ДВ. бр. 21 от 18.03.2016г.

Обн., ДВ, бр. 21 от 18 март 2016 г.

history Върховният административен съд на Република България - Второ отделение, в съдебно заседание на тринадесети октомври две хиляди и четиринадесета година в състав: председател: Светлана Йонкова, членове: Надежда Джелепова, Таня Радкова, при секретар Михаела Цветкова и с участието на прокурора Маринела Тотева изслуша докладваното от съдията Надежда Джелепова по адм. дело № 9748/2014.
Производството е по реда на чл. 185 и сл. от Административнопроцесуалния кодекс (АПК).
Образувано е по жалба на фондация "Право и Интернет" със седалище София, представлявана от изпълнителния директор Александра Владимирова Цветкова, "Идеин" - ЕООД, със седалище Русе, представлявано от управителя Жечка Калинова, "Фиеста Травел" - ЕООД, със седалище София, представлявано от управителя Иван Савов - съдружници в гражданско дружество Консорциум "Идеин - ФПИ - Фиеста" със седалище София, чрез пълномощника адв. Донка Стоянова, срещу ПМС № 196 от 10 юли 2014 г. в неговата цялост за одобряване на Тарифа за таксите, които се събират в производствата по глава единадесета от Закона за обществените поръчки пред Комисията за защита на конкуренцията и Върховния административен съд (ДВ, бр. 58 от 15 юли 2014 г., в сила от 15 юли 2014 г.). Сочи се, че оспореният административен акт е приет в противоречие с материалноправни разпоредби и при несъответствие с целта на закона.
В жалбата се поддържа и алтернативно искане - в случай че се установи законосъобразност на оспорения подзаконов нормативен акт, то се иска отмяната му в частта по отношение на § 1 от преходните и заключителните разпоредби на Тарифата за таксите, които се събират в производството по глава единадесета от Закона за обществените поръчки пред Комисията за защита на конкуренцията и Върховния административен съд, поради противоречието му с материалноправни разпоредби на нормативни актове от по-висока степен.
По реда на чл. 189, ал. 2 АПК по делото към оспорването на фондация "Право и Интернет" със седалище София, представлявана от изпълнителния директор Александра Владимирова Цветкова, "Идеин" - ЕООД, със седалище Русе, представлявано от управителя Жечка Калинова, "Фиеста Травел" - ЕООД, със седалище София, представлявано от управителя Иван Савов - съдружници в гражданско дружество Консорциум "Идеин - ФПИ - Фиеста" със седалище София, са се присъединили "Термикс ЕС" - ООД, със седалище Пазарджик, представлявано от управителя Стефан Гочев, "Хаси - инженеринг" - ЕООД, със седалище Пазарджик, представлявано от управителя Йордан Атанасов Михайлов, и "Янев 55" - ЕООД, със седалище Пазарджик, представлявано от управителя Евтим Николов Янев. Присъединилите се страни поддържат подадената жалба на основанията, посочени в нея.
Ответникът - Министерският съвет на Република България, чрез пълномощника юрк. Велико Демирев, намира за неоснователна подадената жалба.
Представителят на Върховната административна прокуратура дава мотивирано заключение за неоснователност на жалбата и предлага последната да бъде отхвърлена.
Право на оспорване съобразно чл. 186, ал. 1 АПК имат гражданите, организациите и органите, чиито права, свободи или законни интереси са засегнати или могат да бъдат засегнати от оспорения подзаконов нормативен акт или за които той поражда задължения. Жалбоподателите са търговски дружества, респ. - обединения на търговски дружества, и като такива могат да участват в процедури по възлагане на обществени поръчки. Обжалваната тарифа касае такси, събирани в производствата по обжалване на решенията на възложителите по Закона за обществените поръчки. Това означава, че правата и законните интереси на жалбоподателите могат да бъдат засегнати от тарифата с оглед бъдещо или настоящо упражняване на установеното в чл. 56 от Конституцията на Република България (КРБ) право на защита. Посочените обстоятелства обосновават правен интерес от оспорване на тарифата. Оспорването на подзаконови нормативни актове е безсрочно - чл. 187, ал. 1 АПК, поради което настоящият състав намира жалбата за процесуално допустима.
Тарифата е подзаконов нормативен акт съгласно определението на чл. 75, ал. 1 АПК. Издадена е от компетентен орган в предвидената от закона форма, въз основа на законова делегация - чл. 122о, ал. 1 от Закона за обществените поръчки (ЗОП), който предвижда, че за производства по тази глава (единадесета) пред Комисията за защита на конкуренцията и Върховния административен съд се дължат държавни такси и разноски. Предвидено е също, че държавните такси са пропорционални и се определят с тарифа, одобрена от Министерския съвет. Изпълнена е процедурата по чл. 78 АПК, чл. 37, ал. 1 от Закона за нормативните актове (ЗНА) и чл. 5, ал. 5 КРБ.
При издаването на подзаконовия нормативен акт съществено са нарушени административнопроизводствените правила, визирани в текста на чл. 26, ал. 2 ЗНА. Нормата предвижда, че преди внасянето на проект за нормативен акт за издаване или приемане от компетентния орган съставителят на проекта го публикува на интернет страницата на съответната институция заедно с мотивите, съответно доклада, като на заинтересованите лица се предоставя най-малко 14-дневен срок за предложения и становища по проекта. В случая това императивно изискване на закона не е спазено. Проектът за Постановление на Министерския съвет за одобряване на Тарифа за таксите, които се събират в производството по глава единадесета от Закона за обществените поръчки пред Комисията за защита на конкуренцията и Върховния административен съд е обявен на интернет страницата на Министерството на правосъдието на Република България за времето от 24 юни 2014 г. до 7 юли 2014 г. Това обстоятелство не е спорно между страните по делото, а и се установява от представената по делото разпечатка от страницата на Министерството на правосъдието. При липсата на изрична разпоредба в Закона за нормативните актове относно броенето на сроковете ще следва да се прилага разпоредбата на чл. 60, ал. 5 от Гражданския процесуален кодекс (ГПК), съгласно която срокът, който се брои на дни, се изчислява от деня, следващ този, от който започва да тече срокът, и изтича в края на последния ден. Изчислен по този начин, срокът, предоставен от съставителя за предложения и становища по проекта, е 13-дневен. На 8 юли 2014 г., когато изтича четиринадесетдневният срок от публикуването на проекта, последният е изпратен на Министерския съвет, видно от приложеното по преписката писмо с изх. № 04-00-23 от 8 юли 2014 г. на Министерството на правосъдието. По този начин на заинтересованите лица не е бил предоставен минимално изискуемият 14-дневен срок.
Неспазването на установения със закон срок за публикуване на проекта представлява съществено нарушение на административнопроизводствените правила. В позитивното право няма дефиниция на понятията "съществено" и "несъществено" нарушение, поради което проявлението им се преценява във всеки конкретен случай. Съобщаването на проекта и мотивите му има за цел да осигури реализирането на предоставената от закона възможност за изразяване на мнения и становища на заинтересованите лица. Процедурата по приемането на нормативния административен акт е императивно разписана в защита на публичния интерес, поради което допуснатото нарушение е съществено. Разпоредбата на чл. 26, ал. 2 ЗНА следва да бъде тълкувана в съответствие с чл. 77 АПК, който задължава компетентния орган да издаде нормативен акт, след като обсъди проекта с направените становища, предложения и възражения, което в случая не е изпълнено.
При издаването на подзаконовия нормативен акт са допуснати и противоречия с материалноправни разпоредби. Както беше посочено по-горе, видът на таксите, събирани в производствата по глава единадесета от Закона за обществените поръчки пред Комисията за защита на конкуренцията и Върховния административен съд, е определен с текста на чл. 122 от ЗОП - пропорционален. Разпоредбата на чл. 2, ал. 2 от Закона за държавните такси (ЗДТ) предвижда, че пропорционалните такси се определят върху цената на документа или услугата, а когато цената не е указана, таксата се определя върху пазарната цена. В противоречие с посочената норма в оспорената тарифа е възприето, че пропорционалната такса се определя върху посочената от възложителя прогнозна стойност на обществена поръчка, съответно върху посочената прогнозна стойност на обособената позиция. В тази връзка в доклада към проекта за постановлението е посочено, че прогнозната стойност представлява и цената на обжалваемия интерес от сключването на договора за обществена поръчка. Тази обосновка е изначално неправилна, доколкото прогнозната стойност, определена от възложителя при обявяване на процедурата, може да се различава значително от цената, на която ще се сключи договорът за обществената поръчка. Освен това следва да се има предвид и характерът на производствата, които се образуват пред Комисията за защита на конкуренцията. Последната е административен орган и производствата пред нея са административни, подчинени на принципите на административното производство. Поради това цената на обжалваемия интерес - дори да се приеме като такъв прогнозната стройност на възложителя, която е използвана като основа за определяне размера на таксата, не представлява пазарна цена по смисъла на чл. 2, ал. 2 ЗДТ.
Съображенията относно издаването на оспореното постановление се извеждат от доклада с мотивите на вносителите на проекта, като в него необходимостта от определяне на завишен размер на таксите, събирани от Комисията за защита на конкуренцията по повод разглеждането на жалби по глава единадесета от Закона за обществените поръчки, е мотивирано с обстоятелството, че броят на обжалваните процедури е твърде висок - над 15 на сто от обявените обществени поръчки. Тази обосновка сочи, че - обратно на декларираното в доклада, целта на определянето на по-високи размери на таксите е ограничаването на достъпа на заинтересованите лица до административен и съдебен контрол върху актовете на възложителите по Закона за обществените поръчки. В подкрепа на този извод е и посоченото в доклада очаквано намаляване на подаваните жалби, като целта е доближаване до средния процент на обжалване на обществените поръчки в държавите - членки на Европейския съюз, който е от 3 до 5 на сто.
С оглед горното се налага изводът, че оспореното Постановление за одобряване на Тарифа за таксите, събирани от Комисията за защита на конкуренцията и Върховния административен съд е издадено в противоречие с нормата на чл. 2 ЗДТ. Това е така, тъй като определените с тарифата пропорционални такси не са определени съобразно цената на услугата. В доклада на вносителите на проекта също не е посочена цена, която да може да бъде определена като пазарна такава и да може да послужи като основа на такова определяне. Не са посочени и обстоятелства, установяващи необходимостта от повишаване размера на таксите, събирани от Комисията за защита на конкуренцията, респ. от Върховния административен съд, във връзка с обжалване на процедурите за избор на изпълнители по Закона за обществените поръчки.
Постановлението противоречи и на разпоредбите на чл. 60, ал. 1 и чл. 120, ал. 2 от Конституцията на Република България (КРБ), тъй като при определяне на одобрените с него такси е нарушен принципът за съответствието на тези такси с направените разходи за осъществяване на дейността, за която се събират. В случая таксите не са обосновани нито с реалното увеличение на себестойността на предоставяните услуги, нито с реалното увеличение на доходите на гражданите и юридическите лица. Цената на услугата безспорно има влияние върху нейната достъпност. Повишаването на дължимите такси ще доведе до ограничаване на конституционно гарантираните права на гражданите за достъп до правосъдие. Изложените в тази връзка съображения в доклада на вносителите на проекта относно това, че участниците в процедурите за обществени поръчки са в състояние без затруднения да заплатят таксите, не са подкрепени с конкретни факти. Необосновано е и твърдението, че таксите - предмет на оспорената тарифа, са значително по-ниски от пропорционалните такси, които се събират от съдилищата по Гражданския процесуален кодекс. Действително, последните са определени на 4 % от обжалваемия интерес, но долната граница е значително по-ниска от предвидената по тарифата долна граница от 850 лв.
Изложените обстоятелства определят ПМС № 196 от 10 юли 2014 г. за одобряване на Тарифа за таксите, които се събират в производствата по глава единадесета от Закона за обществените поръчки пред Комисията за защита на конкуренцията и Върховния административен съд като издадено в противоречие с материалноправни разпоредби и при допуснато съществено нарушение на административнопроизводствените правила, което води до неговата незаконосъобразност - чл. 146, т. 3 и 4 във връзка с чл. 196 АПК. Поради това постановлението ще следва да бъде отменено изцяло.
Следва да се допълни и това, че по отношение на § 1 от ПЗР на Тарифата за таксите, които се събират в производствата по глава единадесета от Закона за обществените поръчки пред Комисията за защита на конкуренцията и Върховния административен съд е налице още едно основание за отмяна. Посочената разпоредба има обратно действие - в сила от 15 юли 2014 г., и преурежда възникнали преди издаването й факти, като им придава правно значение. Съгласно нормата на чл. 14 ЗНА обратна сила на нормативен акт може да се даде само по изключение, и то с изрична разпоредба (ал. 1); обратна сила на нормативен акт, издаден въз основа на друг нормативен акт, може да се даде само ако такава сила има актът, въз основа на който той е издаден (ал. 2); не може да се дава обратна сила на разпоредби, които предвиждат санкции, освен ако не са по-леки от отменените (ал. 3). В случая не е налице изрична разпоредба, придаваща обратно действие на § 1 в Закона за обществените поръчки, на основание на който е издадена тарифата, не е предвидено обратно действие и с нормата се въвеждат такси, които са по-високи от предишните.
Предвид изхода на делото и направеното искане ще следва да бъде осъден Министерският съвет да заплати на фондация "Право и Интернет" със седалище София направените по делото разноски в размер 7250 лв., от които 7200 лв. адвокатски хонорар и 50 лв. държавна такса за производството. Възражението за прекомерност на адвокатското възнаграждение съдът намира за неоснователно предвид предмета на спора, обуславящ фактическата и правната сложност на делото.
По изложените съображения и на основание чл. 193, ал. 1 АПК Върховният административен съд, Второ отделение,

history РЕШИ: