ДВ. бр. 6 от 22.01.2016г.

Обн., ДВ, бр. 6 от 22 януари 2016 г.

history Върховният административен съд на Република България - петчленен състав - II колегия, в съдебно заседание на петнадесети октомври две хиляди и петнадесета година в състав: председател: Боян Магдалинчев, членове: Ваня Анчева, Йовка Дражева, Иван Раденков, Павлина Найденова, при секретар Григоринка Любенова и с участието на прокурора Динка Коларска изслуша докладваното от съдията Ваня Анчева по адм. дело № 10536/2015.
Производството е по реда на чл. 208 и сл. от Административнопроцесуалния кодекс (АПК).
Образувано е по касационен протест, подаден от прокурор при Върховната административна прокуратура, и по касационна жалба от министъра на здравеопазването чрез пълномощника му - юрк. Здравкова, срещу Решение № 7707 от 25.06.2015 г., постановено по адм. дело № 1132/2015 г. по описа на Върховния административен съд, седмо отделение.
По поддържаните оплаквания за неправилност на оспорения съдебен акт поради нарушение на материалния закон и необоснованост - касационни основания по смисъла на чл. 209, т. 3 АПК, се иска отмяната му и решаване на спора по същество. Процесуалният представител на министъра на здравеопазването претендира присъждане на юрисконсултско възнаграждение за настоящата инстанция. Прави възражение за прекомерност на искането за разноски на насрещните страни.
Ответниците - сдружение "Национално сдружение на частните болници", Сдружението на общинските болници в България и сдружение "Център за защита правата в здравеопазването", представлявани от адв. Николова, оспорват жалбата и протеста.
С отричащи основателността им доводи молят атакуваното решение да бъде оставено в сила и да им се присъдят разноски за адвокатско възнаграждение.
Участвалият в касационното производство представител на Върховната административна прокуратура дава заключение за неоснователност на касационния протест и на касационната жалба.
Върховният административен съд, петчленен състав, констатира, че е допустимо сезиран от страни с надлежна процесуална легитимация при упражнено в рамките на преклузивния срок право на обжалване, респ. на протестиране на първоинстанционния съдебен акт.
След извършена касационна проверка на съдебното решение по наведените от страните основания и в обхвата на служебното начало по чл. 218, ал. 2 АПК съдът съобрази следното:
С атакуваното решение, постановено в производство по чл. 185 и сл. АПК, тричленният състав на Върховния административен съд е отменил Наредба № 15 от 28.07.2014 г. за утвърждаване на медицински стандарт "Ревматология", издадена от министъра на здравеопазването, и е осъдил административния орган да заплати разноските по делото.
За да постанови този резултат, съдът е формирал решаващ извод за незаконосъобразност на оспорения пред него подзаконов нормативен акт, считайки, че е приет в противоречие с изискванията на чл. 11, ал. 1 и чл. 28, ал. 2 ЗНА. При сравнителен анализ на разпоредбите на отменената и на процесната наредба е извел заключение за липса на кумулативно зададените от закона предпоставки, при осъществяване на които е допустима замяна на един нормативен акт с друг, касаещ същата материя. Преценил е, че условието за важност на промените в нормативната уредба е спазено, но в случая измененията не могат да се определят количествено като многобройни. Приел е, че мотивите на оспорената наредба нямат очертаното от чл. 28, ал. 2 ЗНА съдържание. Позовал се е на отсъствие на обосновка за необходимостта от въведените собствени способности на структурите от различните нива на компетентност и за преценката за финансовата тежест, която адресатите на акта трябва да понесат, за да изпълнят нормативните предписания. Според тричленния състав констатираният порок води до невъзможност да се извърши контрол за законосъобразност на подзаконовия нормативен акт с относими законови разпоредби, включително с изискванията на Закона за ограничаване на административното регулиране и административния контрол над стопанската дейност (ЗОАРАКСД) и до нарушение на чл. 26, ал. 1 ЗНА.
Решението е правилно като краен правен резултат.
По делото няма спор за факти. Спорът между страните е очертан от противоречието в позициите им досежно наличието на условията по чл. 11, ал. 1 ЗНА за отмяна на предходната наредба и приемането на нова такава със същия предмет на регулиране на мястото на отменената, както и по въпроса за мотивирането на подзаконовия нормативен акт съобразно правилата на чл. 28, ал. 2 ЗНА.
Обоснована и съответна на материалния закон е преценката на съда по същество, че обжалваната наредба на министъра на здравеопазването е незаконосъобразно издадена, като мотивите му се възприемат изцяло от касационния състав.
Становището на съда за неправомерен избор на правна форма или правна техника при издаването на нормативния акт, основано на приложимост на разпоредбата на чл. 11, ал. 1 ЗНА към спорното правоотношение, е неправилно. Нормата на чл. 11, ал. 1 ЗНА предвижда, че отмяна на закон и замяната му с нов, който се отнася до същата материя, се допуска само ако промените са многобройни и важни. Видно от съдържанието на цитираната разпоредба, законодателят е предвидил две кумулативни предпоставки, които ограничават случаите на отмяна на действащ закон и замяната му с нов, с цел да се гарантира правната сигурност и стабилитет на регулираните правоотношения. Извън тази хипотеза промените се извършват чрез изменение и/или допълнение на нормативния акт.
От значение за правилното прилагане на предписанието на чл. 11, ал. 1 ЗНА е определянето на неговия обхват на действие. Настоящият петчленен състав счита, че въведеното с посочената разпоредба правило е неотносимо към подзаконовите нормативни актове, какъвто е процесната наредба. Граматическото, логическото и систематическото тълкуване на нормата води до извод, че обсегът й на действие е изключен досежно административните нормативни актове. Редакцията на разпоредбата изрично и недвусмислено установява важимост на изискването само за закон, а не за всеки нормативен акт. В случая понятието "закон" не е употребено в широк смисъл и не може да бъде отъждествено с нормативен акт като родово понятие, т.е. като общо означение на съдържащ правила за поведение акт съгласно чл. 1а ЗНА. Приложното поле на цитираната норма е ограничено само по отношение на закона като вид нормативен акт по смисъла на чл. 3, ал. 1 ЗНА. Прилагането на изискването на чл. 11, ал. 1 ЗНА към всички видове нормативни актове не кореспондира на духа и целите на релевантната правна рамка. Законът урежда първично или въз основа на Конституцията обществени отношения, които се поддават на трайна уредба според предмета или субектите в един или няколко института на правото или техни подразделения - чл. 3, ал. 1 ЗНА. Наредбата се издава за прилагане на отделни разпоредби или подразделения на нормативен акт от по-висока степен - чл. 7, ал. 2 ЗНА. Съпоставката на хипотезата на чл. 11, ал. 1 ЗНА с останалите текстове на същия закон сочи за ясно проведено разграничение между закона по смисъла на чл. 3 ЗНА и подзаконовите нормативни актове, като именно първичният и траен характер на законодателната уредба, за разлика от динамиката на производното нормативно регулиране, обуславя въведеното специално правило относно условията, при които законите могат да бъдат отменени и заменени с нови, отнасящи се до същите въпроси. Естеството и характерът на нормативните актове от по-ниска степен, от своя страна, предпоставя облекчен правен режим на предпоставките за промени в тях, респ. - отрича приложимостта на критериите по чл. 11, ал. 1 ЗНА в хипотезата на приемане на административен нормативен акт. В контекста на изложеното въпросът за спазването на изискването за многобройност и същественост на промените в наредбата в случая е без правно значение. Поради това не може да бъде споделено заключението на тричленния състав, че цялостната замяна на действалата наредба с нова, уреждаща обществени отношения от същата област, сочи за неизпълнение на чл. 11, ал. 1 ЗНА. Като е издал нова наредба на мястото на досегашната, министърът на здравеопазването не е упражнил нормотворческата си компетентност в нарушение на процесуалните правила, респ. - в ненадлежна форма. Констатираното неправилно прилагане на чл. 11, ал. 1 ЗНА от първоинстанционния съд обаче не се отразява на крайния изход на спора, тъй като е налице друг порок при издаването на нормативния акт, съставляващ самостоятелно основание за отмяната му, а именно - нарушение на чл. 28, ал. 2 ЗНА.
Законосъобразен е изводът в проверяваното съдебно решение за липса на мотиви при приемането на атакуваната наредба в разрез с императивната норма на чл. 28, ал. 2 ЗНА.
Подзаконовото нормативно регулиране е конституционно призната функция на висшите органи на изпълнителната власт, осъществявана в публичен интерес - чл. 115 КРБ. Дейността по издаване на нормативни административни актове, бидейки същностен белег на държавното управление и основен правен регулатор, се подчинява на общите принципи на чл. 4, на чл. 8 и чл. 12 АПК - законност, равенство и достъпност, публичност и прозрачност. Спазването на предвидената процедура е императивно задължение на натоварените с нормотворчески правомощия административни органи, обезпечаващо законосъобразното формиране на управленски решения и приемането на регулиращите определени обществени отношения правни норми по разумен, компетентен и стабилен начин. Нормотворческият процес се основава и на принципите на обоснованост, стабилност, откритост и съгласуваност - чл. 26, ал. 1 ЗНА. В тази връзка ЗНА придава изключително значение на мотивирането на предложението за приемане на нормативен акт и възможността за предварителното му разгласяване и обсъждане с всички заинтересовани преди внасянето му за обсъждане и приемане от компетентния орган, за да се гарантират горепосочените принципи, които формулират и целите на изискването. По силата на чл. 28, ал. 2 ЗНА мотивите, съответно докладът към него, трябва да съдържат: 1). причините, които налагат приемането; 2). целите, които се поставят; 3). финансовите и други средства, необходими за прилагането на новата уредба; 4). очакваните резултати от прилагането, включително финансовите, ако има такива; 5). анализ за съответствие с правото на Европейския съюз. Проект на нормативен акт, към който не са приложени отговарящи на изрично заложените в закона критерии мотиви, съответно доклад, не се обсъжда от компетентния да го приеме орган - Сравн.: чл. 28, ал. 3 ЗНА. Мотивировката с дефинираното от законодателя съдържание трябва да е налице преди внасяне на проекта за обсъждане, да е публикувана и да е станала достояние на всички заинтересовани лица, за да могат същите реално да упражнят правото си на предложения и становища по проекта. С оглед императивния им характер неизпълнението на посочените процедурни правила представлява съществено нарушение.
Съответна на цитираната нормативна уредба е преценката на съда за допуснати нарушения на чл. 28, ал. 2, т. 1 - 5 ЗНА поради липса на всички задължителни за мотивирането проекта на акта реквизити. Формално към наредбата присъстват мотиви, възпроизведени дословно и в доклада относно приемането й, но по същество те нямат изискуемото съдържание и не изпълняват целта на закона. Краткият преразказ на предлаганата уредба не е тъждествен на мотивирането й. Отмяната на действащата наредба и замяната й с процесната е обоснована с изпълнението на дейност 5 "Актуализиране и изготвяне на основани на научни доказателства медицински стандарти" от Договор за директно предоставяне на безвъзмездна финансова помощ за изпълнение на проект "Акредитация на лечебните заведения и продължителното обучение на медицинския персонал" от Оперативна програма "Развитие на човешките ресурси 2007 - 2013 г.", съфинансиран чрез ЕСФ на ЕС. Визираната в мотивите и в доклада дейност не може да бъде релевантна обосновка по смисъла на чл. 28, ал. 2 ЗНА, тъй като издаването на нова наредба не е самоцел, а се определя от развитието на обществените отношения в съответната сфера. Като съображения за издаване на наредбата са посочени най-общо проучването на международния опит и на актуалното положение в лечебната и здравната мрежа, анализ за съответствието с правото на Европейския съюз, както и постигнат консенсус в медицинската общност по ревматология за актуалност, приложимост и приемливост на разработката. В случая съдържанието на мотивировката е изчерпано с това бланкетно по своя характер изявление. Отсъства изложение на конкретните причини и цели за актуализацията на медицински стандарт "Ревматология", средствата за прилагането й, практическото й отражение в дейността на лечебните заведения, в т.ч. от гледна точка качество на здравната услуга и достъп на гражданите до същата, очакваните резултати и анализ за съответствието с правото на ЕС. Неспазването на това императивно условие противоречи на принципите на чл. 26, ал. 1 ЗНА. Наличието на адекватни мотиви е от значение за проверката дали предложената ревизия на стандарта е пропорционална и спазени ли са нормите на административното регулиране с оглед финансовата или материалната тежест, която адресатите на предвидените изисквания следва да понесат за изпълнението им. Липсата на надлежна обосновка по смисъла на чл. 28, ал. 2 ЗНА препятства съдебния контрол по същество за съобразеността на подзаконовия нормативен акт с материалноправните норми, включително с принципите по чл. 52, ал. 1 - 3 КРБ, и съответно води до извод за неговата незаконосъобразност.
По изложените съображения настоящата инстанция намира, че не са налице визираните в касационната жалба и в касационния протест отменителни основания, поради което атакуваното съдебно решение следва да бъде оставено в сила.
Претенцията на ответниците за присъждане на разноски за адвокатска защита съгласно Наредба № 1 от 9.07.2004 г. за минималните размери на адвокатските възнаграждения е неоснователна, тъй като доказателства за уговорено и изплатено адвокатско възнаграждение за касационната инстанция не са представени, а при липса на писмен договор размерът на възнаграждението се определя по искане на адвоката или клиента от адвокатския съвет съгласно наредбата на Висшия адвокатски съвет - чл. 36, ал. 3 ЗА.
Водим от горното и на основание чл. 221, ал. 2, предл. 1-во от АПК Върховният административен съд, петчленен състав на Втора колегия,

history РЕШИ: