ДВ. бр. 59 от 29.07.2016г.

Обн., ДВ, бр. 59 от 29 юли 2016 г.

history Върховният административен съд на Република България - четвърто отделение, в съдебно заседание на втори февруари две хиляди и шестнадесета година в състав: председател: Аделина Ковачева, членове: Кремена Хараланова, Бисерка Цанева, при секретар Ирена Асенова и с участието на прокурора Мария Бегъмова изслуша докладваното от председателя Аделина Ковачева по адм.д. № 7493 от 2015 г.
Производството е по реда на чл. 185 и сл. АПК.
Образувано е по две жалби против Наредба № 8121з-592 от 25.05.2015 г. за реда за организацията и разпределянето на работното време, за неговото отчитане, за компенсирането на работата извън редовното работно време, режима на дежурство, времето за отдих и почивките на държавните служители, издадена от министъра на вътрешните работи.
Първата жалба е от сдружение "Синдикален Алианс Сигурност в МВР", сдружение "Синдикат на служителите в МВР" и сдружение "Национален синдикат на пожарникарите и спасителите - Огнеборец", и трите сдружения със седалище в гр. София. В петитума на жалбата се претендира отмяна на наредбата в нейната цялост в резултат на незаконосъобразност на § 6 от заключителните й разпоредби и при условията на алтернативност - отмяна на чл. 26, ал. 2 от нея. На трето място се иска от съда да задължи министъра на вътрешните работи да регламентира в рамките на оспорения подзаконов нормативен акт полагането на нощен труд от служителите по чл. 142, ал. 1, т. 1 ЗМВР.
Втората жалба е подадена от сдружение с нестопанска цел "Синдикална федерация на служителите в МВР" със седалище в гр. София, представлявана от председателя на управителния съвет - Валентин Попов, и от заместник-председателите Борислав Мазнев, Добромир Добрев, Илия Хрисимов и Илия Кузманов, както и от физическото лице - Добромир Василев Добрев. Жалбата е насочена срещу същата наредба с искане за отмяната й в цялост. Развитите и в двете жалби възражения са за противоречие с материалния закон и несъответствие с целта на закона - отменителни основания по смисъла на чл. 146, т. 4 и 5 АПК.
Министърът на вътрешните работи чрез процесуалния си представител изразява становище за неоснователност на жалбите.
Участвалият в настоящото производство прокурор от Върховната административна прокуратура дава заключение за основателност на жалбите в частта им относно § 6 от заключителните разпоредби и чл. 26, ал. 2 от оспорената наредба. Мотивира се, че с посочената заключителна разпоредба е придадено обратно действие на наредбата, което противоречи на чл. 14, ал. 2 ЗНА. Счита нормата на чл. 26, ал. 2 за противоконституционна, тъй като задължава служителите на МВР при ползван отпуск да го отработват.
С определение от 22.07.2015 г. по настоящото дело съдът е преценил, че жалбите срещу наредбата са подадени от лица с установен правен интерес и не са обвързани със срок, което ги прави процесуално допустими. Процесуално недопустима е само първата жалба в частта й, в която се иска от съда да задължи министъра на вътрешните работи да регламентира в рамките на оспорения подзаконов нормативен акт полагането на нощен труд от служителите по чл. 142, ал. 1, т. 1 ЗМВР. Разгледани по същество, са основателни само в частта им, в която се претендира незаконосъобразност на § 6 от заключителните разпоредби и чл. 26, ал. 2 от наредбата.
Атакуваната наредба е издадена от министъра на вътрешните работи в изпълнение на законово вмененото му задължение с разпоредбата на чл. 187, ал. 9 ЗМВР и има за цел да детайлизира на подзаконово ниво реда за организацията и разпределението на работното време, за неговото отчитане, за компенсирането на работата извън редовното работно време, режима на дежурство, времето за отдих и почивките на държавните служители в ЗМВР. Това налага изследване на промяната на правилата през последните години с отмяната на предходния ЗМВР и приемането на нов закон, впоследствие изменен и допълнен.
С отменения ЗМВР, действал в периода от 1.05.2006 г. до 27.06.2014 г., работното време на държавните служители в МВР е регламентирано в нормата на чл. 211. В ал. 3 от нея е прието, че работното време за работещите на 8-, 12- или 24-часови смени се изчислява сумирано за тримесечен период. На министъра е вменено задължение да определи реда за разпределянето, отчитането и компенсирането на държавните служители с инструкция. Така на 4.12.2012 г. е приета Инструкция № I-з-2453 от 4.12.2012 г., обнародвана в ДВ, бр. 99 от 14.12.2012 г. и в сила от датата на обнародването. В чл. 18, ал. 1 от нея е повторена законовата норма, че отработеното време от държавните служители, работещи на смени, се отчита на тримесечен период. Тримесечният период за сумирано отчитане на работещите на смени е запазен и в разпоредбата на чл. 187, ал. 3 от новоприетия ЗМВР, обн., ДВ, бр. 53 от 2014 г., в сила от 27.06.2014 г. В ал. 9 от нея министърът отново е задължен да уреди цялата материя за работното време, отчитането и компенсирането, но вече с наредба. В изпълнение на делегацията е издадена Наредба № 8121з-407 от 11.08.2014 г., отменена на 2.06.2015 г. с придадена обратна сила на отмяната от 1.04.2015 г. В чл. 20, ал. 1 от нея е посочено, че отработеното време на държавните служители, работещи на смени, се отчита на тримесечен период. Отделно от това в чл. 31, ал. 2 е предвидена трансформация на общия брой часове положен нощен труд чрез умножаването им с коефициент 0.143 и сумиране с общия брой отработени часове за отчетния период.
На 14.11.2014 г. е постановено Тълкувателно решение № 8 на общото събрание на гражданските колегии на Върховния касационен съд по т.д. № 8 от 2013 г. Повод за издаването му е противоречива практика на съдилищата по прилагане на разпоредби от КТ. В т. 2 от решението е определено, че при изчисляване на извънредния труд при тримесечно сумирано отчитане на работното време, ако в съответния тримесечен период работникът или служителят е ползвал отпуск, независимо от продължителността и вида му, тримесечната норма се редуцира съответно на реално отработените дни.
През месец януари на 2015 г. министърът на вътрешните работи е започнал процедура за издаване на Наредба за изменение и допълнение на Наредба № 8121з-407. Ядрото на промяната е допълване на чл. 25 с три нови алинеи. В предлаганата нова ал. 7 се въвежда правилото, че при ползване на отпуск независимо от продължителността и вида му нормата на отчетния период, определена в предходната ал. 6, да не се променя. В мотивите за предложения проект за изменение са формулирани две цели: първата е уеднаквяване на начина на изчисляване и отчитане на работното време. Втората е постигане на по-голяма яснота по отношение на отработеното време и положения труд извън установеното работно време. Предложена е заключителна разпоредба на § 4, постановяваща влизане в сила на изменителната наредба от деня на обнародването й в "Държавен вестник". Проектът е изпратен на 9.01.2015 г. на Националния полицейски синдикат; Националния синдикат на пожарникарите и спасителите "Огнеборец"; Синдикалната федерация на служителите в МВР; Синдиката на служителите в МВР и Синдикален Алианс "Сигурност" в МВР. Техни представители са поканени за обсъждане на проекта на 13.01.2015 г. На същата дата те са представили общо становище, в което са предложили различно съдържание на новата ал. 7, уреждащо правило за редуциране на нормата с часовете на работните дни, през които служителят е ползвал отпуск. Подготвяната Наредба за изменение на Наредба № 8121з-407 не е издадена.
На 20.02.2015 г. в "Държавен вестник" е обнародван Закон за изменение и допълнение на ЗМВР. В § 56, т. 2 от него периодът за отчитане на работното време за работещите на смени се променя, като от тримесечен става едномесечен. В § 90 е въведено задължение на министъра да издаде подзаконовите нормативни актове до 6 месеца от влизането му в сила. Изрично е запазено действието на съществуващите подзаконови актове до издаването на нови при условие, че не противоречат на изменителния закон.
На 19.03.3015 г. е започната процедура по издаване на нова наредба с изготвяне на проект. Мотивите за това са промененият по законов път период на отчитане. Едновременно с това в проекта отново се предлага въвеждане на правило, че нормата работни часове не се променя при ползване на отпуск. Предлага се и премахване на досега съществуващото приравняване на положените часове труд през нощта към дневни. Изпълнено е изискването на чл. 26, ал. 2 ЗНА с публикуване на проекта на интернет страницата на МВР, а синдикалните организации са допълнително информирани. В обявения проект - л. 80 по делото, в § 6 от заключителните разпоредби, касаещ момента на влизане на наредбата в сила, не е определена дата, а е поставено многоточие.
Синдикалната федерация на служителите в МВР е представила становището си на 20.04.2015 г., в което е оспорила изобщо необходимостта от издаване на нова наредба; противопоставила се е на отпадналото приравняване на часовете нощен труд към часове дневен труд, както и на сумираното отчитане на работното време без редуциране на ползвания отпуск. Последното е обосновала с тълкувателното решение на ВКС. Посочила е, че ако не се редуцира нормата, то положените часове извънреден труд ще бъдат изгубени за сметка на ползвания отпуск. Становището не е прието по съображения, изложени в докладна записка от 30.04.2015 г., изготвена от Дирекция "Правно-нормативна дейност". Специално по отношение на редуцирането на нормата работни часове са изложени три мотива: първият е, че тълкувателното решение касае прилагане на КТ, докато наредбата касае държавни служители. Вторият е, че ако в КТ сумираното отчитане на работното време е установено в полза на работодателя, то в ЗМВР то е установено в полза на обществото. Третият е липса на яснота за точния размер на нормата, с която трябва да се сравнява действително отработеното време. В т. 3 от докладната записка са развити и доводи относно предложеното отпадане на приравняването на часовете нощен труд към дневен. Министърът е приел изложените от администрацията мотиви и на 25.05.2015 г. е издал Наредба № 8121з-592. В § 6 от заключителните й разпоредби е определил, че тя влиза в сила на 1.04.2015 г. Обнародвана е в ДВ, бр. 40 от 2.06.2015 г.
При тези данни по делото съдът намира, че § 6 ЗР, с който се въвежда обратно действие на наредбата, противоречи на материалния закон. Нормативните актове се издават, за да регулират от момента на издаването им определени обществени отношения с многократно правно действие и за неограничен брой адресати. По този начин се обезпечава спазването на принципите за законност, правна сигурност и предвидимост. Придаването на обратна сила на нормативен акт е предвидено от законодателя в нормата на чл. 14, ал. 1 и 2 ЗНА като изключение от общото правило и може да се извърши само с изрична разпоредба. Когато нормативният акт е издаден въз основа на друг нормативен акт, обратна сила може да се даде само ако такава сила има актът, въз основа на който той е издаден. За ЗИДЗМВР, в т. ч. и съдържащия се в него § 56, с който е извършена промяната на периода за сумиране на работното време на държавните служители в системата на МВР, работещи на смени, от три месеца на един месец, не е предвидено обратно действие. Нещо повече, предоставена е възможност за плавно подзаконово регулиране на променените правоотношения. В § 90 е запазено действието на издадените подзаконови нормативни актове до издаване на съответните нови актове, доколкото не му противоречат, и е даден шестмесечен срок за издаване на нови подзаконови нормативни актове. Наредбата е обнародвана на 2.06.2015 г., поради което определянето с § 6 ЗР на 1.04.2015 г. като начален момент на влизане в сила й придава обратно действие в нарушение на правилата на чл. 14, ал. 2 ЗНА. След като не е налице условието по чл. 14, ал. 2 ЗНА, не подлежи на изследване хипотезата на алинея трета от разпоредбата. Констатираното противоречие с материалния закон съставлява отменително основание по смисъла на чл. 146, т. 4 АПК и налага отмяна на разпоредбата на § 6 ЗР на наредбата. Това обаче по никакъв начин не рефлектира върху законосъобразността на цялостния акт. Поради това искането в двете жалби за отмяна на цялата наредба е неоснователно и следва да се отхвърли.
Основателни са възраженията за незаконосъобразност на разпоредбата на чл. 26, ал. 2 от наредбата. Тя се намира в раздел V от нея, уреждащ отчитането и документирането на работното време, както и на положения труд извън редовното работно време. Тълкуването й е свързано както с разпределението на работното време, така и с полагането на труд извън редовното работно време. Видно от разпоредбата на чл. 14, ал. 1, работните смени се организират в седмичен или месечен график, изготвен от ръководителя на съответната структура. Изискването в ал. 3 от нормата е при изготвяне на графиците работното време на всички служители да се разпредели по начин, по който да се спази изискването за нормалната продължителност на работното време - 40 часа седмично, като не се надвишава установената нормална продължителност на работното време в едномесечния период. Следващото изискване по чл. 15, ал. 1 е при разпределението на работните смени да се осигурява не по-малко от 12 часа непрекъсната междудневна почивка и не по-малко от 36 часа непрекъсната междуседмична почивка. Когато служител, работещ на смени, при обичайно изпълнение на служебните си задължения надвиши нормативно установения брой часове за отчетен едномесечен период, тези часове се компенсират като труд извън работното време и се отчитат с протокол, без да е необходимо издаването на нарочна заповед - чл. 18, ал. 3 от наредбата.
Правилата за отчитане и документиране на работното време и на положения труд извън редовното такова са уредени в чл. 21 и следващите от нея. За държавните служители, работещи на смени, то се изчислява в часове, сумирано за едномесечен период - чл. 21, ал. 2 от наредбата. Съгласно чл. 24, ал. 2 положеният от същите служители труд извън работното време се отчита в часове за месеца, през който е положен. Начинът на изчисляването им е уреден в нормата на чл. 26, ал. 1 - общият брой на отработените от определен служител часове по график се сравнява с нормата работни часове за отчетния период. Самата норма се получава чрез умножаването на броя календарни работни дни за периода, умножени по цифрата осем. Получените часове над тази норма се отчитат като положен труд извън редовното работно време. С оспорената ал. 2 на разпоредбата се въвежда за първи път, и то на подзаконово ниво, правило, че при ползване на отпуск независимо от продължителността и вида му тази норма за отчетния период не се променя. По този начин тя изцяло се откъсва от реално отработените дни и игнорира времето, през което служителят е ползвал на законово основание отпуск. Поставянето в по-неблагоприятно положение на служителите в хипотеза на ползван от тях отпуск противоречи за целта на закона. В мотивите на тълкувателното си Решение № 8 от 14.11.2014 г., което, макар да е свързано с прилагане на разпоредби от КТ, Върховният касационен съд дава общоважимо тълкуване на сумираното работно време и необходимата за правилното му отчитане норма. Ясно и точно определя и субекта, който следва да понесе последиците от затрудненото възстановяване на работната сила при едномесечното отчитане. Ако в КТ това е работодателят, то в служебните правоотношения това е органът по назначението. Съдът намира, че е без значение за конкретния служител дали тази тежест е в полза на работодателя, или в полза на обществото, каквито мотиви са развити към наредбата. Европейското законодателство в областта на изискванията за безопасност и здраве при организацията на работното време въвежда специално условие при специфични дейности, каквито са тези на полицията, безопасността и здравето на работниците да се осигурят във възможно най-висока степен в светлината на целите на Директива 89/391/ЕИО - чл. 2, т. 2, предложение второ от нея - въвеждане на мерки за насърчаване на подобрения на здравословни условия на труд. Противоречието с целта на закона води до незаконосъобразност на разпоредбата на чл. 26, ал. 2 от наредбата и е самостоятелно основание по смисъла на чл. 146, т. 5 АПК за отмяната й.
По искането в първата жалба да се задължи министърът на вътрешните работи да регламентира в рамките на оспорения подзаконов нормативен акт полагането на нощен труд от служителите по чл. 142, ал. 1, т. 1 ЗМВР: Безспорно е, че подобна регламентация в наредбата липсва.
Това обаче не би могло да се квалифицира като мълчалив отказ по смисъла на чл. 58, ал. 1 АПК. Не би могло да се квалифицира и като бездействие по смисъла на чл. 257 АПК, тъй като издаването на подзаконови нормативни актове не попада в приложното поле на раздел II от глава петнадесета на АПК. Ето защо съдът намира, че липсва предмет, годен да бъде обект на съдебен контрол. Жалбата в тази й част е процесуално недопустима в хипотезата на чл. 159, т. 1 във връзка с чл. 196 АПК и следва да се остави без разглеждане, а образуваното въз основа на нея съдебно производство подлежи на прекратяване.
С оглед изхода на делото и направените искания за присъждане на разноски следва ответната страна да заплати на жалбоподателите направените разноски за държавна такса, такса за обнародване в "Държавен вестник" и адвокатски хонорар, както следва: на сдружение "Синдикален Алианс Сигурност в МВР" - 10 лв. На сдружение "Синдикат на служителите в МВР" - 510 лв. На сдружение "Синдикална федерация на служителите в Министерството на вътрешните работи" само внесената такса за обнародване от 20 лв. и заплатената държавна такса от 10 лв. - общо 30 лв. Без уважение следва да се остави искането й за плащане на адвокатско възнаграждение, тъй като в представения договор за правна помощ на л. 67 от делото е вписана само платена сума от 700 лв., без да е отразен начинът на плащане - в брой или по банкова сметка. Липсата на отразяване на всички данни във връзка с плащането води до неговата недоказаност.
Водим от гореизложеното и на основание чл. 193 АПК, Върховният административен съд, четвърто отделение,

history РЕШИ: