленков и адв. Боян Станев, Софийска адвокатска колегия.
2. Касационният жалбоподател - "Млечни продукти Тракия" - ЕООД, счита обжалваното решение за неправилно, постановено в нарушение на материалния закон, при съществени нарушения на съдопроизводствените правила и необоснованост - отменителни основания по чл. 209, т. 3 АПК. Доводите на касатора в подкрепа на твърдените пороци на съдебното решение са:
а) Съдът неправилно приложил чл. 12 ЗНА във връзка с чл. 4 ЗХ, като не отчел, че с оспорените чл. 31, ал. 4, 5 и 6 от Наредбата на практика се допълва глава четвърта на Закона за храните, без законодателят да е предвидил такова правомощие на Министерския съвет. Съдът не отчел, че наложените ограничения нямат отношение към етикетирането на продуктите, а към производството им, поради което е налице необоснована, немотивирана и лишена от законова делегация намеса в дейността на предприятията. Сочи, че наложеното ограничение не се налага от европейски регламенти или директиви, което е признато и в мотивите за приемане на Наредбата.
б) Неправилно счита решението и в частта, с която е приета липса на нарушение на чл. 3, ал. 2 ЗХ. Наредбата не е издадена по предложение на браншовите организации, не е взето тяхно становище и становище на Комисията за защита на конкуренцията.
в) Съдът не отчел наличието на противоречие между чл. 31, ал. 4, 5 и 6 във връзка с чл. 1, ал. 2 от Наредбата и чл. 19, ал. 2 от Конституцията. Не отчел, че Наредбата дискриминира местните производители на имитиращи продукти спрямо вносителите. В мотивите на проекта за Наредбата изрично е посочено, че тя не е свързана с въвеждането на актове на Европейския съюз, а и в правото на Европейския съюз такава регулация на производителите не е налична. В нарушение на чл. 19, ал. 2 от Конституцията е и чл. 1, ал. 3 от Наредбата, който подлага на различен режим произведените в страната и извън нея продукти. Позовава се на становището на Комисията по проекта на Наредбата и на становищата на държавите членки. Анализира чл. 1, ал. 2 от Наредбата и обосновава извод, че вносителите на млечни продукти се поставят в привилегирована позиция спрямо производителите на територията на страната. Наложеното ограничение на местните производители счита за недопустимо с оглед на Договора за функциониране на Европейския съюз.
Счита, че съдът не отчел и противоречието с правото на Европейския съюз. Дава конкретни примери и се позовава на становището на Комисията и на държавите членки.
г) Съдът не констатирал и очевидното противоречие на Наредбата със Закона за ограничаване на административното регулиране и административния контрол върху стопанската дейност. Излага доводи за противоречие на Наредбата с чл. 2, ал. 1, чл. 3, ал. 2 и 3 ЗОАРАКВСД. Сочи конкретни примери от Наредбата. Счита, че въведените с Наредбата мерки далеч надхвърлят необходимото за защита на здравето и на интересите на потребителите, като водят до пряко нанасяне на вреди на лицата, които са ангажирани в дейността по млекопреработване.
д) Съдът не установил наличието на съществени нарушения на административнопроизводствените правила в хода на приемане на Наредбата - чл. 77 АПК.
е) Неправилно съдът приел, че Наредбата е приета от компетентен орган. Излага подробно фактите по приемане на Наредбата, в т.ч. нейната нотификация. Сочи, че липсата на нотификация на Наредбата във вида, в който е приета, следва да се приравни на липса на нотификация, което е особено съществено нарушение на административнопроизводствените правила. Сочи също, че в действащата си редакция Наредбата представлява комбинация от норми, които или цитират директно приложимо европейско законодателство, или му противоречат.
ж) Неправилен счита извода на съда за спазване от органа на изискването за форма на оспорения акт. Не отчел, че е налице липса на мотиви както за отмяната на предходната наредба, така и за приемането на оспорената.
Касаторът моли съда да отмени решение № 6625 от 19.05.2014 г. и вместо него да постанови друго, с което да обяви нищожността или да отмени Наредбата. Алтернативно моли съдът да обяви за нищожни или да отмени и чл. 1, ал. 1, т. 4, ал. 2, чл. 5 - 24 включително, чл. 31, ал. 4, 5 и 6 от Наредбата. Претендира направените по делото разноски. Касаторът се представлява от адв. Тодор Тодоров, Софийска адвокатска колегия.
3. Касационният жалбоподател - сдружение "Национална асоциация на млекопреработвателите в България", счита обжалваното решение за неправилно, постановено в нарушение на материалния закон, при съществени нарушения на съдопроизводствените правила и необоснованост - отменителни основания по чл. 209, т. 3 АПК. Доводите на касатора в подкрепа на твърдените пороци на съдебното решение са:
а) Съдът необосновано и неоснователно отхвърлил твърдението за нарушение на чл. 12 ЗНА във връзка с чл. 4 ЗХ. Не отчел, че актът по прилагане на закон може да урежда само материя, за която е предвидено да бъде издаден. Оспорените чл. 31, ал. 4, 5 и 6 от Наредбата не са издадени на основание чл. 17, ал. 2 ЗХ, а на основание чл. 4 ЗХ. С това е допуснато изключително тежко нарушение, тъй като не са издадени от компетентния орган - министърът на здравеопазването и министърът на земеделието и храните. В този контекст сочи, че съдът неправилно се позовал на чл. 76, ал. 1 АПК.
б) Необосновано и неоснователно съдът отхвърлил възражението, че Наредбата не е приета от компетентния орган по надлежния ред. Позоваването на чл. 48, ал. 1 от Устройствения правилник на Министерския съвет и неговата администрация е неотносимо, тъй като на заседанието на Министерския съвет на 9.05.2012 г. Наредбата не е приета с изменения и допълнения, а е прието решение такива изменения и допълнения да бъдат направени по-късно. Въпросните промени са били приети впоследствие от Съвета по животновъдство, но без да са приети след това от Министерския съвет.
в) Неоснователно съдът приел, че не е налице нарушение на чл. 3, ал. 2 ЗХ - Наредбата е приета без предложение на браншовата организация и без нейно становище.
г) Неправилно съдът не констатирал противоречие на чл. 31, ал. 4, 5 и 6 във връзка с чл. 1, ал. 2 от Наредбата с чл. 19, ал. 2 от Конституцията. Съдът не отчел, че разпоредбите дискриминират местните производители спрямо вносителите на имитиращи стоки. Сочи, че подобна регулация няма нито в законодателството на Европейския съюз, нито в това на държавите членки.
д) Неоснователно счита за отхвърлено възражението, че Наредбата е приета при неспазване на установената форма - липса на мотиви, и на принципа на обоснованост - чл. 26 ЗНА. Изложените в доклада лаконични съображения нямат характер на мотиви на нормативен акт, тъй като не обосновават необходимостта от приемане на Наредбата. В мотивите няма съображения защо се налага отмяна на предходната наредба.
е) Съдът неоснователно отхвърлил и твърдението, че Наредбата е приета при нарушение на чл. 77 АПК.
Касаторът моли съда да отмени обжалваното решение и да постанови друго, с което да обяви нищожността на Наредбата. Алтернативно иска съдът да обяви за нищожни чл. 1, ал. 1, т. 4 и ал. 2, чл. 5 - 24 включително, чл. 31, ал. 4, 5 и 6 от Наредбата. Претендира направените по делото разноски. Представя списък на разноските. Касаторът се представлява от адв. Димчо Нешев, Софийска адвокатска колегия.
4. Ответникът - Министерският съвет на Република България, счита касационните жалби за неоснователни. Обжалваното решение е правилно, постановено при спазване на процесуалните и материалноправните норми и е подробно обосновано.
а) Неоснователни счита доводите на касаторите за нарушение на чл. 7, ал. 2 и чл. 12 ЗНА. Наредбата е издадена на основание чл. 4 ЗХ и Министерският съвет не е излязъл от сферата на законовата делегация. Сочи, че съгласно чл. 17 ЗХ производителите и търговците на храни трябва да прилагат добри практики по смисъла на § 1, т. 14 ЗХ на всички етапи от производството, преработката и дистрибуцията. Изложеното счита, че следва да се разглежда в духа на чл. 169, §4 ДФЕС. Сочи, че процедурата на съобщаване е изпълнена, видно от представените нотификационни писма.
б) Неоснователен счита довода на касаторите за немотивираност на оспорения акт. В доклада на вносителя се съдържат подробни мотиви за издаване на Наредбата в съответствие с чл. 28 ЗНА. Излага фактите по приемането на нормативния акт и сочи, че разликите в първоначално публикувания проект и окончателно приетия от Министерския съвет са незначителни и касаят отлагане на влизането в сила, удължен гратисен период и спазване на изискванията на Директива 98/34/ЕО на Европейския парламент и на Съвета от 22.06.1998 г., установяваща процедура за предоставяне на информация в сферата на техническите стандарти и регламенти и правила относно услугите на информационното общество (OB L 204, 21.07.1998 г., стр. 37, и съответните изменения - Директива 98/34).
в) Неоснователни счита доводите за нарушение на чл. 48, ал. 1 от Устройствения правилник на Министерския съвет. Позовава се на заседанието на Съвета по животновъдство от 22.05.2012 г. Досежно довода за нарушение на чл. 3, ал. 2 ЗХ сочи, че разпоредбата касае само норми, свързани с основните компонентни на храните, и съответните предложения са приети и отразени в справката за отразяване на становищата при съгласуване.
г) Досежно доводите за нарушение на нотификационната процедура счита позоваването на практиката на Съда на Европейския съюз за некоректно. Сочи, че изискванията на чл. 8 и 9 от Директива 98/34 са спазени.
д) Неоснователни счита доводите на касаторите за нарушение на чл. 19, ал. 2 от Конституцията, на Закона за защита на конкуренцията и на правото на Европейския съюз. Сочи, че чл. 25 от Наредбата препраща към Наредбата за изискванията за етикирането и представянето на храните, която е приложима за всички продукти, независимо къде са произведени; чл. 26 от Наредбата препраща към Регламент (ЕО) № 1234/2007 на Съвета от 22.10.2007 г. за установяване на обща организация на селскостопанските пазари и относно специфични разпоредби за някои земеделски продукти ("Общ регламент за ООП", OB L 299, 16.11.2007 г., стр. 1, и съответните изменения), а съгласно чл. 1, ал. 3 от Наредбата за продуктите, които са произведени извън България и се предлагат на българския пазар, се прилагат изискванията на Наредбата.
е) Излага подробно механизма на разпределение на компетентността на Европейския съюз и на държавите членки в областта на общата селскостопанска политика и приложимостта на правилата за конкуренцията в рамките на тази политика. Счита, че нормите на Наредбата не въвеждат ограничения в производството, а налагат организация на производствения процес с оглед на избягване на смесването на истинските и имитиращите продукти. Дори и да се приеме, че се касае за ограничения в производството, в областта на селското стопанство това е допустимо, когато не се накърняват целите на общата селскостопанска политика. Сочи, че с разпоредбите не се създават различни правни условия за стопанска дейност, тъй като въведените правила касаят всички български производители.
ж) Неоснователни счита твърденията за нарушение на Закона за административното регулиране и административния контрол върху стопанската дейност. Законът за храните е специален по отношение на Закона за административното регулиране и административния контрол върху стопанската дейност и поради пряката приложимост на норми на правото на Европейския съюз. Сочи, че защитата на потребителите е конституционен принцип на стопанската дейност, поради което попада в кръга на подлежащите на регулиране обществени отношения по смисъла на чл. 2 ЗОАРАКВСД.
Моли съда да остави в сила обжалваното решение. Прави възражение за прекомерност на адвокатските възнаграждения. Претендира юрисконсултско възнаграждение. Ответникът се представлява от юрисконсулт Веселин Ангелов.
5. Ответникът - министърът на земеделието и храните, счита първоинстанционното решение за правилно и моли съда да го остави в сила. Ответникът се представлява от юрисконсулт Миглена Хаджийска.
6. Ответникът - "Българско сирене" - АД, не взема становище.
7. Представителят на Върховната административна прокуратура дава заключение за неоснователност на касационните жалби. За да постанови обжалваното решение, съдът съобразил указаното в отменителното решение на петчленен състав на Върховния административен съд. Мотивираният извод за неоснователност на оспорванията, диспозиран в отхвърляне на жалбите на настоящите касатори срещу Наредбата, е в съответствие с фактически установеното и правилно са приложени съответните регламенти. Преценката на фактите и приложимите правни уредби не установява за оспорената наредба или отделни нейни състави наличие на предпоставки, обуславящи приложимост на основания по чл. 146 във връзка с чл. 196 АПК за обявяване на отмяна или на нищожност, както аргументирано приел съдът. Не се установява приложимост на заявените с жалбите касационни основания по чл. 209, т. 3 АПК за отмяна и решението следва да бъде оставено в сила.
ІІ. Допустимост на касационните жалби:
Върховният административен съд счита касационните жалби за допустими - подадени са от надлежни страни, в срока по чл. 211 АПК и срещу подлежащ на обжалване съдебен акт.
ІІІ. По фактите:
За да постанови обжалваното решение, съдът приел от фактическа страна, че:
1. На 5.04.2012 г. главният секретар на Министерството на земеделието и храните изпратил на Съюза на животновъдите, Националния съюз на говедовъдите в България, Националната асоциация на животновъдите в България, Националното сдружение на месо- и млекопроизводителите, Националната овцевъдна асоциация, Асоциацията на българските биволовъди, Асоциацията на млекопреработвателите в България, Националната асоциация на млекопреработвателите проект на Наредба за специфичните изисквания към млечните продукти за становище със срок 12.04.2012 г., л. 203 - 204. По делото не е представен изпратеният проект.
2. На 5.04.2012 г. заместник-министърът на земеделието и храните изпратил на Комисията на Европейския съюз, в изпълнение на Директива 98/34, нотификация на проекта на Наредбата - нотификация 2012/0218/BG, заведена на 6.04.2012 г., л. 128 - 136:
а) изпратеният вариант на Наредбата, inter alia, съдържа и разпоредби със следната редакция:

history Чл. 1, ал. 2 - "Наредбата се прилага за продукти, произведени на територията на Република България";