ДВ. бр. 9 от 02.02.2016г.

Обн., ДВ, бр. 9 от 2 февруари 2016 г.

history Върховният административен съд на Република България - седмо отделение, в съдебно заседание на осми юни две хиляди и петнадесета година в състав: председател: Таня Вачева, членове: Соня Янкулова, Мирослава Керимова, при секретар Боряна Георгиева и с участието на прокурора Искренна Величкова изслуша докладваното от съдията Мирослава Керимова по адм. дело № 13212/2014.
Производството е по реда на чл. 185 и сл. от Административнопроцесуалния кодекс (АПК).
Образувано е по жалба на сдружение "Българска асоциация на корабните брокери и агенти", Варна, и жалба на "Валмар ойл" - ЕООД, срещу Тарифата за пристанищните такси (тарифата), събирани от Държавно предприятие "Пристанищна инфраструктура", в частта, изменена и допълнена с Постановление № 254 от 22.08.2014 г. на Министерския съвет (ПМС; постановлението).
Претендираните пороци на приетото изменение и допълнение на тарифата могат да се обособят в няколко точки: 1. Нищожност на приетите изменения и допълнения с постановлението на Министерския съвет поради липса на материална компетентност на колективния държавен орган. 2. Допуснати съществени процесуални нарушения в процедурата по приемане на изменението. 3. Материална незаконосъобразност на приетите изменения и несъобразяването им с целта на закона.
В жалбата на сдружение "Българска асоциация на корабните брокери и агенти" се правят следните възражения: Първо се сочи, че с новата редакция на чл. 1, ал. 3 от тарифата адресатите на тази тарифа, посещаващи пристанищата за обществен транспорт с регионално значение и пристанищата по чл. 107 - 109 от закона, са длъжни да плащат пристанищни такси, независимо от това, дали Държавно предприятие "Пристанищна инфраструктура" е обезпечило достъпа до тези пристанища. В този смисъл се претендира противоречие с разпоредбата на чл. 103в, ал. 4 от Закона за морските пространства, вътрешните водни пътища и пристанищата на Република България (ЗМПВВППРБ), поради което и нарушение на чл. 12 от Закона за нормативните актове (ЗНА). Този порок се приема като обосноваващ извод за нищожност както на чл. 1, ал. 3 от тарифата, така и на всички останали изменения и допълнения, направени по силата на Постановление № 254 от 22.08.2014 г. на Министерския съвет. Твърди се, че промените в тарифните ставки са направени в изпълнение на нищожно изменение на чл. 1, ал. 3 от тарифата, без да се отчита фактът, че съгласно чл. 103в, ал.4 ЗМПВВППРБ такси се дължали само ако услугата е реално предоставяна. В случая заплащането така, както било регламентирано с тарифата, обособявало извод за плащане във вид на данък. На следващо място се претендира прекомерно увеличение на тарифните ставки по чл. 2, 3, 4, 5, 6, 8, 9 и 11 от тарифата. Увеличението било необосновано. И на последно място се прави възражение, че с новия текст на чл. 14а държавните пристанища за обществен транспорт с национално значение са освободени от плащане на такса за обработване на отпадъци, дори и в случаите, в които ползват тази услуга. В тази част изменението на тарифата противоречало на Закона за защита на конкуренцията, тъй като поставяло в неравноправно положение държавните пристанища за обществен транспорт с национално значение спрямо всички останали. Предвид гореизложеното се прави искане за обявяване за нищожни на всички изменения и допълнения на разпоредбите на тарифата, направени по силата на Постановление № 254 от 22.08.2014 г. на Министерския съвет.
В писмените бележки на този жалбоподател се въвеждат и допълнителни възражения: Прави се извод за вътрешно противоречие на разпоредбите на тарифата, тъй като, от една страна, била отменена възможността да се заплаща такса само при престирана услуга, а от друга страна, чл. 9 от тарифата запазил възможността да не се плаща такса за приемане на отпадъци от кораби, ако корабопритежателят сам си предаде отпадъците. Допълва се, че от приходите на предприятието по предназначение за предоставяне на услугата за поддържане на пристанищната инфраструктура се харчели само между 4,7 и 2,3 процента, което правело необосновано увеличението на цените на услугите. По отношение на кейовите такси било предвидено, че се дължат на започнато денонощие, което не било оправдано и пропорционално. Твърди се, че това увеличение на размера на таксите било при нарушение на изискването за прозрачност на финансовите отношения между държавата и специализираното публично предприятие, каквото било ДП "Пристанищна инфраструктура". На сдружението не били предоставяни разчети за разходите и приходите, които да съдържат обосновка относно причините за прекомерното увеличение на таксите по тарифата. Проектът за изменение на тарифата не бил обявен на сайта на Министерския съвет или на сайта на Министерството на транспорта, информационните технологии и съобщенията. По отношение на представените в последно съдебно заседание таблици и разчети за необходимите единични разходи на Държавно предприятие "Пристанищна инфраструктура" за квадратен метър кейова стена и за обем вода в съответната акватория, необходими за поддържане на пристанищната инфраструктура, се възразява, че те никога не са били обсъждани в процедурата по обществено обсъждане. Прави се възражение, че според представения одитен доклад на Сметната палата разходите за пристанищни услуги са незначителен процент от приходите на държавното предприятие, поради което се оспорва изводът на министър Ангелкова, че "увеличението на разходите за поддръжка на пристанищната инфраструктура" обосновава увеличението на цените на услугите. Твърди се, че подобряването на конкурентоспособността на българските пристанища може да се реализира чрез намаляване на цените на таксите за услугите, а не чрез "поголовното" и "безконтролното" им увеличаване.
