ДВ. бр. 29 от 12.04.2016г.

Обн., ДВ, бр. 29 от 12 април 2016 г.

history Върховният административен съд на Република България - четвърто отделение, в съдебно заседание на трети ноември две хиляди и петнадесета година в състав: председател: Аделина Ковачева, и членове: Кремена Хараланова и Бисерка Цанева, при секретар Ирена Асенова и с участието на прокурора Вичо Станев изслуша докладваното от съдията Кремена Хараланова по адм. д. № 7403/2014 г.
Производството е по реда на чл. 185 и сл. от Административнопроцесуалния кодекс (АПК).
Образувано е по жалбата, подадена от Георги Станчев Георгиев от София чрез процесуалния му представител адвокат Жерко Жерков, срещу § 14, 15 и 18 от Правилника за изменение и допълнение на Правилника за устройството и дейността на Комисията за отнемане на незаконно придобито имущество (КОНПИ, Комисията) и на нейната администрация, приет с решения на Комисията, взети по протоколи № 493 от 12.03.2014 г. и № 495 от 19.03.2014 г., в сила от деня на обнародването му в ДВ, бр. 28 от 28.03.2014 г. Наведени са доводи за незаконосъобразност на атакувания акт в оспорената част, по съображения за допуснати при постановяването му съществени нарушения на процесуални правила и противоречие с приложимия материален закон и неговата цел. Правният интерес на оспорващия е обоснован с обстоятелството, че атакуваните изменения на Правилника за устройството и дейността на КОНПИ и на нейната администрация (осъществени с приемането на § 14, 15 и 18 от Правилника за изменението и допълнението му) са създали основание за прекратяване на служебното правоотношение на Георги Георгиев, заемал длъжността директор на Дирекция "Методология, анализ, отчет, контрол и международно сътрудничество" при КОНПИ. Претендира се отмяната на обжалваните разпоредби ведно с присъждане на направените по делото разноски. В открито съдебно заседание жалбата се поддържа от процесуалния представител на оспорващия адвокат Жерко Жерков.
Ответната страна - Комисията за отнемане на незаконно придобито имущество чрез пълномощника си Кирил Габеров, в открито съдебно заседание и писмено становище по съществото на спора оспорва жалбата и претендира отхвърлянето й като неоснователна. Твърди, че атакуваните текстове не противоречат на цитираните в жалбата разпоредби на нормативни актове от по-висока степен, нито при приемането им са допуснати съществени процесуални нарушения, в т.ч. по подробно изложени съображения за неприложимостта на чл. 26, ал. 2 от Закона за нормативните актове (ЗНА), доколкото с Правилника за изменение и допълнение на Правилника за устройството на КОНПИ и на нейната администрация, в сила от 28.03.2014 г., е извършено преструктуриране на администрацията на същата комисия с вътрешнослужебен характер. Сочи, че дори да се приеме, че е налице допуснато процесуално нарушение, то не е съществено, предвид възможността на заинтересованите лица да оспорят нормативния административен акт.
Представителят на Върховната административна прокуратура, взел участие в настоящото производство, дава мотивирано заключение за основателността на подадената жалба. Тъй като в случая не е спазено императивното изискване по чл. 26, ал. 2 ЗНА, проектът за подзаконов нормативен акт да е публикуван на интернет страницата на съответната институция заедно с мотивите, съответно - доклада, като на заинтересованите лица се предостави най-малко 14-дневен срок за предложения и становища по него, счита, че е налице основание за отмяна на атакуваните разпоредби като издадени при съществено нарушение на административнопроизводствените правила.
Съгласно чл. 186, ал. 1 АПК право да оспорват подзаконов нормативен акт имат гражданите, организациите и органите, чиито права, свободи и законни интереси са засегнати или могат да бъдат засегнати от него и за които той поражда задължения. Предвид данните относно служебното правоотношение на жалбоподателя с КОНПИ към момента на приемане на атакуваните разпоредби на § 14, 15 и 18 от Правилника за изменение и допълнение на Правилника за устройството и дейността на Комисията за отнемане на незаконно придобито имущество (КОНПИ) и на нейната администрация, с решения, взети по протоколи № 493 от 12.03.2014 г. и № 495 от 19.03.2014 г., както и че след влизането им в сила от деня на обнародване в ДВ, бр. 28 от 28.03.2014 г., това правоотношение е прекратено със Заповед № ДС-86 от 1.04.2014 г., при условията на чл. 106, ал. 1, т. 2 от Закона за държавния служител - поради съкращаването на заеманата длъжност директор на Дирекция "Методология, анализ, отчет, контрол и международно сътрудничество" при КОНПИ с атакуваните изменения на правилника, в случая несъмнено е налице правен интерес от оспорването. Поради това и подаването на жалбата в законоустановения срок съдът я приема за допустима.
При преценка на основателността на жалбата Върховният административен съд, като взе предвид доводите на страните и доказателствата по делото, приема следното:
Правилникът за устройството и дейността на Комисията за отнемане на незаконно придобито имущество и на нейната администрация, издаден от председателя на Комисията за отнемане на незаконно придобито имущество (обн., ДВ, бр. 49 от 4.06.2013 г., в сила от 4.06.2013 г.; изм. и доп. съответно в бр. 52 от 14.06.2013 г., в сила от 14.06.2013 г., и бр. 28 от 28.03.2014 г., в сила от 28.03.2014 г.), представлява нормативен административен акт по смисъла на чл. 75 АПК, издаден по силата на законовата делегация от чл. 20, ал. 1 от Закона за отнемане в полза на държавата на незаконно придобито имущество (ЗОПДНПИ). Текстът предвижда, че устройството и дейността на комисията и нейната администрация се уреждат с правилник, приет от комисията и обнародван в "Държавен вестник". С оглед цитираната разпоредба атакуваните изменения и допълнения на правилника, приети от КОНПИ на заседания, за които са съставени протоколи № 493 от 12.03.2014 г. и № 495 от 19.03.2014 г., са издадени от компетентен орган. В съдебното производство обаче се установиха съществени нарушения на процесуални правила, допуснати при приемането на измененията и допълненията на правилника, предвид изискванията по чл. 26 - 28 вкл. ЗНА и тези по глава пета, раздел III АПК, касаещи изработването на проекта, публикуването и приемането на правилника и налагащи отмяната му в оспорената част само на това основание.
На първо място, съвкупната преценка на приложените по делото доказателства (писма с изх. № 1521 от 28.05.2014 г., 1761 от 19.06.2014 г. по регистъра на КОНПИ, Заповед № РД07-05 от 14.02.2014 г. на председателя на КОНПИ за определяне на работна група, предложение от последната за проект на Правилник за изменение и допълнение на Правилник за устройството и дейността на Комисията за отнемане на незаконно придобито имущество и на нейната администрация, протоколи от заседанията на 12.03.2014 г. и 19.03.2014 г., становище с изх. № 3165 от 22.10.2015 г., постъпило в съда на 23.10.2015 г., и писмени бележки по съществото на спора с изх. № 3478 от 12.11.2015 г., депозирани във ВАС на 13.11.2015 г., подписани от представляващия Комисията председател) налага несъмнен извод, че не са спазени законоустановените срокове за публикуване на проекта за изменения и допълнения на правилника по чл. 20 ЗОПДНПИ на интернет страницата на неговия предложител (КОНПИ) ведно с мотивите към него, нито на заинтересованите лица е предоставен най-малко в 14-дневен срок за предложения и възражения по него. Изобщо, по делото не са представени доказателства, установяващи изпълнението на изискванията по чл. 26, ал. 2 и чл. 28 ЗНА във връзка с чл. 77 АПК. Всъщност ответната страна не спори, че проектът за изменение и допълнение на Правилника за устройството и дейността на КОНПИ не е публикуван. Навежда единствено доводи, че ако това се приеме за нарушение, то няма съществен характер, предвид липсата на необходимост от достигането на проекта до знанието на гражданите и организациите, имащи отношение към обществените отношения, които регулира. В тази връзка следва да се отбележи, че според чл. 26, ал. 1 ЗНА изработването на проект за нормативен акт се извършва при зачитане на принципите на обоснованост, стабилност, откритост и съгласуваност, като гаранция за съобразяването с които чл. 26, ал. 2 от същия закон налага преди внасянето на всеки проект за нормативен акт за издаване или приемане от компетентния орган съставителят на проекта да го публикува на интернет страницата на съответната институция ведно с мотивите, съответно доклада, и на заинтересованите лица да се предостави най-малкото 14-дневен срок за предложения и становища по проекта. Наред с горното чл. 28, ал. 1 ЗНА налага проектът за нормативен акт заедно с мотивите, съответно доклада към него, да се внесе за обсъждане и приемане от компетентния орган, ал. 2 предвижда изискванията към тези мотиви, а ал. 3 - че проект за нормативен акт, към който не са приложени мотиви, съответно доклад, съобразно изискванията на ал. 2, не се обсъжда от компетентния орган. Член 77 АПК на свой ред въвежда задължителното обсъждане на проекта ведно с представените по него становища, предложения и възражения. Анализът на горепосочените разпоредби налага извода, че процедурата е императивно уредена с цел спазването на принципите по чл. 26, ал. 1 ЗНА. При това законодателят цели да се осигури възможност за излагане на тезите на заинтересованите лица и тяхното обсъждане преди приемането на подзаконовия нормативен акт, а не след това - при оспорването му, с всички произтичащи от това последици. С оглед формулировката на чл. 77 АПК този текст е относим към всички предложения и възражения, като предполага съобразяване както с правилото на чл. 28 ЗНА, така и с това на чл. 26 ЗНА. Противно на наведените от ответника доводи, при неизпълнение на императивното изискване по чл. 77 АПК във връзка с чл. 26, ал. 2 ЗНА винаги е налице основание за отмяната на нормативен административен акт поради допуснати при издаването му съществени нарушения на процесуални правила. Следователно и сама по себе си липсата на данни проектът да е публикуван на интернет страницата на КОНПИ и да е предоставен 14-дневен срок за становища, предложения и възражения на заинтересованите лица налага извод за допуснато съществено нарушение на процесуални правила, представляващо самостоятелно основание за отмяна на атакуваните разпоредби.
Не намират основание доводите на ответника, че естеството на обжалваните текстове от Правилника и по-конкретно - вътрешноведомственото им значение за структурата на КОНПИ, изключват приложимостта на чл. 26, ал. 2 ЗНА. Да се приеме обратното означава изискването по последната разпоредба да се счита за отпаднало във всички случаи, в които нормативен административен акт урежда организационна структура, каквато възможност не е уредена от законодателя. Необходимостта от публикуване на проекта за Правилник произтича от характера му на подзаконов нормативен акт, който не е оспорен от ответната страна. Наред с това ЗНА не съдържа разпоредби, изключващи приложението на чл. 26 - 28 ЗНА в случаите на издаване на правилник от кръга на посочените в чл. 7, ал. 1 от същия закон - за устройството и дейността на държавен орган. Съгласно глава четвърта от ЗНА и чл. 20, ал. 2 от Закона за отнемане в полза на държавата на незаконно придобито имущество Правилникът за устройството и дейността на КОНПИ и нейната администрация се обнародва в "Държавен вестник", което се отнася и за Правилника за неговото изменение и допълнение. Следователно не намират опора в ЗНА, АПК и ЗОПДНПИ изложените от ответната страна съображения, че в случая не е налице необходимост, нито задължение проектът за изменение и допълнение на правилника да стигне до знанието на граждани и организации, имащи отношение към регулираните от него обществени отношения, а оттам и че допуснатите при приемането му нарушения не са съществени. Своевременното съобщаване на проекта и мотивите за изработването му цели да осигури реализиране на законовата възможност за изразяване на мнения и становища от заинтересованите лица. Изобщо процедурата, касаеща приемането на подзаконов нормативен акт, е регламентирана императивно в защита на публичния интерес, като нарушаването й винаги е съществено. По изложените съображения следва да се приеме, че след като проектът за изменения и допълнения на Правилника по чл. 20 ЗОПДНПИ не е публикуван в интернет преди внасянето му за разглеждане и приемане от КОНПИ, в случая е налице фактическо и правно основание за уважаване на подадената жалба - установено съществено нарушение на приложимите процесуални изисквания.
Поради това, без да бъдат обсъждани изложените от оспорващия твърдения за противоречие на оспорените текстове с материалноправни разпоредби от по-висок ранг и целта на закона и на основание чл. 196 във връзка с чл. 146, т. 3 във връзка с чл. 168, ал. 1 АПК, както и правомощията си по чл. 193 АПК, Върховният административен съд, в настоящия състав на четвърто отделение, следва да отмени подзаконовия нормативен акт в обжалваната част.
С оглед изхода от спора и своевременно предявеното от жалбоподателя искане следва да му бъдат присъдени направените по делото разноски, установени по представените по делото доказателства, в размер общо на 396 лв., изплатени за държавни такси и адвокатско възнаграждение.
Водим от горното, съдът

history РЕШИ: