ДВ. бр. 60 от 02.08.2016г.

Обн., ДВ, бр. 60 от 2 август 2016 г.

history Конституционният съд в състав: Борис Велчев - председател, членове: Цанка Цанкова, Стефка Стоева, Румен Ненков, Кети Маркова, Георги Ангелов, Анастас Анастасов, Гроздан Илиев, Мариана Карагьозова-Финкова, Константин Пенчев, Филип Димитров, Таня Райковска, при участието на секретар-протоколиста Гергана Иванова разгледа в закрито заседание на 28 юли 2016 г. конституционно дело № 8 от 2016 г., докладвано от съдия Кети Маркова.
Производството е по чл. 149, ал. 1, т. 2 от Конституцията на Република България.
Делото е образувано по искане на президента на Република България на основание чл. 150, ал. 1 от Конституцията.
Конституционният съд е сезиран да установи противоконституционност на Решение за произвеждане на национален референдум (наричано по-надолу за краткост "Решението"), прието от 43-то Народно събрание на 12.05.2016 г. (ДВ, бр. 37 от 2016 г.), в частта по точки 2, 4 и 6, с които са приети въпросите, както следва:
- по т. 2: "Подкрепяте ли броят на народните представители да бъде намален на 120 ";
- по т. 4: "Подкрепяте ли да може да се гласува и дистанционно по електронен път при провеждане на изборите и референдумите ";
- по т. 6: "Подкрепяте ли директорите на областните дирекции на Министерството на вътрешните работи и началниците на районните управления в областните дирекции на Министерството на вътрешните работи да се избират с мажоритарна избирателна система с абсолютно мнозинство в два тура ".
В искането си президентът е изложил съображения, че в оспорените си части Решението на Народното събрание за произвеждане на национален референдум противоречи на чл. 1, ал. 1, чл. 4, ал. 1, чл. 8, чл. 11, ал. 1, чл. 63, чл. 105, ал. 1 и 2, чл. 116, ал. 1 и чл. 158, т. 3 от Конституцията.
Относно т. 2 на приетото Решение вносителят е изтъкнал, че броят на народните представители (240) е част от конституционния статус на Народното събрание, така както той е установен с Основния закон. Следователно, неговата промяна може да бъде постигната само по пътя на приемане на нов Основен закон или промяна на действащия. И в двата случая съгласно чл. 158, т. 3 от Конституцията при съобразяване и със задължителната тълкувателна практика на Конституционния съд и доколкото промяната на броя на народните представители по същество представлява промяна във формата на държавно управление, компетентността принадлежи на Велико Народно събрание, а не на обикновено.

Допълнителни аргументи, че Решението в частта си п
В този смисъл и тъй като решаването на формулирания и приет с т. 2 на Решението въпрос е от компетентността на Велико Народно събрание, според президента той не може да бъде предмет на национален референдум. Налице е противоречие с чл. 1, ал. 1, чл. 4, ал. 1, чл. 11, ал. 1, чл. 63 и чл. 158, т. 3 (в хипотезата промени във формата на държавно управление) от Конституцията. Искането за обявяване на противоконституционност на Решението в частта му по т. 4 е мотивирано със съображения, че по същия въпрос, предмет на приетото предложение на инициативния комитет, вече е произведен национален референдум - на 25.10.2015 г., с обявени от Централната избирателна комисия (ЦИК) резултати. На основание чл. 23, ал. 3 и чл. 52 от Закона за пряко участие на гражданите в държавната власт и местното самоуправление (ЗПУГДВМС) Народното събрание е приело Решение, с което е подкрепило възможността да се гласува и дистанционно по електронен път при произвеждането на избори и референдуми и при определени законови гаранции. Приет е § 145 от преходните и заключителните разпоредби на Закона за изменение и допълнение на Изборния кодекс (ПЗР ЗИДИК), с който е създадена правна уредба на бъдещото дистанционно електронно гласуване. По този начин вотът на гражданите е зачетен от легитимния законодателен орган, поради което и повторното произвеждане на референдум по същия въпрос е в колизия с принципа на правовата държава по чл. 4, ал. 1 от Конституцията. Точка 6 на Решението е оспорена като противоречаща на чл. 4, ал. 1, чл. 8, чл. 105, ал. 1 и 2 и чл. 116 от Конституцията. Поддържа се, че възможността директорите на областните дирекции на МВР и началниците на районните управления в областните дирекции на МВР да се избират с мажоритарна избирателна система с абсолютно мнозинство в два тура противоречи на принципа на разделение на властите, тъй като селекцията на кадрите във визираните структури е изцяло в правомощията на изпълнителната власт. Очертани са ролята и мястото на последната в системата на разделените власти, с акцент върху дейността и функциите на Министерството на вътрешните работи и ясна диференциация между статуса и правомощията на политическите лица и полицейските служители. Изложени са подробни съображения за конституционното изискване за политическа неутралност на държавния служител (чл. 116 от Конституцията), което не би могло да бъде изпълнено при условията на провеждане на преки избори, с присъщата им предизборна агитация и пропаганда в полза на конкретен кандидат, ангажиране на политически сили и т.н. С определение от 7.06.2016 г. Конституционният съд е допуснал искането за разглеждане по същество. Като заинтересувани институции в производството по делото са конституирани: Народното събрание, Министерският съвет, министърът на вътрешните работи, министърът на външните работи, министърът на правосъдието, министърът на регионалното развитие и благоустройството, Върховният административен съд, главният прокурор, омбудсманът, Централната избирателна комисия и Висшият адвокатски съвет. Отправена е покана до: Инициативен комитет с председател Станислав Трифонов, сдружение "Болкан Асист", сдружение "Институт за развитие на публичната среда", Инициативен комитет "Гласувай без граници", представляван от Мануела Малеева-Франиер, Асоциация "Прозрачност без граници", Федерация на независимите студентски дружества, сдружение "Гражданска инициатива за свободни и демократични избори", сдружение "Българско сдружение за честни избори и граждански права - Национална асоциация", "Национална младежка мрежа", сдружение "Институт за социална интеграция", Български хелзинкски комитет, Съюз на юристите в България, Асоциация за европейска интеграция и права на човека, Институт за модерна политика и Фондация "Български адвокати за правата на човека" да предложат писмено становище по делото. Отправена е покана до: проф. д-р Евгени Танчев, проф. д-р Емилия Друмева, проф. д-р Пенчо Пенев, проф. д-р Снежана Начева, проф. д-р Пламен Киров и проф. д-р Георги Близнашки - изтъкнати специалисти в областта на конституционното право, да дадат писмено правно мнение по предмета на делото. От постъпилите по делото писмени становища на заинтересуваните институции, мотивирана позиция за цялостната основателност на искането на президента и неговото уважаване са изразили министърът на външните работи, министърът на правосъдието и Висшият адвокатски съвет. Като са подкрепили съображенията в искането, са аргументирали позиция, че оспорените части на Решението нарушават Конституцията, тъй като приетите с него въпроси са от компетентността на Велико Народно събрание и следователно не могат да бъдат предмет на национален референдум (т. 2 и 6), докато въпросът, формулиран по т. 4, е напълно идентичен с вече поставения на предходния референдум - от 25.10.2015 г. Изложени са подробни съображения, че решаването на въпросите, предложени като предмет на референдума и приети по т. 2 и 6, се отнасят до конституционни изменения, свързани с промени във формата на държавно управление и пряко отнасящи се до конституционния статус на институциите на законодателната и изпълнителната власт. Министърът на вътрешните работи е депозирал становище по същество само в частта на искането, отнасяща се до т. 6 от Решението - по въпроса за възможността директорите на областните дирекции и началниците на районните управления в областните дирекции на МВР да се избират с мажоритарна избирателна система с абсолютно мнозинство в два тура. Изразената позиция е, че искането е основателно, тъй като МВР е администрация, представляваща част от изпълнителната власт. Промяната на правния статус на част от неговия професионален състав и неминуемата му политизация, предвид провеждането на изборните процедури, е в нарушение на конституционния принцип за разделение на властите, водещо и до нарушаване на стабилитета на държавната служба. Министърът на регионалното развитие и благоустройството е изразил позиция, че неговата компетентност е ограничена до дейността на ГД "ГРАО" към министерството, свързана с извършването на служебна проверка на подписката и списъците и обезпечаване на дейностите по подготовката и произвеждането на национален референдум, поради което не взема становище по съществото на конституционния спор. Омбудсманът на Република България е депозирал писмено становище, че Решението в оспорените си части е в съответствие с Конституцията, тъй като въпросите, предмет на предложението за национален референдум, са конституционно допустими. Според омбудсмана те не засягат ценностното ядро на Основния закон - правата на човека, демократичния характер на политическата система, принципите на правовата държава, народния суверенитет и разделението на властите. Дори и въпросите, изискващи конституционни промени, които могат да бъдат направени само от Велико Народно събрание, а не по силата на резултата от референдума, не могат да бъдат третирани като противоконституционни, защото тяхното значение ще бъде необвързващо, само от консултативен характер. Останалите конституирани заинтересувани институции не са представили писмени становища в предоставения им срок. От поканените да предложат писмено становище заинтересувани от предмета на делото неправителствени, съсловни, синдикални и други организации по смисъла на чл. 20а, ал. 2 от Правилника за организацията на дейността на Конституционния съд (ПОДКС) мотивирана позиция за неоснователност на искането на президента са изразили: Инициативен комитет с председател Станислав Трифонов, сдружение "Болкан Асист", "Федерация на независимите студентски дружества" и фондация "Български адвокати за правата на човека". Според тях в нито една своя част оспореното Решение не противоречи на Конституцията. Обобщено, макар и с различни акценти и нюанси, те считат, че правото на гражданите да вземат решение на референдум е конституционно гарантирано, включително по въпроси за промяна на Конституцията. То не може да бъде ограничавано, защото мястото на народа в качеството му на суверен предопределя и правото му да решава въпросите по чл. 158 от Конституцията или чрез Велико Народно събрание, или чрез национален референдум. Сдружение "Институт за социална интеграция" и сдружение "Национална младежка мрежа" са подкрепили изцяло съображенията, изложени в искането на президента. Считат, че в оспорените си части Решението противоречи на множество конституционни норми, включително на принципа за върховенство на Конституцията. Съюзът на юристите в България и Институтът за модерна политика са изразили становище, че искането на президента е основателно в частта относно т. 2 на Решението, което намират за противоречащо на Конституцията и неоснователно в останалата му част. Компетентността на Велико Народно събрание за конкретната конституционна промяна изключва възможността въпросът да бъде решен на референдум, докато по т. 4 и 6 такива конституционни пречки няма. Проведеният през 2015 г. национален референдум по въпроса за електронното гласуване не е произвел правновалидния резултат, а в Конституцията липсва забрана за повторно решаване на вече поставян на допитване въпрос. Прекият избор на директори на полицейски управления е въпрос на уреждане със закон и не налага конституционни промени. Сдружение "Институт за развитие на публичната среда" и Инициативен комитет "Гласувай без граници" са взели становище само по т. 4 на оспореното от президента Решение, което приемат за противоречащо на Конституцията. Като се позовават на резултатите от проведения през 2015 г. национален референдум и правните ефекти от него, те са изразили позиция, че провеждането на нов референдум по същия въпрос няколко месеца по-късно е в противоречие с принципите на правовата държава, компрометира идеята за пряката демокрация и дискредитира конституционния принцип на народния суверенитет. Останалите организации, поканени да предложат писмени становища по делото, не са депозирали писмени становища по искането в предоставения им срок. От поканените специалисти по конституционно право писмено правно мнение по предмета на делото са предоставили проф. д-р Пенчо Пенев, проф. д-р Снежана Начева и проф. д-р Пламен Киров. Според проф. Пенев Конституционният съд не може да контролира законосъобразността на оспореното Решение на Народното събрание, а само неговата конституционосъобразност, т.е. неговата проверка може да бъде ограничена до това дали е валидно взето. Алтернативно приема, че макар пороците на оспорения акт да се отнасят до неговата законосъобразност, като цяло се нарушава конституционният принцип на правовата държава. Разгледано в този аспект, заключението на проф. Пенев е, че и в трите си оспорени пункта Решението противоречи на Конституцията, но въпреки това съдът следва да се въздържа от установяването на практика, разширяваща контролните му правомощия. В своето правно мнение проф. д-р Снежана Начева е развила и аргументирала тезата, че искането на президента е основателно. Намира, че оспореното Решение в частта по т. 2 и 6 противоречи на Конституцията, тъй като решаването на поставените като предмет на национален референдум въпроси е от компетентността на Велико Народно събрание съгласно чл. 158, т. 3 от Конституцията, а не на обикновено, а т. 4 се отнася за въпрос, който вече е бил поставян на проведен национален референдум. Тя излага съображения за значимостта на политическото представителство, формирането на кворум, мнозинствата, с които се приемат различните актове на парламента съобразно спецификата на парламентарното управление, за мястото и функциите на изпълнителната власт в системата на държавната власт при установения конституционен модел. Проф. д-р Пламен Киров е аргументирал позицията си, че Решението в оспорените си точки 2, 4 и 6 противоречи на чл. 1, ал. 1 и 2, чл. 2, ал. 1, предл. 1, чл. 4, ал. 1, чл. 8, 84, чл. 105, ал. 1 и 2 и чл. 116, ал. 1 от Конституцията. Позовавайки се на практиката на конституционната юрисдикция, той е изтъкнал, че въпросът за числеността на парламента, приет с т. 2 на Решението, не е технически, а такъв, който засяга същността на политическото представителство, и е в контекста на конкретния модел на разделение на властите, възприет от конституционния законодател. Това го определя като въпрос на конституционна ревизия, възложена в изключителната компетентност на Велико Народно събрание, какъвто е правният проблем, очертан и по т. 6 на Решението - за прекия избор на директорите и началниците на управления в МВР. По т. 4 излага разбирането си, че с оглед предходния произведен референдум предлаганият въпрос е лишен от предмет, а гласуването отново по него - безсмислено. Конституционният съд, като обсъди доводите в искането, с което е сезиран, изложените подкрепящи ги съображения, представените по делото становища и релевантната правна уредба, за да се произнесе, взе предвид следното: Предмет на проверка за конституционност по реда на чл. 149, ал. 1, т. 2 от Конституцията е акт на Народното събрание - част от Решение за произвеждане на национален референдум, прието въз основа на направено до него предложение от инициативен комитет с подписка, съдържаща подписите на не по-малко от 400 000 български граждани с избирателни права с формулирани 6 отделни въпроса. Референдумите и гражданските инициативи са утвърдени като съществено допълнение и опора на представителната демокрация в много съвременни демократични държави. Разглеждан като средство за пряко участие на гражданите в процеса на осъществяването и контрола на държавната власт, едновременно с това референдумът е и критикуван за възможна манипулация при прякото вземане на решения от гражданите, а в някои случаи - и за нарушаване на правата и свободите им. Независимо от критиките, възможността за инициатива от гражданите за произвеждане на референдум трябва да бъде правно осигурена. Конституцията на Република България отразява тази тенденция в съвременните конституционни демокрации и изрично предвижда, че народът осъществява пряко и представително произтичащата от него държавна власт (чл. 1, ал. 2 от Конституцията). По този начин конституционният законодател установява като равнопоставени основните способи, чрез които суверенът властва. За да направи преценка за съответствие с Конституцията на съдържащите се в Решението на Народното събрание оспорени предложения, Конституционният съд е необходимо да очертае кръга въпроси, които могат да бъдат предмет на национален референдум според действащата Конституция. Това е тясно свързано с възприетото в съвременния конституционализъм разбиране за разграничаването на учредителна и учредена власт, намерило израз в глава девета от Конституцията. По своето естество част от оспорените точки в Решението непосредствено засягат упражняването на учредителната власт. Съдът намира за необходимо да посочи основните положения по този въпрос, които са негова изходна позиция. Конституцията на Република България от 1991 г. изрично предвижда възможността народът да осъществява произтичащата от него държавна власт, включително и чрез национален референдум (чл. 10 във връзка с чл. 1, ал. 2 от Конституцията). Доколкото чл. 42, ал. 2 от Конституцията препраща към законодателна уредба единствено на организацията и реда за произвеждане на избори и референдуми, следва, че условията се съдържат в самата Конституция като върховен закон, разпоредбите на който се прилагат непосредствено. Конституцията в чл. 1, ал. 2 установява суверенитета на народа като основополагащ принцип на конституционния ред. Той е елемент от ядрото на основния закон - Конституцията, в която е изразен ценностният консенсус за организация и функциониране на обществото и държавата. Народният суверенитет не действа извън и независимо от останалите основни начала, а формира заедно с тях единен комплекс. Взаимодействието на народния суверенитет, разделението на властите и правовата държава е в основата на едно демократично управление, ограничено на основата на съгласието на управляваните като носител на суверенитета. Гаранция за провеждането на принципа на народен суверенитет и преграда срещу абсолютната власт в конституционните системи е принципът на разделение на властите. С развитието на конституционализма основните закони се утвърждават като върховното за обществото и държавата право, което обвързва всички и така поставя прегради пред самата учредителна власт да се превърне в абсолютна. Конституционализмът е несъвместим с разбирането, че суверенът стои извън правото, което сам създава. Народът като носител на суверенитета едновременно поставя ограничения на публичните власти (учредените власти) и доброволно се поставя под действието на Основния закон. Утвърждаването в конституционната практика на разграничаването на учредителната власт от учредените власти гарантира демократичното управление. Включването на суверена непосредствено при осъществяването на функциите на учредените власти е възможно в законодателната власт. Динамиката на обществените отношения налага законодателната власт като власт, възложена да бъде в състояние също да откликва адекватно, без обаче да засяга фундамента на основополагащото политическо решение. Конституцията на Република България от 1991 г. също предвижда възможност промени в нея да могат да бъдат направени и от обикновено Народно събрание при условията, реда и спазване на процедурите, уредени в глава девета от Основния закон. Възможността за легално и съзидателно проявление на преобразуващата сила на народния суверенитет - учредителната власт, се свързва с концепцията за нейното рационализиране. Според нея в зависимост от природата и обхвата на промените в основополагащото политическо решение се провежда разграничаване между оригинерна и производна учредителна власт. Носител на производната учредителна власт е представителното учреждение. Народът винаги запазва върховната власт за себе си и се включва пряко в нейната реализация в съответствие с правилата, установени от самия него в Конституцията, което гарантира съхраняването на самата учредителна власт. Действащата Конституция прокламира изрично принципите на народен суверенитет, разделение на властите и правова държава и ги провежда последователно в уредбата на организацията и функционирането на принадлежащата на суверена държавна власт. Конституцията съдържа специална глава, посветена изключително на правния статус на учредителната власт. Според българския модел учредителната власт е възложена на специално избирана институция, натоварена изключително с упражняването на оригинерната учредителна власт - Велико Народно събрание (ВНС), докато производната учредителна власт е възложена на Народното събрание. ВНС се поставя в действие според създадения механизъм в глава девета само когато се предприемат промени в действащата Конституция в обхвата на чл. 158. Самата оригинерна учредителна власт е ограничена чрез установените в Конституцията правомощия на ВНС, както и чрез предписаната организация и ред, при които то действа. В този модел властта на суверена се осъществява от ВНС, но ВНС получава мандат да извърши конституционни промени от суверена с акта на избора (чрез избирателния корпус), при значително по-широко политическо представителство от това в Народното събрание. Приложимата форма на пряка демокрация според конституционния законодател е изборът. Тъй като това е избор, специално насрочван за конституирането на ВНС, чрез него се препотвърждава волята на суверена във всеки отделен случай за конкретно предприеманите промени в Основния закон. Конституцията изрично предвижда изборите като единствена форма на пряко включване на суверена в механизма на осъществяване на оригинерната учредителна власт. Съгласно чл. 153 от Конституцията НС като власт, възложена от суверена, може също така да изменя и допълва разпоредби на Конституцията, които са извън запазените за ВНС в чл. 158 от Конституцията. Това е същото представително учреждение, което получава мандат от суверена да осъществява законотворческата функция. В пределите на предоставената му компетентност Народното събрание може да приема само закони за изменение и допълнение на Конституцията, при условията и по реда, предписани от самата нея в глава девета - т.е. по волята на суверена. Принципът на народен суверенитет е един от основополагащите за самата Конституция принципи и следователно всички нейни разпоредби са формулирани в духа и разума и на този принцип. Непосредствен негов израз са както установените форми на упражняване на държавната власт от суверена, така и забраната за присвояването на упражняването на народния суверенитет било от част от народа, политическа партия или друга организация, държавна институция или отделна личност (чл. 1, ал. 3 от Конституцията). Основните форми на пряко участие на суверена в осъществяването на държавната власт са също така предвидени в Основния закон - чл. 10, 42, чл. 84, т. 5 и чл. 136 от Конституцията. Регламентацията е принципна и подробната уредба на реда и организацията на изборите и референдумите е възложена на парламента. Непосредствено свързан с упражняването на учредителната власт е националният референдум. Решението за неговото произвеждане се взема само и единствено от Народното събрание съгласно чл. 84, т. 5 от Конституцията. Правомощието на Народното събрание по чл. 84, т. 5, разпоредбите на чл. 10, чл. 42, ал. 2, както и разпоредбите в глава девета от Конституцията формират единен комплекс от норми, които пораждат правни последици във взаимовръзка една с друга. От тяхното действие следва, че Народното събрание може да взема решение за произвеждане на национален референдум единствено по въпроси от своята компетентност, включително и за промяна на Конституцията. Само тогава това би било в съответствие с Конституцията, за което Народното събрание трябва да следи. Конституционният съд намира за необходимо да посочи, че дължи произнасяне само в рамката на искането, с което е сезиран - т. е. предмет на провеждания контрол за конституционност е част от Решение за произвеждане на национален референдум, само в границите на която то следва да бъде преценявано за съответствие с Конституцията. Настоящото дело не е по искане за тълкуване на Конституцията, което да позволява подход, различен от казуалното тълкуване. Обратното би превърнало Конституционния съд в позитивен законодател, и то конституционен законодател, което е недопустимо. Точно този ефект би възникнал в случай че съдът си позволи да излезе от рамката на необходимото в случая казуално тълкуване, преминавайки към друго, различно свое правомощие - за задължително тълкуване на Основния закон, при това, без да е надлежно сезиран. Следва да се внесе още едно уточнение. В част от постъпилите писмени становища се поддържа противоконституционност на всички или на част от въпросите, включени в предложението, предмет на референдума, съобразно оспорената част на Решението. От конституционноправна гледна точка и с оглед предмета на конкретния конституционен спор не би могло да се говори за противоконституционни въпроси, тъй като такива по дефиниция не може да има. Противоречащ на Конституцията би могъл да бъде оспореният акт на парламента - изцяло или частично. По искането за установяване на противоконституционност на т. 2 от Решение за произвеждане на национален референдум, прието от 43-то Народно събрание на 12 май 2016 г. С т. 2 на Решението е формулиран въпросът "Подкрепяте ли броят на народните представители да бъде намален на 120 "