С жалбата си "Валмар ойл" - ЕООД, се присъединява към възраженията на сдружение "Българска асоциация на корабните брокери и агенти", Варна. Сочи, че ДП "ПИ" събира от "Валмар ойл" - ЕООД, тонажни такси за посещението им в пристанище за обществен транспорт в района на Пристанище Бургас. Твърди, че поради естествени природни процеси и речни наноси подходът към пристанището на "Уникредит Булбанк" - АД, е затруднен и допустимото газене на корабите, които го посещават, е значително по-малко от проектната и действителната дълбочина пред кейовите места.
Сочи се, че въпреки неизпълнението на задължението на държавното предприятие да осигури максимална дълбочина за подход на корабите то продължавало да събира от фирмата тонажна такса, която не била разходвана по предназначение. В този смисъл се твърди, че е нарушен принципът за разходоориентираност на таксите. Административният орган не бил извършил предварително обследване и анализ на себестойността на всяка от услугите, за които е предвидена съответната такса, за да определи размера й на база на направените разходи. Допълва, че не са получени становища от всички министри, направени по реда на чл. 58, ал. 1 от Устройствения правилник на Министерския съвет и на неговата администрация. Липсвала финансова обосновка с ясно разграничение на средствата от самофинансиране на държавното предприятие и възможността за бюджетни трансфери, остойностяване на приходите и разходите за дейността. Прави се възражение, че срещу тонажната такса не стои никаква услуга, а същата се събира. И на последно място се допълва, че атакуваният нормативен акт е издаден от некомпетентен орган, доколкото липсвала законова делегация по чл. 103в, ал. 4 ЗМПВВППРБ Министерският съвет да определи размера на таксите, които се събират за "корабите, посещаващи пристанищата за обществен транспорт с регионално значение и пристанищата по чл. 107 - 109 от закона". Законовата делегация се ограничавала само за определянето на таксите за пристанищата с национално значение (чл. 103в, ал. 4 препращал към ал. 2 и 3 от същата разпоредба, които от своя страна препращали към ал. 1), като не включвала пристанищата с регионално значение. Сочат се нарушения на чл. 19, ал. 2 и 3 от Конституцията на Република България; чл. 1, ал. 1 и 2 и чл. 28 от Закона за защита на конкуренцията; противоречие с целта на Закона за ограничаване на административното регулиране и административния контрол върху стопанската дейност - чл. 2, ал. 1 и чл. 3. Прави се искане да се прогласи нищожността, респективно да се отмени чл. 1, ал. 3 от тарифата в частта, в която регламентира събирането на тонажна такса от корабите, посещаващи пристанищата за обществен транспорт с регионално значение.
В писмена защита "Валмар ойл" - ЕООД, доразвива съображения по искането си за прогласяване на нищожност, респективно за отмяна на чл. 1, ал. 3 от тарифата в частта й, в която е регламентирано събирането на тонажна такса от корабите, посещаващи пристанищата за обществен транспорт с регионално значение. Голяма част от писмената защита представлява копирани текстове, които не са в пряка връзка с оспореното изменение на тарифата, а друга представлява недоказани заключения за разходване на средства от тонажни такси за например неефективна пристанищна структура, "като в Лом и Силистра", изготвяне на скъпоструващи анализи, проучвания и прочее, които и не са в пряка връзка с оспорваното изменение на тарифата и касаят инвестиционни решения, които не са предмет на настоящото производство. Относимата част касае изложение относно структурата на Държавно предприятие "Пристанищна инфраструктура" в частта относно правомощията например на нейни органи да изготвят отчети, анализи и др. на себестойността на услугите, които предприятието предоставя, и които от своя страна отчети и анализи да бъдат предоставени на министъра на транспорта, информационните технологии и съобщенията за анализ при изготвяне на тарифата във връзка с изменението на таксите за услугите. Твърди се, че само чрез изготвянето на такива би се създала гаранция срещу възможността на държавното предприятие постоянно и без икономически последствия да злоупотребява с положението, което законът му е предоставил.
Жалбоподателите представят подробни писмени бележки/становища, чрез които детайлизират възраженията си по посочените пунктове.
Ответникът по жалбите - Министерският съвет на Република България, взема становище за неоснователност на същите по всички релевирани в тях възражения.
Заинтересованата страна - Държавно предприятие "Пристанищна инфраструктура", изразява становище за неоснователност на жалбите.
Заинтересованата страна - министърът на транспорта, информационните технологии и съобщенията, мотивира недопустимост на жалбата на сдружение "Българска асоциация на корабните брокери и агенти", Варна, и евентуално неоснователност на жалбите на това сдружение и "Валмар ойл" - ЕООД.
Представителят на Върховната административна прокуратура представя мотивирано становище за основателност на жалбите.
По възражението на министъра на транспорта, информационните технологии и съобщенията за недопустимост на жалбата на сдружение "Българска асоциация на корабните брокери и агенти" поради липса на правен интерес от оспорване:
Според министъра на транспорта, информационните технологии и съобщенията сдружението е юридическо лице с нестопанска цел, чиито членове са субекти, осъществяващи агентски и брокерски услуги в областта на корабоплаването при условията на глава девета, раздели I и II от Кодекса на търговското корабоплаване (КТК). Сочи, че съгласно чл. 103в от Закона за морските пространства, вътрешните водни пътища и пристанищата на Република България (ЗМПВВППРБ), пристанищните такси се събират от корабите, които посещават пристанищата за обществен транспорт и пристанищата по чл. 107 - 109 от закона, т.е. от принципала на съответния кораб (собственик, наемател и др.). Оттук прави извод, че адресати на нормативната уредба, свързана с размера, условията и реда за събиране на пристанищните такси, предмет на Тарифата за пристанищните такси, събирани от Държавно предприятие "Пристанищна инфраструктура", са принципалите на корабите, за които възниква задължението за плащане на тези такси. Твърди, че за членовете на сдружението - корабни агенти и брокери, не се създават задължения с оспорваните разпоредби на Тарифата за пристанищните такси, събирани от Държавно предприятие "Пристанищна инфраструктура", поради което и приемането на ПMC № 254/2014 г., с което се изменят и допълват разпоредби на разглежданата тарифа, не може да обуслови правен интерес за сдружението - представител на интересите на своите членове - корабни агенти и брокери, от съдебна защита срещу акта.
Върховният административен съд, състав на седмо отделение, не приема за основателно това възражение на министъра на транспорта, информационните технологии и съобщенията:
В действителност сдружение "Българска асоциация на корабните брокери и агенти", Варна, е юридическо лице с нестопанска цел, чиито членове са субекти, осъществяващи агентски и брокерски услуги в областта на корабоплаването при условията на глава девета, раздели I и II от Кодекса на търговското корабоплаване. Съгласно чл. 222, ал. 1 от Кодекса на търговското корабоплаване (КТК) с договора за агентиране корабният агент се задължава срещу възнаграждение да извършва от името и за сметка на корабопритежателя обичайни услуги, свързани с корабоплаването в района на определено пристанище или територия, а съгласно чл. 226 КТК задълженията на корабния брокер се състоят в извършване срещу възнаграждение на посредническа услуга за сключването на договор за превоз с кораби, наемане на кораби, влачене, застраховане или за други дейности, свързани с корабоплаването. Съдът споделя възражението, че при приложението на така сочените норми се обосновава извод, че лицата, осъществяващи агентски и брокерски услуги, не попадат в кръга на задължените лица за заплащане на пристанищни такси. В действителност корабните агенти извършват съответните действия единствено в качеството си на представители на принципала на кораба и за негова сметка.
Съдът обаче приема, че сдружение "Българска асоциация на корабните брокери и агенти", Варна, има правен интерес да оспорва изменението и допълнението на тарифата, приети с ПMC № 254/2014 г.
Съгласно Тълкувателно решение № 2 от 2010 г. на Върховния административен съд по тълкувателно дело 4/2009 г. съсловните (браншовите) организации и другите юридически лица с нестопанска цел могат да оспорват подзаконови нормативни актове при наличието на правен интерес, обоснован от предмета на дейност и целите, за които са създадени. Видно от предмета на дейност на сдружение "Българска асоциация на корабните брокери и агенти", Варна, същото се създава с цел: защита и подкрепа на икономическите и професионалните интереси на членовете си, но също така и на представляваните от тях корабособственици, наематели и други принципали. Доколкото интересът на сдруженията се извежда от предмета им на дейност и целите, за които са учредени, и предвид предмета на дейност и целта на създаване на процесното дружество съдът приема, че същото има правен интерес да оспорва ПMC № 254/2014 г., с което се изменят и допълват разпоредби на разглежданата тарифа. Със същата се създават задължения за корабособственици, наематели и други принципали, чиито икономически и професионални интереси сдружението защитава, според регистрирания предмет на дейност на същото.
Видно от предмета на дейност, вписан в търговския регистър, и представени фактури (л. 176 - л. 345 по делото) за заплатени пристанищни такси в полза на Държавно предприятие "Пристанищна инфраструктура" "Валмар ойл" - ЕООД (дружеството), също е от кръга на лицата, чиято дейност се регламентира от оспорения нормативен акт.
При приложение на текста на чл. 186, ал. 1 АПК във връзка с ТР № 2 от 12.02.2010 г. на Върховния административен съд и Решение № 5 от 17.04.2007 г. на Конституционния съд (КС) настоящият състав на Върховния административен съд приема, че и двамата жалбоподатели в процеса имат правен интерес да оспорват посочения по-горе подзаконов нормативен акт, който правен интерес се обосновава от предмета на дейност на сдружението/съответно дружеството.
По отношение на срока за оспорване съдът приема, че съгласно нормата на чл. 187, ал. 1 АПК подзаконовите нормативни актове могат да се оспорват без ограничение във времето.
Предмет на оспорване в настоящото производство е Тарифата за пристанищните такси (тарифата), събирани от Държавно предприятие "Пристанищна инфраструктура", в частта, изменена и допълнена с Постановление № 254 от 22.08.2014 г. на Министерския съвет (ПМС; постановлението). Въпреки релевираните първоначално възражения само за нищожност на акта, предвид нормата на чл. 187, ал. 2 АПК, както и предвид направеното при условията на евентуалност впоследствие искане за отмяна на акта в частта, касаеща процесните изменения, съдът приема, че следва да извърши проверка за законосъобразност на всички основания по чл. 146 АПК при приложение на препращащата норма на чл. 196 АПК.
При извършена служебна проверка съдът констатира, че към датата на подаване на жалбите и датата на образуване на делото във Върховния административен съд (първата е от 1.10.2014 г. - делото е образувано на 15.10.2014 г.) е влязло в сила изменение на текста на чл. 4, ал. 6 на Тарифата за пристанищните такси, събирани от Държавно предприятие "Пристанищна инфраструктура", приета с Постановление № 97 на Министерския съвет от 2007 г., както следва: изменение, "Държавен вестник", бр. 30, в сила от 24.04.2015 г., съгласно което: За пътнически кораби тонажната корабна такса по ал. 1 се редуцира с коефициент 0,4. Тъй като оспорената редакция на чл. 4, ал. 6 от тарифата (от 2014 г.) не е действаща към датата на подаване на жалбата (поради изменение от 2015 г.), последната и за двете дружества в тази част е недопустима поради липса на предмет. Дружествата нямат и правен интерес да оспорват тарифата в тази част. Производството по делото в частта срещу този текст от тарифата следва да бъде прекратено като недопустимо.
В останалата част жалбите, като насочени срещу действащ нормативен акт, следва да бъдат разгледани по същество.
От представената по делото административна преписка от фактическа страна се установява развита процедура по изменение на Тарифата за пристанищните такси, събирани от Държавно предприятие "Пристанищна инфраструктура", приета с Постановление № 97 на Министерския съвет от 2007 г. (обн., ДВ, бр. 38 от 2007 г.; изм., бр. 56 от 2007 г., в сила от 10.07.2007 г., бр. 2 от 2008 г.; доп., бр. 38 от 2010 г., в сила от 13.05.2010 г.; изм. и доп., бр. 72 от 2014 г.).
Тъй като голяма част от възраженията на жалбоподателите са във връзка със спазване на процедурата по приемане на изменението на тарифата и с цел да не се допуска повторно изложение на фактите, съдът ще разгледа въпроса относно законосъобразността на процедурата по приемане на тарифата във връзка с изложението на фактите по провеждането й.
По отношение на формалното спазване на процедурата по приемане на Постановление № 254 от 22.08.2014 г. на Министерския съвет (ПМС) за изменение и допълнение на Тарифата за пристанищните такси, събирани от Държавно предприятие "Пристанищна инфраструктура", приета с Постановление № 97 на Министерския съвет от 2007 г.:

history Член 75 АПК дава легална дефиниция на понятието "нормативен административен акт". Страните не спорят, че процесната Тарифа за пристанищните такси, събирани от Държавно предприятие "Пристанищна инфраструктура", приета с Постановление № 97 на Министерския съвет от 2007 г., е нормативен административен акт.
Съгласно чл. 79 АПК изменението на нормативен административен акт се осъществява с изрична разпоредба на последващ нормативен акт. Съгласно чл. 11, ал. 3 от Закона за нормативните актове нормативните актове се изменят с изрична разпоредба на изменящия акт.