ДВ. бр. 45 от 14.06.2016г.

Обн., ДВ, бр. 45 от 14 юни 2016 г.

history Върховният административен съд на Република България - шесто отделение, в съдебно заседание на двадесет и осми септември две хиляди и петнадесета година в състав: председател: Наталия Марчева, членове: Румяна Папазова, Николай Гунчев, при секретар Пенка Котанидис и с участието на прокурора Искренна Величкова изслуша докладваното от съдията Николай Гунчев по адм. дело № 4416 от 2015 г.
Производството е по реда на чл. 185 и следв. от Административнопроцесуалния кодекс (АПК).
Води се по жалба на "Елби плюс" - ООД, София, представлявано от Красимир Василев, подадена чрез адв. Арабаджиева, срещу чл. 9, ал. 1, т. 4 от Наредба № 1 от 4.03.2002 г. за условията и реда за придобиване и признаване на правоспособност за упражняване на професии по управление на товароподемни кранове и подвижни работни площадки, издадена от министъра на труда и социалната политика и министъра на образованието и науката, в частта относно израза "за което инспекторите на Главна дирекция "Инспекция за държавен технически надзор" извършват технически прегледи на крановете или площадките".
В жалбата са изложени твърдения за противоречие на оспорената разпоредба с чл. 42 от Закона за техническите изисквания към продуктите (ЗТИП) и чл. 108 от Наредбата за безопасната експлоатация и техническия надзор на повдигателни съоръжения (НБЕТНПС), както и на чл. 6, ал. 1 от Директива 2006/42/ЕС. Иска се отмяна на чл. 9, ал. 1, т. 4 от Наредба № 1 от 4.03.2002 г. за условията и реда за придобиване и признаване на правоспособност за упражняване на професии по управление на товароподемни кранове и подвижни работни площадки досежно израза "за което инспекторите на Главна дирекция "Инспекция за държавен технически надзор" (ГД "ИДТН") извършват технически прегледи на крановете или площадките". Претендира се и присъждане на разноски, представляващи адвокатско възнаграждение.
Ответниците - министърът на труда и социалната политика и министърът на образованието и науката, не са взели становище по жалбата.
Участвалият в настоящото производство прокурор от Върховна административна прокуратура дава заключение за основателност на оспорването и предлага жалбата да бъде уважена. Изложени са съображения и за отклонение от административнопроизводствените правила поради неизпълнение на указанията на съда, дадени с определение от 5.05.2015 г. по административно дело № 4416 от 2015 г., тъй като ответниците не са представили заверено копие на цялата преписка по издаване на Наредба № 1 от 4.03.2002 г. за условията и реда за придобиване и признаване на правоспособност за упражняване на професии по управление на товароподемни кранове и подвижни работни площадки.
Настоящият тричленен съдебен състав от шесто отделение на Върховния административен съд намира жалбата като подадена от лице с правен интерес срещу подлежащ на оспорване подзаконов нормативен акт за процесуално допустима.

history Разгледана по същество, жалбата е основателна.
С процесната разпоредба на чл. 9, ал. 1, т. 4 от Наредба № 1 от 4.03.2002 г. за условията и реда за придобиване и признаване на правоспособност за упражняване на професии по управление на товароподемни кранове и подвижни работни площадки е предвидено провеждането на курсове за правоспособност да се извършва след издаване на писмено разрешение от началника на регионалния отдел на ГД "ИДТН", в чийто район се провежда обучението, като разрешението се издава в 10-дневен срок след удостоверяване със съответните документи от организатора на курса, което включва и наличието на безопасни и подходящи за практическо обучение и провеждане на изпити товароподемни кранове или подвижни работни площадки, за което инспекторите на ГД "ИДТН" извършват технически прегледи на крановете или площадките, а така също и съгласие от собственика им за провеждане на практическото обучение
и/или изпитите по практика на неговите кранове или площадки. В § 4 от преходните и заключителните разпоредби на Наредба № 1 от 4.03.2002 г. за условията и реда за придобиване и признаване на правоспособност за упражняване на професии по управление на товароподемни кранове и подвижни работни площадки е посочено, че се издава на основание чл. 45, ал. 2 ЗТИП. Съгласно посочената разпоредба министърът на образованието и науката и министърът на труда и социалната политика по предложение на председателя на Държавната агенция за метрологичен и технически надзор приемат наредби за условията и реда за придобиване на правоспособност за упражняване на професии по обслужване на съоръжения с повишена опасност и за признаване на такава правоспособност, придобита в държава - членка на Европейския съюз и на Европейското икономическо пространство, в Швейцария и в трети държави. С оглед горното Наредба № 1 от 4.03.2002 г. за условията и реда за придобиване и признаване на правоспособност за упражняване на професии по управление на товароподемни кранове и подвижни работни площадки е издадена от компетентни административни органи в рамките на делегираните им от закона правомощия. Тази наредба е подзаконов нормативен акт, като съгласно чл. 75, ал. 1 АПК следва да се квалифицира като нормативен административен акт. Наредбата съдържа властническо волеизявление, има регулативен характер, като правилата, които съдържа, са процесуално правни норми, с оглед на което попада в категорията на нормативните актове по смисъла на чл. 75, ал. 1 АПК.
Съгласно чл. 186, ал. 1 АПК право да оспорват подзаконов нормативен акт имат гражданите, организациите и органите, чиито права, свободи и законни интереси са засегнати или могат да бъдат засегнати от него или за които той поражда задължения. В настоящия случай жалбоподателят е търговец, който има лицензиран от Националната агенция за професионално образование и обучение Център за провеждане на професионално обучение за правоспособност за управление на кран и подвижни работни площадки. Според данните, представени в жалбата, годишно правоспособност придобиват около 26 курса, което налага извършването на средно шест прегледа за техническа изправност на съоръженията. За жалбоподателя тези прегледи затрудняват дейността на Центъра за професионално обучение, като утежняват икономически и финансово дружеството, а от друга страна, самата сертификация изисква време и се затруднява обучението на кадрите, които желаят да придобият правоспособност. Предвид изложеното жалбата срещу чл. 9, ал. 1, т. 4 от Наредба № 1 от 4.03.2002 г. за условията и реда за придобиване и признаване на правоспособност за упражняване на професии по управление на товароподемни кранове и подвижни работни площадки е процесуално допустима.
От данните по делото явства, че с жалба от "Изамет 05" - ЕООД, гр. Дупница, представлявано от управителя Илия Георгиев Златанов, е оспорена Наредба № 1 от 4.03.2002 г. за условията и реда за придобиване и признаване на правоспособност за упражняване на професии по управление на товароподемни кранове и подвижни работни площадки. В хода на съдебното производство към оспорването се е присъединил и настоящият жалбоподател "Елби плюс" - ООД, София, представлявано от Красимир Василев, но само по отношение на разпоредбата на чл. 9, ал. 1, т. 4 от оспорения подзаконов нормативен акт досежно текста "за което инспекторите на ГД "ИДТН" извършват технически прегледи на крановете или площадките". С Решение № 14924 от 10.12.2014 г., постановено по административно дело № 7205/2014 г., Върховният административен съд е: 1. отменил по жалба на "Елби плюс" - ООД, разпоредбата на чл. 9, ал. 1, т. 4 от Наредба № 1 от 4.03.2002 г. за условията и реда за придобиване и признаване на правоспособност за упражняване на професии по управление на товароподемни кранове и подвижни работни площадки в частта "за което инспекторите на ГД "ИДТН" извършват технически прегледи на крановете или площадките"; 2. отхвърлил оспорването на "Изамет 05" - ЕООД, на цялата наредба; 3. осъдил Министерството на образованието и науката и Министерството на труда и социалните грижи да заплатят на "Елби плюс" - ООД, сумата 470 лв. разноски. Това решение е оспорено с касационна жалба от Министерството на труда и социалната политика в частта, с която е отменена разпоредбата на чл. 9, ал. 1, т. 4 от Наредба № 1 от 4.03.2002 г. за условията и реда за придобиване и признаване на правоспособност за упражняване на професии по управление на товароподемни кранове и подвижни работни площадки. В останалата си част съдебното решение е влязло в сила. С Решение № 3814 от 6.04.2015 г., постановено по административно дело № 1577 от 2015 г., Върховният административен съд, петчленен състав, е отменил Решение № 14924 от 10.12.2014 г. по административно дело № 7205 от 2014 г. на тричленния състав на Върховния административен съд в частта, с която е отменен чл. 9, ал. 1, т. 4 от процесната наредба, и е върнал делото за ново разглеждане от друг тричленен състав на същия съд по съображения, че в първоинстанционното производство неправилно като ответници са конституирани Министерството на образованието и науката и Министерството на труда и социалната политика вместо издателите на Наредба № 1 от 4.03.2002 г. за условията и реда за придобиване и признаване на правоспособност за упражняване на професии по управление на товароподемни кранове и подвижни работни площадки, а именно министърът на образованието и науката и министърът на труда и социалната политика.
Предвид горното и във връзка с Решение № 3814 от 6.04.2015 г., постановено по административно дело № 1577 от 2015 г. на Върховния административен съд, петчленен състав, е образувано настоящото административно дело № 4416 от 2015 г. по описа на Върховния административен съд. С определение от 5.05.2015 г. по настоящото дело ответниците - министърът на образованието и науката и министърът на труда и социалната политика, са задължени до насроченото открито съдебно заседание да представят по делото заверено копие на цялата преписка по издаване на Наредба № 1 от 4.03.2002 г. за условията и реда за придобиване и признаване на правоспособност за упражняване на професии по управление на товароподемни кранове и подвижни работни площадки. Така дадените указания не са изпълнени от административните органи нито до проведеното открито съдебно заседание, нито към настоящия момент.
Съгласно чл. 26 от Закона за нормативните актове (ЗНА) преди внасянето на проект на нормативен акт за издаване или приемане от компетентния орган съставителят на проекта го публикува на интернет страницата на съответната институция заедно с мотивите, съответно доклада, като на заинтересованите лица се предоставя най-малко 14-дневен срок за предложения и становища по проекта. Нормативният акт се издава предвид чл. 77 АПК, след като проектът се обсъди с представените становища, предложения и възражения. Въпреки указанията, дадени от съда с определението от 5.05.2015 г., ответниците не са представили никакви доказателства за проведено административно производство по приемане на Наредба № 1 от 4.03.2002 г. за условията и реда за придобиване и признаване на правоспособност за упражняване на професии по управление на товароподемни кранове и подвижни работни площадки. Единственото доказателство по отношение на административната процедура по издаването на процесната наредба е обявлението в "Държавен вестник", бр. 28 от 19.03.2002 г. за приемането й.
Никакви доказателства няма проектът с доклада да е публикуван на интернет страницата на Министерството на образованието и науката, съответно на страницата на Министерството на труда и социалната политика. Спазването на предвидената процедура по издаване на нормативни административни актове е задължение на органите, осъществяващи държавно управление. Изработването на проекта за нормативен акт трябва да става при спазване на принципите на чл. 26 ЗНА за обоснованост, стабилност, откритост и съгласуваност. Публикуването и публичното оповестяване на проекта от неговия съставител е гаранция за спазване на основни принципи на административния процес, като законност, достъпност и публичност, закрепени в чл. 4 и 12 АПК, защото осигурява на заинтересованите лица възможност да участват в производството чрез изразяване на мнения и становища по проблемите, които ги засягат. Поради това нарушаването на чл. 26, ал. 2 ЗНА във връзка с чл. 80 АПК в случая е съществено и е основание по чл. 146, т. 3 АПК за отмяна на оспорената разпоредба на чл. 9, ал. 1, т. 4 от Наредба № 1 от 4.03.2002 г. за условията и реда за придобиване и признаване на правоспособност за упражняване на професии по управление на товароподемни кранове и подвижни работни площадки.
Освен изложеното оспорената разпоредба на чл. 9, ал. 1, т. 4 от Наредба № 1 от 4.03.2002 г. за условията и реда за придобиване и признаване на правоспособност за упражняване на професии по управление на товароподемни кранове и подвижни работни площадки противоречи и на чл. 108, ал. 1 НБЕТНПС, което от своя страна е нарушение на чл. 7, ал. 2 и чл. 12 от Закона за нормативните актове.
Съгласно чл. 9, ал. 1 от Наредба № 1 от 4.03.2002 г. за условията и реда за придобиване и признаване на правоспособност за упражняване на професии по управление на товароподемни кранове и подвижни работни площадки курсовете за правоспособност се провеждат след издаването на писмено разрешение на началника на отдел ГД "ИДТН", в чийто район ще се провежда обучението. Разрешението се издава в 10-дневен срок след удостоверяване със съответните документи от организатора на курса за наличието на следните условия: 1. кандидатите за обучение да отговарят на изискванията на чл. 4, т. 2 и 4 и чл. 7; 2. материално-техническа база; 3. учебен план и учебни програми, съгласувани с главния директор на ГД "ИДТН"; 4. безопасни и подходящи за практическо обучение и провеждане на изпити товароподемни кранове или подвижни работни площадки, за което инспекторите на ГД "ИДТН" извършват технически прегледи на крановете или подвижните работни площадки, а така също и съгласие от собственика им за провеждане на практическо обучение и/или изпитите по практика на неговите кранове или площадки. Съгласно чл. 1, ал. 1 от Наредба № 1 от 4.03.2002 г. за условията и реда за придобиване и признаване на правоспособност за упражняване на професии по управление на товароподемни кранове и подвижни работни площадки с нея се уреждат условията и редът за придобиване на правоспособност за упражняване на професии по управление на товароподемни кранове и подвижни работни площадки стрелови тип, монтирани на автомобил или на самоходни и несамоходни шасита, и за признаване на такава правоспособност, придобита в държава - членка на Европейския съюз, на Европейското икономическо пространство или в Швейцария. Оспорената разпоредба на чл. 9, ал. 1, т. 4 е поместена в раздел II на Наредба № 1 от 4.03.2002 г. за условията и реда за придобиване и признаване на правоспособност за упражняване на професии по управление на товароподемни кранове и подвижни работни площадки, наименован "Обучение", като чл. 9 касае предпоставките за получаване на разрешение за провеждане на курсове за правоспособност. Реално при неизпълнение на посочените в чл. 9, ал. 1, т. 1 до т. 4 изисквания организаторът на професионалното обучение няма да получи необходимото за упражняване на дейността му разрешение.
Възражението в жалбата касае израза от чл. 9, ал. 1, т. 4 от Наредба № 1 "за което инспекторите на ГД "ИДТН" извършват технически прегледи на крановете или площадките". Според жалбоподателя техническите прегледи на крановете или площадките преди всеки курс на обучение налага тази техническа проверка да се осъществява около 6 пъти в годината, което от своя страна противоречи на заложените в чл. 108 от Наредбата за безопасната експлоатация и техническия надзор на повдигателни съоръжения (НБЕТНПС) изисквания за технически прегледи за безопасност. В § 13 от преходните и заключителните разпоредби на Наредбата за безопасната експлоатация и техническия надзор на повдигателни съоръжения (приета с ПМС № 199 от 10.09.2010 г.; обн., ДВ, бр. 73 от 17.09.2010 г., в сила от 18.10.2010 г.) е посочено, че се издава на основание чл. 31 ЗТИП. С чл. 1 НБЕТНПС е прието, че с тази наредба се уреждат: 1. изискванията за монтирането или разполагането на повдигателните съоръжения, приложими и при изработването на инвестиционните проекти на строежите, където ще функционират съоръженията, както и за безопасната експлоатация на повдигателните съоръжения; 2. редът за осъществяване на технически надзор на повдигателните съоръжения; 3. редът за вписване в регистъра по чл. 36, ал. 1 ЗТИП и издаване на удостоверения на лица за поддържане, ремонтиране и преустройване на повдигателни съоръжения. Член 31 ЗТИП от своя страна предвижда, че за осигуряване на безопасна експлоатация на съоръженията с повишена опасност се осъществява технически надзор за спазване на изискванията, определени с наредби на Министерския съвет. Несъмнено НБЕТНПС е сред наредбите, посочени в чл. 31 ЗТИП, поради което при осъществяване на технически проверки следва да се прилагат разпоредбите, посочени в нея. Отделно от изложеното, в чл. 42 ЗТИП също е указано, че редът за извършване на прегледите, проверките и изпитванията на отделните видове съоръжения с повишена опасност се определя с наредбите по чл. 31, каквато е НБЕТНПС.
В чл. 108 НБЕТНПС е уредена периодичността, през която се извършват техническите прегледи на регистрираните повдигателни съоръжения, в различни хипотези, като периодичността на най-краткия период, през който се извършват посочените прегледи за безопасност, е 6 месеца след последния извършен технически преглед по т. 1 до т. 8, и то за повдигателните съоръжения по чл. 2, ал. 1, т. 1 - 4 и 6 - 8, експлоатирани над 20 години от датата на пускането им в експлоатация. След като в НБЕТНПС е уреден периодът, през който следва да се извършват техническите проверки за безопасност на повдигателните съоръжения, не може в Наредба № 1 от 4.03.2002 г. да се въвежда друг подход за проверка на същите тези съоръжения, при условие че предметът, който урежда наредбата, са условията и редът за придобиване и признаване на правоспособност за упражняване на професии по управление на товароподемни кранове и подвижни работни площадки.
Съгласно чл. 7, ал. 2 ЗНА наредбата е нормативен акт, който се издава за прилагане на отделни разпоредби или подразделения на нормативен акт от по-висока степен.
В чл. 42 ЗТИП е предвидено редът за извършване на прегледите, проверките и изпитванията на отделните видове съоръжения с повишена опасност да се определя с наредбите по чл. 31, каквато е НБЕТНПС. Наредба № 1 от 4.03.2002 г. за условията и реда за придобиване и признаване на правоспособност за упражняване на професии по управление на товароподемни кранове и подвижни работни площадки е издадена по сила на делегация на закона - чл. 45, ал. 2 ЗТИП. Като подзаконов акт по неговото прилагане наредбата може да урежда само материята, за която е предвидено да бъде издадена - чл. 12 ЗНА. Не е допустимо в подзаконовия нормативен акт да бъдат предвидени разпоредби, които допълват или изменят законовите разпоредби, за прилагането на които е издаден друг подзаконов нормативен акт.
Оспореният с жалбата текст от Наредба № 1 от 4.03.2002 г. за условията и реда за придобиване и признаване на правоспособност за упражняване на професии по управление на товароподемни кранове и подвижни работни площадки - чл. 9, ал. 1, т. 4, в частта "за което инспекторите на ГД "ИДТН" извършват технически прегледи на крановете или площадките" допълва чл. 108 НБЕТНПС с допълнителни технически проверки на повдигателните съоръжения преди всеки курс на обучение, като такава проверка не е предвидена нито в НБЕТНПС, нито в ЗТИП, нито в европейското законодателство.
По изложените съображения Върховният административен съд приема, че оспореният с жалбата текст от Наредба № 1 от 4.03.2002 г. за условията и реда за придобиване и признаване на правоспособност за упражняване на професии по управление на товароподемни кранове и подвижни работни площадки противоречи на чл. 7, ал. 2 и чл. 12 ЗНА. Допълването на чл. 108 НБЕТНПС може да стане само чрез неговото изменение, но не и чрез подзаконов нормативен акт, издаден преди него, с който се урежда процесът за придобиване на правоспособност за упражняване на професии по управление на товароподемни кранове и подвижни работни площадки.