ДВ. бр. 40 от 27.05.2016г.

Обн., ДВ, бр. 40 от 27 май 2016 г.

history Върховният административен съд на Република България - петчленен състав - I колегия, в съдебно заседание на трети декември две хиляди и петнадесета година в състав: председател: Ваня Пунева, членове: Искра Александрова, Светлана Борисова, Пламен Петрунов, Албена Радославова, при секретар Мария Попинска и с участието на прокурора Симона Попова изслуша докладваното от съдията Искра Александрова по адм. дело № 12682 от 2015 г.
Производството е по реда на чл. 208 и сл. от Административнопроцесуалния кодекс (АПК).
Образувано е по касационна жалба на Министерския съвет на Република България против Решение № 10501 от 12.10.2015 г., постановено по адм. д. № 15537 от 2014 г. на Върховния административен съд.
В касационната жалба се поддържа недопустимост на съдебното решение, както и неправилност поради нарушение на материалния закон и необоснованост. От обстоятелствената част на касационната жалба следва, че се поддържа като касационно основание и нарушение на съдопроизводствените правила.
Доводите на касатора за недопустимост на решението са, че с него е отменено цялото Постановление № 59 на МС от 14.03.2014 г., а не само обжалваният текст на чл. 8, ал. 1 от него.
Наведените доводи за неправилност на решението са, че съдът не е изложил мотиви дали нарушението на чл. 26, ал. 2 от Закона за нормативните актове (ЗНА) е съществено нарушение на процедурата. Касаторът поддържа, че съдът неправилно е смесил в преценката си производството по изготвяне на проект за нормативен акт и производство по приемане на нормативен акт, които производства се осъществяват по различни процесуални правила от различни органи. Според касатора е необоснован изводът на съда за липса на мотиви за изменението на чл. 8 от Правилника. Касаторът счита, че съдът е направил неправилно тълкуване на съответните норми от Закона за защита при бедствия ( ЗЗБ) и Закона за публичните финанси ( ЗПФ). Иска се отмяна на съдебното решение и отхвърляне на жалбата.
Ответникът - Богомил Сашов Богомилов чрез процесуалния си представител, оспорва жалбата по съображения в писмен отговор, поддържани и в съдебно заседание.
Върховната административна прокуратура чрез участващия по делото прокурор изразява становище за неоснователност на касационната жалба.
Върховният административен съд в настоящия съдебен състав преценява касационната жалба като допустима, тъй като е подадена от страна в съдебния спор в рамките на законоустановения срок за касационно обжалване. По основателността й приема следното:
Предмет на контрол за законосъобразност пред тричленния съдебен състав е била разпоредбата на чл. 8, ал. 1 от Правилника за организацията и дейността на Междуведомствената комисия за възстановяване и подпомагане към МС в редакцията й към ДВ, бр. 25 от 18.03.2014 г. (обн., ДВ, бр. 28 от 2010 г.; изм. и доп., бр. 7 от 2011 г., бр. 32 и 75 от 2012 г. и бр. 62 от 2013 г.), наричан за краткост по-долу "Правилника".
Съдът е преценил атакуваната разпоредба като незаконосъобразна. Съображенията на съда се свеждат до следното: Съдът е установил, че проект на Правилника и мотиви за издаването му са публикувани на интернет страницата на МВР на 2.12.2013 г., в който проект не е предвидено изменение на чл. 8 от него. Установил е, че липсвали и мотиви за издаване на проекта на ПМС, публикувани на страницата на МС, каквито липсвали и в представената финансова обосновка относно проекта. Съдът е посочил, че в хода на съгласувателната процедура е прието становището на Министерството на финансите за приемане на нова редакция на чл. 8 от правилника, в което становище е посочено, че целта на промените е хармонизиране със Закона за публичните финанси. Съдът е установил, че след като предложението на Министерството на финансите е прието, проектът за промяната на чл. 8 от Правилника не е публикуван на интернет страницата на Министерството на вътрешните работи заедно с мотиви, съответно доклад, като по този начин заинтересованите лица са лишени от възможността за даване на предложения и становища по проекта за изменение на чл. 8 от Правилника. Въз основа на установеното, съдът е формирал извода, че съобразно характера и обсега на предложените изменения (нови по своята същност) е следвало вторият вариант на проекта за изменение на Правилника да бъде подложен на обсъждане по реда на чл. 26, ал. 2 ЗНА. Съдът е формирал извод, че неспазването на посочената разпоредба, както и на чл. 77 АПК представлява неспазване на императивни правни норми, съдържащи се в нормативен акт от по-висока степен, което е съществено нарушение на процедурата по издаване на подзаконовия нормативен акт и самостоятелно основание за отмяна на чл. 8, ал. 1 от Правилника.
Съдът е приел също така, че обжалваната разпоредба противоречи на чл. 56, ал. 1, изр. първо от ЗЗБ и чл. 62 от същия закон, посочвайки, че разпоредбата на чл. 56, ал. 1 ЗЗБ, оправомощаваща Комисията да приема решение за предоставяне на средства от резерва за непредвидени и/или неотложни разходи в частта за предотвратяване, овладяване и преодоляване на последиците от бедствия, е ясна и незаконосъобразно е допълнена с акт от по-нисък ранг, с който се изземват правомощията на същата.
Съдът е установил, че в предложението на министъра на финансите липсва посочване с кои разпоредби на Закона за публичните финанси е съобразено оспореното изменение на чл. 8, ал. 1 от Правилника.
Съдът не е възприел становището на ответника за съответствието на оспорената разпоредба с чл. 42, ал. 3 и чл. 43, ал. 3 ЗПФ, тъй като ЗЗБ, въз основа на който е издаден оспореният Правилник, не предвижда изискване за одобряване на решението на Комисията от МС. Също така съдът е приел, че разходването на средства от резерва въз основа на акт на МС на основание чл. 43, ал. 3 ЗПФ е различно от предоставянето на средства от Комисията съобразно чл. 56, ал. 1 ЗЗБ.
Настоящият съдебен състав на касационната инстанция преценява обжалваното решение като валидно, допустимо и правилно.
Неоснователно е възражението на касатора за недопустимост на обжалваното решение. От диспозитива на решението става ясна волята на съда за отмяна на постановлението единствено и само в частта за изменението на чл. 8, ал. 1 от Правилника за организацията и дейността на Междуведомствената комисия за възстановяване и подпомагане към МС в редакцията й към ДВ, бр. 25 от 18.03.2014 г.
Настоящият съдебен състав на касационната инстанция преценява обжалваното решение по същество като правилно.
Основателно е прието от съда, че при изменението на чл. 8, ал. 1 от Правилника са допуснати нарушения на процедурата, които са съществени. От данните в преписката се установява, че проектът за изменение и допълнение на Правилника в първоначалната му редакция не е предвиждал промяна в разпоредбата на чл. 8, ал. 1 от Правилника. До изменението на този член се е стигнало в резултат на допълнително направено предложение от министъра на финансите. Не се спори, че възприетото предложение на министъра на финансите не е допълнително съгласувано, нито е публикувано на интернет страницата на Министерството на вътрешните работи. При тези данни първоинстанционният съд правилно е преценил, че са нарушени разпоредбите на чл. 77 АПК, чл. 26, ал. 2 ЗНА, както и чл. 32 УПМСНА. Нарушението е съществено, тъй като е довело до незачитане на основни принципи - на откритост и съгласуваност, визирани в чл. 26, ал. 1 ЗНА.
Проектът за изменението на чл. 8, ал. 1 от Правилника противоречи и на принципа за обоснованост. В писмото на министъра на финансите с изх. № 04-04-394 от 13.01.2014 г. до Цветелин Йовчев, заместник министър-председател и министър на вътрешните работи, не са посочени конкретните разпоредби от Закона за публичните финанси, с хармонизирането на които е предложената нова редакция на чл. 8 от Правилника.
В т. 2 от доклада на заместник министър-председателя и министър на вътрешните работи до МС на Република България е посочено, че на основание чл. 43, ал. 3 ЗПФ средствата от държавния бюджет за предотвратяване, овладяване и преодоляване на последиците от бедствия се отпускат от Комисията след одобряване от Министерския съвет. Това изречение от доклада не може да се възприеме като обосноваващо предложеното изменение на чл. 8, ал. 1 от Правилника, тъй като, на първо място, то не сочи ясно към кое от предложените изменения на Правилника се отнася, а, от друга страна, от него не става ясна волята на изготвилия проекта за изменението на чл. 8 от Правилника. Съгласно чл. 28, ал. 2 ЗНА мотивите, съответно докладът, следва да съдържат определени предпоставки, изброени в 5 точки. Точка 2 регламентира целите, които се поставят. От доклада на министъра на вътрешните работи не става ясна целта на предложеното изменение на чл. 8, ал. 1 от Правилника, и по-конкретно, дали целта е одобряването от МС да има отношение към решението на Комисията за предоставянето на средства и в този смисъл да е завършващият акт на процедурата по вземане на решение за предоставянето им, или целта е одобряването от МС да е във връзка с изпълнението на вече взетото решение от Комисията за предоставянето на тези средства.
Целта на Закона за защита при бедствия е посочена в неговия чл. 1 и тя е да уреди осигуряването на защитата на живота и здравето на населението, опазването на околната среда и имуществото при бедствия. Формите на защита при бедствия са посочени в чл. 5 от закона, като една от тях е "подпомагане и възстановяване", за изпълнението на която със закона е предвидено създаването на Междуведомствена комисия за възстановяване и подпомагане към Министерския съвет, наричана "Комисията" ( чл. 54, ал. 1 ЗЗБ). Разпоредбата на чл. 56 ЗЗБ също така регламентира правомощия на Комисията. Съгласно тази разпоредба в редакцията й към датата, на която влиза в сила атакуваното изменение на чл. 8, ал. 1 от Правилника, Комисията взема решение за отпускане на целевите средства от републиканския бюджет за предотвратяване, овладяване и преодоляване на последиците от бедствия и контролира целевото им разходване.
Допирателната на Закона за защита при бедствия със Закона за публичните финанси е обстоятелството, че решенията на Комисията по чл. 56, ал. 1 ЗЗБ касаят пряко средства от държавния бюджет, част от който е централният бюджет, по който е предвиден резервът за непредвидени и/или неотложни разходи. Съгласно чл. 43, ал. 3 ЗПФ този резерв се разходва въз основа на акт на Министерския съвет.

history Разпоредбата на чл. 56, ал. 1 от Закона за защита при бедствия е изменена в ДВ, бр. 53 от 27.06.2014 г. (след малко повече от три месеца след атакуваното изменение на чл. 8, ал. 1 от Правилника) и е придобила следната редакция: "Комисията приема решение за предоставяне на средства от резерва за непредвидени и/или неотложни разходи в частта за предотвратяване, овладяване и преодоляване на последиците от бедствия и контролира целевото им разходване..."
Към датата на подаване на жалбата до съда съобразно чл. 56, ал. 1 ЗЗБ предоставянето на средства от резерва за непредвидени и/или неотложни разходи в частта за предотвратяване, овладяване и преодоляване на последиците от бедствия се извършва с решение на Комисията, а съобразно чл. 43, ал. 3 ЗПФ резервът за непредвидени и/или неотложни разходи по централния бюджет се разходва въз основа на акт на МС.
В случай че целта на атакуваното изменение на чл. 8, ал. 1 от Правилника е била решенията на Комисията, с които се предоставят средства от държавния бюджет за предотвратяване, овладяване и преодоляване на последиците от бедствия, да не са окончателни, а да подлежат на последващо одобряване от МС, който акт да е окончателният, то незаконосъобразно е изменен единствено и само Правилникът, тъй като изменената разпоредба на чл. 8, ал. 1 от него противоречи на чл. 56, ал. 1 ЗЗБ, в който въпреки изменението му законодателят не е предвидил решението на Комисията за предоставяне на средства от държавния бюджет да се одобрява с акт на Министерския съвет. В този смисъл първоинстанционният съд основателно е приел, че обжалваното изменение на чл. 8, ал. 1 от Правилника противоречи на разпоредбата на чл. 56, ал. 1 ЗЗБ.
При непроменената редакция на чл. 56, ал. 1 ЗЗБ логичен би бил и изводът, че целта на органа, изготвил проекта за изменението на чл. 8, ал. 1 от Правилника, е била актът на одобрение от Министерския съвет да има отношение към вече взетите и влезли в сила решения на Комисията за предоставяне на средства от държавния бюджет, т.е. към тяхното изпълнение, като по този начин се осигури съответствието с чл. 43, ал. 3 ЗПФ. В случай че целта е била тази, то атакуваното изменение не отговаря на чл. 9, ал. 1 от Закона за нормативните актове, и по-конкретно на изискването за ясна норма.
По тези съображения настоящият касационен състав на Върховния административен съд преценява обжалваното решение като правилно, поради което следва да го потвърди.
Воден от горното и на основание чл. 221, ал. 2 АПК, Върховният административен съд