ДВ. бр. 20 от 15.03.2016г.

Обн., ДВ, бр. 20 от 15 март 2016 г.

history Върховният административен съд на Република България - четвърто отделение, в съдебно заседание на тринадесети октомври две хиляди и петнадесета година в състав: председател: Нина Докторова, членове: Татяна Хинова, Красимир Кънчев, при секретар Татяна Щерева и с участието на прокурора Антоанета Генчева изслуша докладваното от съдията Татяна Хинова по адм. дело № 9747/2014.
Производството е по реда на чл. 185 - чл. 196 от Административнопроцесуалния кодекс (АПК).
Образувано е по жалба от "ЧЕЗ Разпределение България" - АД, със седалище и адрес на управление в София, представлявано от Ондржей Шафарж и Стефан Апостолов в качеството им на членове на управителния съвет, подадена чрез адв. Антон Кръстев, срещу разпоредбите на чл. 7 и чл. 10, ал. 2, т. 2 и 6 от Наредба № 1 от 18.03.2013 г. за регулиране на цените на електрическата енергия (наричана по-долу за краткост "Наредба № 1" или "наредбата"), издадена от Държавната комисия за енергийно и водно регулиране, понастоящем Комисията за енергийно и водно регулиране (КЕВР) (обн., ДВ, бр. 33 от 5.04.2013 г., в сила от 5.04.2013 г.; изм. и доп., бр. 17 от 28.02.2014 г., в сила от 28.02.2014 г.).
С протоколно определение от 31.03.2015 г. е прекратено производството по делото в частта му по жалбата срещу чл. 7 от Наредба № 1 от 2013 г., тъй като наредбата в част от текстовете й, включително и по чл. 7, е изменена в "Държавен вестник", бр. 4 от 16.01.2015 г., в сила от 1.02.2015 г. С разпоредбата, в последната редакция, е отпаднало задължение за заплащане на надбавки за използвано и отдадено количество енергия от електроразпределителни дружества, което води до недопустимост на жалбата, подадена от "ЧЕЗ Разпределение България" - АД, в частта, насочена срещу този текст. Това определение е оставено в сила с определение № 5770 от 20.05.2015 г., постановено по адм. дело № 4965/2015 г. от петчленен състав на Върховния административен съд. С оглед на това производството по делото продължава само по жалбата в частта срещу чл. 10, ал. 2, т. 2 и 6 от наредбата и следва да се разгледат само посочените в жалбата отменителни основания, касаещи тези текстове.
С определение № 11151 от 24.09.2014 г. към настоящото дело на основание чл. 213 ГПК във връзка с чл. 144 АПК е присъединено адм. дело № 9864/2014 г. на Върховния административен съд, пето отделение, образувано по жалба на "ЧЕЗ Електро България" - АД, със седалище и адрес на управление в София, срещу чл. 10, ал. 2, т. 2 от Наредба № 1 от 2013 г. за регулиране на цените на електрическата енергия. С оглед на това делата са съединени за разглеждане в едно производство.
В жалбата на "ЧЕЗ Разпределение България" - АД, се съдържат твърдения, че Наредба № 1 в обжалваната част е незаконосъобразна, поради което следва в тази част да бъде обявена за нищожна, алтернативно да бъде отменена. Незаконосъобразността на обжалваните текстове се мотивира с липса на компетентност, допуснати съществени нарушения на административнопроизводствените правила, противоречие с материалноправните разпоредби, неспазване на предписаната форма и несъответствие с целта на закона. Според оспорващото дружество с обжалваните разпоредби комисията е променила съдържанието на норми от по-висок ранг, а именно чл. 30, ал. 1 и чл. 31, т. 2, букви "а" и "ж" от Закона за енергетиката (ЗЕ), за което същата не разполага с материална компетентност. Актът бил издаден и в нарушение на разпоредбите на чл. 77 АПК и чл. 26 от Закона за нормативните актове (ЗНА), като обнародваните изменения в § 3 и 4 от Наредбата за изменение и допълнение (НИД) на Наредба № 1 според жалбоподателя не са били предмет на обществено обсъждане. Не било спазено и изискването на чл. 26, ал. 2 ЗНА проектът на нормативния акт да бъде публикуван на интернет страницата на съответната институция заедно с мотиви, съответно доклад, като се даде срок за предложения и становища по проекта.
Твърди се и нарушение на принципите на законност, равенство, достъпност, публичност и прозрачност. С атакуваните разпоредби КЕВР се стремяла противозаконно да предвиди допълнителни разходи за разпределителните предприятия извън тези по чл. 30, ал. 1 и чл. 31, т. 2, букви "а" и "ж" от ЗЕ, като с подзаконов акт изключи възможността тези разходи да бъдат признати за целите на ценова регулация. Също така превратното упражняване на законови правомощия на КЕВР неизбежно водело и до несъответствие с целите, формулирани в чл. 2 ЗЕ, в частност на целта за създаване и развитие на финансово стабилен енергиен пазар.
Жалбата на "ЧЕЗ Електро България" - АД, съдържа идентични съображения относно незаконосъобразността на чл. 10, ал. 2, т. 2 от наредбата, като счита същата за приета в несъответствие с нормативен акт от по-висока степен, а именно чл. 31 ЗЕ при противоречие с императивната норма на чл. 7, ал. 2 ЗНА, както и при съществено нарушение на процедурните правила, зададени с чл. 77 АПК и чл. 26 ЗНА.
Ответникът - Комисията за енергийно и водно регулиране, в открито съдебно заседание чрез процесуалните си представители оспорва и двете жалби като неоснователни и недоказани. Считат, че оспореният нормативен акт е законосъобразен, поради което жалбите срещу него следва да бъдат отхвърлени.
Участвалият по делото прокурор от Върховната административна прокуратура дава заключение за основателност на подадените жалби. Счита, че при приемане на нормативния акт не са спазени изискванията на чл. 77 АПК, чл. 26, ал. 2 и чл. 28, ал. 3 ЗНА. Неспазването на процедурните правила при приемане на подзаконовия нормативен акт е основание за отмяна по чл. 146, т. 3 във връзка с чл. 196 АПК. Счита, че оспорените разпоредби на подзаконовия нормативен акт противоречат на материалноправните законови разпоредби на чл. 30, ал. 1 и чл. 31, т. 2, букви "а" и "ж" от ЗЕ, поради което е налице и основание за отмяна на оспорените нормативни текстове по чл. 146, т. 4 във връзка с чл. 196 АПК.
По допустимостта на оспорването съдът се е произнесъл с определение от 18.08.2014 г.
По основателността на жалбите съдът, за да се произнесе, съобрази следното:
На 23.01.2014 г. на интернет страницата на Държавната комисия за енергийно и водно регулиране, сега Комисия за енергийно и водно регулиране, е поставено съобщение за провеждане на обществено обсъждане на Проект на наредба за изменение и допълнение на Наредба № 1 от 18.03.2013 г. за регулиране на цените на електрическата енергия (обн., ДВ, бр. 33 от 5.04.2013 г., в сила от 5.04.2013 г.), което ще се проведе на 30.01.2014 г. от 10 ч. в сградата на комисията. Приложен е проектът, като § 3 от него, касаещ оспорената разпоредба на чл. 10, има цитираното съдържание: "В чл. 10 се правят следните изменения: 1. В ал. 5 думите "по реда на чл. 30, ал. 1, т. 2 от Закона за енергетиката" се заличават; 2. Ал. 7 се отменя". Мотиви към проекта не са изложени. На 13.02.2014 г. "ЧЕЗ България" - ЕАД, е внесло становище в комисията, с което прави и възражение относно липсата на мотиви към проекта. Въпреки направеното възражение по делото няма данни мотиви да са изложени или да е направен доклад във връзка с планираните изменения. След проведеното обсъждане е приета и Наредба за изменение и допълнение на Наредба № 1 от 18.03.2013 г. (ДВ, бр. 33 от 2013 г.). Съгласно приетите изменения с § 5 в чл. 10 се правят следните изменения: "1. В ал. 2, а) създава се нова т. 2 със следното съдържание: "2. Разходи, произтичащи от сделки с балансираща енергия, сключени по реда на Правилата за търговия с електрическа енергия;" б) досегашните т. 2 - 12 стават съответно т. 3 - 13; 2. В ал. 5 думите "по реда на чл. 30, ал. 1, т. 2 от Закона за енергетиката" се заличават; 3. Ал. 7 се отменя."
При тези данни основателно се явява възражението и в двете жалби за допуснато съществено нарушение на процедурните правила при приемането на оспорения нормативен акт.
При издаване на обжалваната наредба не са спазени разпоредбите на чл. 77 АПК, чл. 26, ал. 2 и чл. 28, ал. 3 ЗНА. Неоснователен е доводът на ответника, че дори и да било допуснато процесуално нарушение, то не било съществено и не можело да доведе до отмяна на акта. Такъв аргумент е несъстоятелен. Процедурата по приемане на нормативния административен акт е разписана императивно в закона и неизпълнението е съществено нарушение и представлява самостоятелно основание за отмяна.
Нормата на чл. 26, ал. 2 ЗНА следва да бъде тълкувана в съответствие с чл. 77 АПК, задължаващ компетентния орган да издаде нормативен акт, след като обсъди проекта с направените становища, предложения и възражения, което в случая не е изпълнено и представлява нарушение на императивни правни норми, съдържащи се в нормативен акт от по-висока степен, предвид това, че в проекта въобще не е включена приетата редакция на атакуваните разпоредби на наредбата. Поради това не може да се приеме, че въобще е проведено надлежно обществено обсъждане. Такова е било осъществено само привидно, за да бъде отчетено като изпълнено законовото задължение за провеждането му. Задълженията на съставителя на проекта, предвидени в чл. 28, ал. 2 ЗНА, да включи определено съдържание в мотивите, респ. в доклада, са също императивно зададени и целят гарантиране на принципите на обоснованост, стабилност, откритост и съгласуваност. По този начин Законът за нормативните актове придава изключително значение на мотивирането на предложението за приемане на нормативен акт и възможността за предварителното му разгласяване и обсъждане с всички заинтересовани страни. Проект на нормативен акт, към който не са приложени мотиви, съответно доклад, по силата на ал. 3 на чл. 28 ЗНА не следва да се обсъжда от компетентния орган.
Проектът за изменение и допълнение следва да бъде известен преди внасянето му за обсъждане. Заедно с мотивите, съответно доклада към него, същите трябва да са публикувани и да са станали достояние на всички заинтересовани лица, за да могат същите да се запознаят с тях и реално да упражнят правото си на предложения и становища по проекта.
Като не е изложил мотиви в съответствие с изискванията на чл. 26, ал. 2 ЗНА, във връзка с чл. 77 АПК, както и на чл. 28 ЗНА и е приел изменения, различни от съдържащите се в публикувания на интернет страницата на комисията проект, административният орган - Комисията за енергийно и водно регулиране, е допуснал съществени нарушения на административнопроизводствените правила, които представляват самостоятелно основание за отмяна на оспорените разпоредби от Наредба № 1 от 2013 г. за регулиране на цените на електрическата енергия.
Поради допуснатото съществено нарушение на административнопроизводствените правила настоящият състав намира, че не може да се произнесе по релевирани доводи за материална незаконосъобразност. Липсата на мотиви и доклад към проекта за изменение на оспорените разпоредби, както и непровеждането на обществено обсъждане по отношение на същите текстове не дават възможност да се извърши контрол за материална законосъобразност на оспорените разпоредби. Този извод се потвърждава и с оглед прилагането на оспорения текст на чл. 10, ал. 2, т. 2 от наредбата при осъществяване на регулаторните функции на КЕВР. С решение № Ц-12 от 30.06.2014 г. заявените разходи за балансиране не са включени в утвърдените цени за електрическа енергия, които се дължат на крайните снабдители и електроразпределителните дружества, но са включени в отделен ред във фактурите, издавани на крайните клиенти.
Неоснователен е доводът на Комисията за енергийно и водно регулиране относно допустимостта на оспорването на разпоредбата на чл. 10, ал. 2, т. 6 от наредбата. Производството по оспорване на разпоредбата на чл. 7 от наредбата е прекратено, тъй като след изменение, обнародвано в "Държавен вестник", бр. 4 от 16.01.2015 г., оспореният нормативен текст не е в редакцията, действаща към момента на подаване на жалбата. Разпоредбата на чл. 10, ал. 2, т. 6 от наредбата не е изменена, поради което производството по оспорване е допустимо.
С оглед на тези доводи настоящият състав счете, че оспорените разпоредби на чл. 10, ал. 2, т. 2 и 6 от Наредба № 1 от 18.03.2013 г. за регулиране на цените на електрическата енергия следва да бъдат отменени, тъй като при приемането на тези нормативни текстове са допуснати съществени нарушения на административнопроизводствените правила - основание за отмяна по чл. 146, т. 3, приложим на основание чл. 196 АПК.
Воден от горното и на основание чл. 193, ал. 1, предл. 4 АПК, Върховният административен съд - четвърто отделение,

history РЕШИ: