ДВ. бр. 6 от 22.01.2016г.

Обн., ДВ, бр. 6 от 22 януари 2016 г.

history Върховният административен съд на Република България - седмо отделение, в съдебно заседание на шести април две хиляди и петнадесета година в състав: председател: Таня Вачева, членове: Соня Янкулова, Мирослава Керимова, при секретар Боряна Георгиева и с участието на прокурора Любка Стамова изслуша докладваното от съдията Соня Янкулова по адм. дело № 1132/2015.
Производството е по чл. 185 и сл. от Административнопроцесуалния кодекс (АПК).
Образувано е по жалба на сдружение "Национално сдружение на частните болници", седалище и адрес на управление гр. София, бул. Княз Ал. Дондуков 115А, ет. 3, офис 18, "Сдружение общински болници в България", седалище и адрес на управление гр. Плевен, ул. Княз Ал. Батенберг І № 7, и на сдружение "Център за защита правата в здравеопазването", седалище и адрес на управление гр. София, ул. Шипка 13, ет. 1, ап. 3, срещу Наредба № 15 от 28.07.2014 г. за утвърждаване на медицински стандарт "Ревматология".
І. Становища на страните:
1. Жалбоподателите - сдружение "Национално сдружение на частните болници", "Сдружение общински болници в България" и сдружение "Център за защита правата в здравеопазването", считат Наредба № 15 от 28.07.2014 г. за утвърждаване на медицински стандарт "Ревматология" (Наредба № 15) за незаконосъобразна. Излагат доводи за наличие на правен интерес от оспорване на наредбата, породен от целите на сдруженията.
Считат, че оспорената Наредба № 15 е постановена в нарушение на административнопроизводствените правила, съдържа множество текстове, които противоречат на нормативни актове от по-висок ранг, и e в несъответствие с целта на закона. Считат, че министърът на здравеопазването разширил обхвата й в нарушение на законовата делегация.
В нарушение на чл. 10, ал. 2 от Закона за нормативните актове (ЗНА) два от четирите параграфа на заключителните разпоредби приповтарят по смисъл текстове на отменената наредба. Наред с това те се занимават с изключения и частни случаи. Поради това считат, че не е било налице основание за отмяна на наредбата и приемането на нова, а само изменение на съществуващата.
В нарушение на чл. 28, ал. 2 ЗНА министърът на здравеопазването не изготвил мотиви, които да съдържат "очакваните резултати от прилагането, включително финансовите, ако има такива". В приложението на наредбата - Медицински стандарт "Ревматология", раздел ІІІ "Изисквания за осъществяване на специалността "Ревматология" в структури от ІІ ниво на компетентност в болнични лечебни заведения", т. 1.3 и 1.4, се въвеждат изисквания за притежаване на собствени отделения по образна диагностика и по физикална и рехабилитационна медицина. В мотивите и в доклада за приемане на наредбата не се съдържа каквато и да било оценка на очакваните финансови и други резултати от въвеждането на това изискване. Сочат, че собствеността сама по себе си не е критерий за качеството на медицинската услуга, а именно то трябва да бъде предмет на един медицински стандарт. Вменяването на задължението на лечебните заведения за поддържане на скъпа медицинска техника противоречи и на търговската, и на медицинската практика, при която първоначалната диагностика на пациента, насочваща или не към хоспитализация, се извършва в извънболничната помощ, т.е. от друг вид лечебни заведения. Считат, че е налице противоречие между различните текстове на наредбата - т. 3.4 от глава първа, раздел ІІ, 3. "Основни правила за взаимодействие между структурите по т. 2 при провеждане на лечението".
Считат, че наредбата е приета в нарушение и на чл. 28, ал. 3 ЗНА, тъй като проект на наредба, към който не са приложени мотиви, съответно доклад, не се обсъжда от органа. В мотивите на наредбата не са изложени мотиви, които обосновават защо болница, разкриваща клиника/отделение по ревматология ІІ ниво, трябва "да притежава на територията си собствени клиника/отделение по образна диагностика; лаборатория по клинична имунология; отделение по физикална и рехабилитационна медицина", а също и "да осигури достъп до медико-диагностична лаборатория - в структурата на болницата или по договор". Тези мотиви са развити досежно ІІІ ниво, но няма препращане за ІІ. Въпреки развитите мотиви изискванията са въведени в акта. Липсват мотиви и за изискванията на стандарта в раздел ІV "Изисквания за осъществяване на специалността "Ревматология" в структури от ІІІ ниво на компетентност в болнични лечебни заведения" - т. 1.3.
При приемането на наредбата, в нарушение на чл. 26, ал. 1 ЗНА, не са спазени принципите на обоснованост, стабилност, откритост и съгласуване. Липсва обосновка за определения минимален брой легла, при които може да се разкрие отделение към клиника по вътрешни болести за І ниво на компетентност и отделение към клиника по вътрешни болести или кардиология за ІІ ниво на компетентност. Не е представена обосновка и за приетите изключения. Същите текстове присъстват в глава втора, раздел ІІ, 1.2, респективно глава трета, 1.2 на стандарта, и пряко противоречат на глава първа, раздел ІІ, структури.
Считат, че наредбата е приета в нарушение на Закона за ограничаване на административното регулиране и административния контрол върху стопанската дейност (ЗОАРАКСД).
Наредба № 15 представлява съвкупност от изисквания, които, от една страна, са част от разрешителния (лицензионен) режим за извършване на дейността - чл. 47, ал. 4, чл. 49, ал. 1, т. 3 и чл. 51, ал. 1, т. 3 от Закона за лечебните заведения (ЗЛЗ), а, от друга, изпълнението им се контролира от държавата и при нарушаване се налагат санкции - чл. 6, ал. 6, чл. 115а, 116а ЗЛЗ. С оглед на това наредбата нарушава и трите алинеи на чл. 3 ЗОАРАКСД. Изискванията водят до ограничаване на конкуренцията и напълно необосновано от медицинска гледна точка се ограничава броят на болниците, които могат да извършват дейности, определени като ІІ и ІІІ ниво на компетентност. Нито изискванията за собственост на структурите, нито изискванията за наличие на скъпоструваща и рядко използвана инструментална техника в тези структури, при положение, че е налична другаде на територията на населеното място, са икономически обосновани и необходими за постигане на целите на закона.
Считат, че наредбата е в нарушение и на чл. 6 ЗЛЗ, тъй като вместо критерии за качество министърът поставил несъществени изисквания за бюро, столове, шкаф за документи, закачалка. Определени са нива на компетентност, като това е предвидено да се извърши с наредбата по чл. 46 ЗЛЗ, не с тази по чл. 6 ЗЛЗ.
Молят съда да отмени обжалваната Наредба № 15. Претендират направените по делото разноски. Жалбоподателите се представляват от адв. Христина Николова, Софийска адвокатска колегия.
2. Ответникът по жалбата - министърът на здравеопазването, счита жалбата за неоснователна. Не е налице нарушение на чл. 10, ал. 2 ЗНА, както и на чл. 26 и 28 ЗНА. Спазена е процедурата по издаване на нормативния акт. Не е необходимо да се дават мотиви по отношение на очаквани финансови резултати, когато такива няма. Наредбата е напълно съобразена със Закона за ограничаване на административното регулиране и административния контрол над стопанската дейност. Моли съда да отхвърли жалбата. Претендира юрисконсултско възнаграждение и прави възражение по чл. 78, ал. 5 ГПК. Ответникът се представлява от юрисконсулт Стела Здравкова-Нинова.
3. Представителят на Върховната административна прокуратура дава заключение за неоснователност на жалбата. Оспорената наредба е издадена от компетентен орган, в искана от закона писмена форма и е обнародвана. Твърдението за нарушение на чл. 10, ал. 1 ЗНА е неоснователно. Интерпретацията на жалбоподателите не съответства на смисъла на нормата, който изключва приемането на акт от същата степен при наличие на издаден нормативен акт за уреждане на обществени отношения, спадащи към същата област, за който се издава и новият. Спазен е и чл. 11, ал. 1 и 3 ЗНА. Спазени са правилата на чл. 26, ал. 2 и на чл. 28 ЗНА. При наличие на мотиви за приемане на наредбата административнопроизводствените правила по издаване на акта са спазени и не е налице нарушение на чл. 146, т. 3 АПК. Не е налице и нарушение на материалноправните норми при издаване на акта. Мотивирането на проекта с договор за директно предоставяне на безвъзмездна финансова помощ за изпълнение на проект от Оперативна програма "Развитие на човешките ресурси" налага извод, че не е нарушен чл. 3, ал. 1 ЗОАРАКСД. Не е основателно и възражението за нарушение на чл. 3, ал. 2 и 3 ЗОАРАКСД - след като въведените изисквания са относими към всички лечебни заведения, които упражняват съответната медицинска специалност, се изключва ограничението на конкуренцията поради еднаквите правила.
Неоснователни са възраженията за нарушение на чл. 6 ЗЛЗ, като посочването на материалните условия не изключва спазването на критерии за качеството. Различен е предметът на регулиране на наредбите по чл. 6 и чл. 46, ал. 3 ЗЛЗ, като съгласно чл. 57, ал. 2 ЗЛЗ клиниките, отделенията и медицинско-диагностичните лаборатории имат ниво на компетентност, определено с наредбите по чл. 6 ЗЛЗ. Не са налице нарушения, които да водят до извод за незаконосъобразност на оспорената наредба, поради което жалбата като неоснователна следва да бъде отхвърлена.
ІІ. По допустимостта на жалбата:
Върховният административен съд счита жалбата за допустима - подадена е от надлежни страни и срещу подзаконов нормативен акт.
Процесуалните предпоставки, при които е допустимо оспорването на подзаконов нормативен акт, са определени в чл. 185, 186 и 187 АПК. Наредбата е подзаконов нормативен акт, издадена от министъра на здравеопазването, обнародвана е в Държавен вестник, бр. 66 от 8.08.2014 г. Следователно предмет на оспорване е подзаконов нормативен акт по смисъла на чл. 185, ал. 1 АПК. Наредбата не е била предмет на съдебен контрол.

history Разпоредбата на чл. 185, ал. 1 АПК допуска оспорване на подзаконов нормативен акт - изцяло или в отделна разпоредба, по отношение на неговата законосъобразност. Видно от петитума на жалбата, с нея се твърди незаконосъобразност на Наредба № 15 в цялост.
Съгласно чл. 186, ал. 1 АПК право да оспорват подзаконов нормативен акт имат гражданите, организациите и органите, чиито права, свободи или законни интереси са засегнати или могат да бъдат засегнати от него или за които той поражда задължения. Жалбоподателите са юридически лица с нестопанска цел, създадени въз основа на Закона за юридическите лица с нестопанска цел, вписани в регистъра на юридическите лица с нестопанска цел като сдружения, които осъществяват дейност в обществена полза. С оглед на това те имат качеството на организация по смисъла на § 1, т. 2 АПК. За тях ще е налице право на оспорване на процесната наредба, ако тя засяга или може да засегне техни права или законни интереси. За да се прецени това обстоятелство, е необходимо да се установи какви са целите и какъв е предметът на дейност на сдруженията, какви с оглед на това са техните права и законни интереси и налице ли е исканата от законодателя форма на тяхното засягане.
Регистрираните цели на сдруженията са съответно: защита интересите на частните болници, подобряване на здравното обслужване на гражданите, създаване на условия за честна конкуренция и развитие на пазара на медицински услуги; запазване и развитие на общинските болници, всестранно подпомагане на общинските болници с цел подобряване на медицинското обслужване на населението; защита на индивидуалните и колективните права на гражданите и организациите в сферата на здравеопазването. Оспорената наредба има за предмет утвърждаването на медицински стандарт на клиничната медицинска специалност "Ревматология", в т.ч. и специфичните изисквания за оборудване и апаратура. Следователно по своя предмет на правно регулиране Наредба № 15 безспорно рефлектира върху целите на трите сдружения и може да засегне законните интереси на сдруженията, установени от законово регистрираните им цели.
С оглед на изложеното съдът счита, че жалбата е допустима.