ДВ. бр. 59 от 29.07.2016г.

Обн., ДВ, бр. 59 от 29 юли 2016 г.

history Върховният административен съд на Република България - петчленен състав - I колегия, в съдебно заседание на девети юни две хиляди и шестнадесета година в състав: Председател: Мирослав Мирчев, членове: Теодора Николова, Димитър Първанов, Аглика Адамова, Василка Шаламанова, при секретар Григоринка Любенова и с участието на прокурора Тодор Мерджанов изслуша докладваното от председателя Мирослав Мирчев по адм.дело № 5450/2016 г.
Производството е по реда на чл. 208 и сл. АПК.
Образувано е по две касационни жалби срещу Решение № 1512 от 11.02.2016 г., постановено по адм.д. № 7493 по описа за 2015 г. на ВАС, ІV отделение.
Първата касационна жалба е подадена от сдружение "Синдикат на служителите в МВР" чрез адв. Д. Стоянов против решението на тричленния състав на ВАС, IV отделение, в частта, отхвърляща жалбата на сдружението срещу Наредба № 8121з-592 от 25.05.2015 г. за реда за организацията и разпределянето на работното време, за неговото отчитане, за компенсирането на работата извън редовното работно време, режима на дежурство, времето за отдих и почивките на държавните служители, издадена от министъра на вътрешните работи. Според касатора решението е неправилно, постановено е при съществени нарушения на процесуални правила - съдът не изпълнил задълженията си по чл. 168 АПК да провери законосъобразността на оспорения акт на всички основания по чл. 146 АПК. Касаторът твърди, че оспорената наредба е издадена в нарушение на чл. 28, ал. 2 и 3 ЗНА, защото липсват мотиви, съответно доклад към проекта за нормативен акт. Не е изготвен анализ за съответствие с правото на ЕС. Счита, че е налице хипотезата на чл. 146, т. 3, 4 и 5 АПК за отмяна на обжалвания подзаконов нормативен административен акт. Моли да бъде отменено решението в отхвърлителната му част и вместо него да бъде постановено друго, с което да бъде отменена изцяло оспорената наредба, както и да бъдат присъдени разноски за касационната инстанция. Оспорва в съдебно заседание чрез адв. Стоянов касационната жалба на министъра на вътрешните работи и моли същата да бъде оставена без уважение.
Втората касационна жалба е подадена от министъра на вътрешните работи чрез юрисконсулт Пиперкова против Решение № 1512 от 11.02.2016 г., постановено по адм.д. № 7493 по описа за 2015 г. на ВАС, ІV отделение, в частта, в която по жалби, подадени от сдружение "Синдикален Алианс Сигурност в МВР", сдружение "Синдикат на служителите в МВР" и сдружение "Национален синдикат на пожарникарите и спасителите - Огнеборец", сдружение с нестопанска цел "Синдикална федерация на служителите в МВР" и от Добромир Василев Добрев, са отменени разпоредбата на чл. 26, ал. 2 и § 6 от заключителните разпоредби на Наредба № 8121з-592 от 25.05.2015 г. за реда за организацията и разпределянето на работното време, за неговото отчитане, за компенсирането на работата извън редовното работно време, режима на дежурство, времето за отдих и почивките на държавните служители, издадена от министъра на вътрешните работи. Касаторът релевира доводи за неправилност по смисъла на чл. 209, т. 3 АПК - нарушение на материалния закон и необоснованост, на съдебното решение в обжалваната част. Оспорва в съдебно заседание чрез юрк. Пиперкова касационната жалба на Синдиката на служителите в МВР и моли същата да бъде оставена без уважение. Моли за отмяна на решението в отменителната му част и постановяване на друго, с което да бъдат оставени в сила оспорените разпоредби - чл. 26, ал. 2 и § 6 от ЗР на Наредба № 8121з-592 от 25.05.2015 г. Претендира присъждане на юрисконсултско възнаграждение.
Ответникът - сдружение "Синдикален Алианс Сигурност в МВР", изразява становище чрез заместник-председателя на управителния съвет Галентин Грозев, че жалбата на Министерството на вътрешните работи е неоснователна поради обстоятелството, че първоинстанционният съд в рамките на своята компетентност пълно и подробно е изследвал всички доказателства по делото, съобразил е и доводи, каквито се съдържат в касационната жалба. Сдружението твърди чрез представителя си Галентин Грозев, че доводите, изложени в жалбата на Синдиката на служителите в МВР, са основателни, поради което е пледирало за оставяне в сила на първоинстанционното решение в неговата отменителна част.
Ответникът - сдружение "Национален синдикат на пожарникарите и спасителите - Огнеборец", иска чрез адвокат Пенчев да бъде постановено решение, с което да бъде уважена жалбата на сдружение "Синдикат на служителите в МВР" и да бъде отменена изцяло оспорената наредба като незаконосъобразна, постановена в нарушение на административнопроизводствените правила и на Европейското законодателство. Моли за отхвърляне на жалбата на министъра на вътрешните работи като неоснователна и присъждане на разноските по делото.
Ответниците - сдружение с нестопанска цел "Синдикална Федерация на служителите в МВР" и Добромир Василев Добрев, пледират чрез адвокат Дора Райчинова да бъде отхвърлена жалбата на МВР като неоснователна. Считат, че изложените в нея аргументи са необосновани. Постановеното решение от ВАС, IV отделение, е правилно. Ответниците молят да бъде уважена жалбата на Синдиката на служителите в МВР, тъй като е налице незаконосъобразност на цялата наредба, а не на отделни нейни разпоредби.
Прокурорът от Върховната административна прокуратура дава заключение за неоснователност на касационните жалби.
Върховният административен съд, петчленен състав на първа колегия, преценява касационните жалби за допустими, тъй като са подадени от страни по делото (чл. 210, ал. 1 АПК) и в преклузивния срок по чл. 211, ал. 1 АПК. Разгледана по същество, касационната жалба на сдружение "Синдикат на служителите в МВР" е основателна, а касационната жалба на министъра на вътрешните работи е неоснователна поради следните съображения:
В първоинстанционното производство е била оспорена Наредба № 8121з-592 от 25.05.2015 г. за реда за организацията и разпределянето на работното време, за неговото отчитане, за компенсирането на работата извън редовното работно време, режима на дежурство, времето за отдих и почивките на държавните служители, издадена от министъра на вътрешните работи. С обжалваното решение състав на ВАС, IV отделение, след обсъждане на конкретните доводи, съдържащи се в жалбите на сдружение "Синдикален Алианс Сигурност в МВР", сдружение "Синдикат на служителите в МВР" и сдружение "Национален синдикат на пожарникарите и спасителите - Огнеборец", сдружение с нестопанска цел "Синдикална федерация на служителите в МВР" и на Добромир Василев Добрев, е отменил разпоредбите на чл. 26, ал. 2 и § 6 от заключителните разпоредби на Наредба № 8121з-592 от 25.05.2015 г., отхвърляйки жалбите в останалата им част като неоснователни. В мотивите си съдът е приел, че § 6 ЗР, с който се въвежда обратно действие на наредбата, противоречи на материалния закон - чл. 14 ЗНА. С оспорената ал. 2 на чл. 26 от наредбата се регламентира за първи път на подзаконово ниво правило, че при ползване на отпуск независимо от продължителността и вида му тази норма за отчетния период не се променя. По описания начин цитираната норма изцяло се откъсва от реално отработените дни, игнорирайки времето, през което служителят е ползвал отпуск на законово основание. Поставянето в по-неблагоприятно положение на служителите в хипотеза на ползван от тях отпуск противоречи на целта на закона. В подкрепа на своите изводи съдът се е позовал и на приетото в Тълкувателно решение № 8 от 14.11.2014 г. на Върховния касационен съд. Макар тълкувателното решение да е свързано с прилагане на разпоредби от КТ, Върховният касационен съд дал общоважимо тълкуване на сумираното работно време и нормата, необходима за правилното му отчитане. Съдът се е позовал и на Директива 89/391/ЕИО - чл. 2, т. 2, предложение второ от нея, относно въвеждането на мерки за насърчаване на подобрения на здравословни условия на труд. Противоречието с целта на закона има за последица незаконосъобразност на разпоредбата на чл. 26, ал. 2 от наредбата и е самостоятелно основание по смисъла на чл. 146, т. 5 АПК за нейната отмяна.
По касационната жалба на сдружение "Синдикат на служителите в МВР":
Според касатора съдът не е изпълнил задълженията си по чл. 168 АПК да провери законосъобразността на оспорения акт на всички основания по чл. 146 АПК. Поддържа довод, че оспорената наредба е издадена в нарушение на чл. 28, ал. 2 и 3 ЗНА поради липсата на мотиви, съответно на доклад към проекта за нормативен акт. Не е направен анализ за съответствие с правото на ЕС. Настоящият петчленен състав на ВАС, първа колегия, преценява тези възражения като основателни.
Съгласно текста на чл. 168, ал. 1 АПК, съдържащ се в общите разпореди на дял "Трети" от АПК и приложим в производството по чл. 185 и сл. АПК, съдът не се ограничава само с обсъждане на основанията, посочени от оспорващия, а е длъжен въз основа на представените от страните доказателства да провери законосъобразността на оспорения административен акт на всички основания по чл. 146, а именно: липса на компетентност, неспазване на установената форма; наличието на съществено нарушение на административнопроизводствени правила; противоречие с материалноправни разпоредби; несъответствие с целта на закона.
От доказателствата по делото се установява, че процесната Наредба № 8121з-592 от 25.05.2015 г. е издадена от министъра на вътрешните работи по законова делегация, регламентирана в чл. 187, ал. 9 ЗМВР. На 20.02.2015 г. в "Държавен вестник" е обнародван Закон за изменение и допълнение на ЗМВР. В § 56, т. 2 от него периодът за отчитане на работното време за работещите на смени се променя, като от тримесечен става едномесечен. В § 90 е въведено задължение на министъра да издаде подзаконовите нормативни актове до 6 месеца от влизането му в сила. Изрично е запазено действието на съществуващите подзаконови актове до издаването на нови при условие, че не противоречат на изменителния закон. На 19.03.2015 г. е започнала процедура по издаване на нова наредба с изготвяне на проект. Мотивите за това са периодът на отчитане, променен по законов ред.
Настоящият петчленен състав на ВАС, първа колегия, приема за установено по делото, че оспореният подзаконов нормативен акт е издаден в нарушение на чл. 28, ал. 2 ЗНА, съгласно който мотивите, съответно докладът към проекта за нормативен акт, съдържат: 1. причините, които налагат приемането; 2. целите, които се поставят; 3. финансовите и други средства, необходими за прилагането на новата уредба; 4. очакваните резултати от прилагането, включително финансовите, ако има такива; 5. анализ за съответствие с правото на Европейския съюз.
Приложените по делото докладна записка от 19.03.2015 г. на л. 78, л. 122 и мотиви към проекта на наредбата на л. 98 не съдържат задължителните реквизити от цитираната норма. В конкретния казус е установено, че липсва анализ на целите, които се поставят с приемането на нормативния акт, не са обосновани съдържанието на проекта за нормативен акт и как ще се отрази върху обществото и заинтересованите лица неговото прилагане. В касационната жалба на сдружение "Синдикат на служителите в МВР" е релевирано оплакване, че дългите периоди на нощен труд могат да бъдат вредни за здравето на работниците. Мотивите към проекта на наредбата на л. 98 от делото обаче съдържат само аргумент, че приравняване на часовете положен труд през нощта в дневни, предвидено по ЗМВР за сумарно отчитане на работно време, не се налага. В докладната записка на л. 122 към проекта по делото е отбелязано, че с промените в ЗМВР е променен и принципът на работното време, свързан с периода на отчитане на отработеното време на служителите, работещи на смени - от тримесечно се преминава към едномесечно отчитане, но това не изпълнява според настоящата касационна инстанция изискването за обосноваване на целите на проекта за нормативен акт.
Не са посочени очакваните резултати от прилагането на Наредба № 8121з-592 от 25.05.2015 г. за реда за организацията и разпределянето на работното време, за неговото отчитане, за компенсирането на работата извън редовното работно време, режима на дежурство, времето за отдих и почивките на държавните служители, издадена от министъра на вътрешните работи, въпреки твърдението на представителя на сдружение "Синдикат на служителите в МВР", че за нощните часове се заплаща допълнително трудово възнаграждение. Докладната записка на л. 122 от делото съдържа единствено кратък мотив за обезщетението на командирования служител, което в същността си е допълнително заплащане на пътни, дневни и квартирни пари, покриващо допълнителните разноски на командирования. От съдържанието на записката и на останалите документи по делото не става ясно какви финансови и други средства ще са необходими за прилагане на новата наредба.
Липсва анализ за съответствие на проекта на нормативен акт с правото на Европейския съюз. Според представителя на сдружение "Синдикат на служителите на МВР" при издаване на нормативния акт са нарушени чл. 2, т. 2, предложение второ от Директива 89/391/ЕИО и Директива № 2003/88/ЕО от 4.11.2003 г., но по делото не е приложен анализ за съответствие с Общностното право.
Изискванията за мотивираност на проекта на нормативен акт гарантират спазване на основните принципи при неговото изработване - обоснованост, стабилност, откритост и съгласуваност. Липсата на дефинираното от закона съдържание на мотивите, освен че е формално нарушение на чл. 28, ал. 2 ЗНА, не осигурява възможност на съда и да извърши проверка за спазване на принципите при подготовката на нормативния подзаконов акт. В текста на чл. 28, ал. 3 от Закона за нормативните актове е предвидено, че проектът на нормативен акт, към който не са приложени мотиви, съответно доклад, съгласно изискванията по ал. 2 не се обсъжда от компетентния орган. Допуснатото нарушение на императивни процедурни правила при издаване на процесната наредба е съществено и е основание за отмяна на оспорения нормативен акт.
По изложените съображения настоящият петчленен състав на ВАС, първа колегия, счита, че първоинстанционното съдебно решение в частта, в която е отхвърлено оспорването на Наредба № 8121з-592 от 25.05.2015 г. за реда за организацията и разпределянето на работното време, за неговото отчитане, за компенсирането на работата извън редовното работно време, режима на дежурство, времето за отдих и почивките на държавните служители, издадена от министъра на вътрешните работи, трябва да бъде отменено като неправилно и вместо него да бъде постановено друго, с което да бъде отменена наредбата, с изключение на чл. 26, ал. 2 и § 6 от заключителните разпоредби от същата наредба, отменени с Решение № 1512 от 11.02.2016 г., постановено по адм.д. № 7493 по описа за 2015 г. на ВАС, IV отделение.
По касационната жалба на министъра на вътрешните работи:
Касационната жалба на министъра на вътрешните работи е неоснователна с оглед на изложените в настоящото решение мотиви за неизпълнение на изискването на чл. 28, ал. 2 от Закона за нормативните актове за мотивираност на проекта за Наредба № 8121з-592 от 25.05.2015 г. за реда за организацията и разпределянето на работното време, за неговото отчитане, за компенсирането на работата извън редовното работно време, режима на дежурство, времето за отдих и почивките на държавните служители, издадена от министъра на вътрешните работи. Решение № 1512 от 11.02.2016 г., постановено по адм.д. № 7493 по описа за 2015 г. на ВАС, ІV отделение, в частта, с която са отменени чл. 26, ал. 2 и § 6 от заключителните разпоредби от същата наредба, е правилно и трябва да бъде оставено в сила.

history Разноски: В полза на сдружение "Синдикат на служителите в МВР" следва да бъдат присъдени разноски в размер 505 лв., в полза на сдружение "Национален синдикат на пожарникарите и спасителите - Огнеборец" разноски в размер 600 лв.
По изложените съображения и на основание чл. 222, ал. 1 АПК Върховният административен съд, петчленен състав на първа колегия,