ДВ. бр. 91 от 18.11.2016г.

Обн., ДВ, бр. 91 от 18 ноември 2016 г.

history Върховният административен съд на Република България - първо отделение, в съдебно заседание на четиринадесети юни две хиляди и шестнадесета година в състав: председател: Йордан Константинов, членове: Милена Златкова, Благовеста Липчева, при секретар Благовеста Първанова и с участието на прокурора Искренна Величкова изслуша докладваното от съдията Милена Златкова по адм. дело № 4270/2016.
Производството е по реда на чл. 185 - 196 от Административнопроцесуалния кодекс (АПК).
Образувано е по оспорването от сдружение "Национално сдружение на частните болници" със седалище и адрес на управление: София, бул. Княз Ал. Дондуков 115А, чрез представляващия го председател на управителния съвет д-р Явор Николаев Дренски, сдружение "Център за защита правата в здравеопазването" със седалище и адрес на управление: София, ул. Нишава 121, чрез представляващия го председател на управителния съвет Стойчо Тодоров Кацаров, "Сдружение на общинските болници в България" със седалище и адрес на управление: Плевен, ул. Княз Ал. Батенберг 7, чрез представляващия го председател на управителния съвет д-р Неделчо Радев Тотев, сдружение "Българска болнична асоциация" със седалище и адрес на управление: София, бул. Джеймс Баучер 76, чрез представляващия го председател на управителния съвет д-р Иван Янчев Маджаров, на Наредба № 3 от 7 февруари 2014 г. за утвърждаване на медицински стандарт "Педиатрия", издадена от министъра на здравеопазването (ДВ, бр. 15 от 21.02.2014 г.).
В жалбата се излагат доводи за незаконосъобразност на оспорения подзаконов нормативен акт в неговата цялост, съставляващи основания за оспорване по чл. 146, т. 3, 4 и 5 във връзка с чл. 196 АПК поради: 1. съществени нарушения на административнопроизводствените правила, и по-конкретно на чл. 11, ал. 1 от Закона за нормативните актове (ЗНА), на чл. 28, ал. 2 и чл. 26 ЗНА; 2. несъответствие с целта на закона, която е съхраняване и/или подобряване здравето на децата от 0 до 18 г.; 3. противоречие с чл. 3, ал. 1, 2 и 3 от Закона за ограничаване на административното регулиране и административния контрол над стопанската дейност (ЗОАРАКСД). Твърди се, че измененията в новоприетата наредба са важни, но не са многобройни, поради което тя е издадена в нарушение на чл. 11, ал. 1 ЗНА, въвеждащ две изисквания при условието на кумулативност, които следва да са налице, за да се приеме нова наредба и да се отмени действащата. Излагат се доводи за това, че мотивите на подзаконовия нормативен акт не притежават изискващото се според чл. 28, ал. 2 ЗНА съдържание, тъй като не са посочени причините, налагащи приемането му; макар да е посочена целта, липсва анализ за това по какъв начин конкретните разпоредби от наредбата ще допринесат за постигането ?; липсва анализ на необходимите финансови и други средства за прилагането ?, макар че в нея са регламентирани изисквания по отношение на апаратура, офис техника, болнични мебели, лаборатории и др., за покриването на които е необходим значителен финансов ресурс; липсва анализ за съответствие с правото на Европейския съюз. Според жалбоподателите определянето на минимален брой лекари и медицински сестри, минимален брой кабинети и други помещения и на необходимото оборудване не е обосновано от медицинска гледна точка в съответствие с изискването на чл. 26 ЗНА. Претендира се отмяна на наредбата и присъждане на разноски.
Ответникът - министърът на здравеопазването, оспорва жалбата чрез процесуалния си представител юрк. Денчева.
Представителят на Върховната административна прокуратура дава заключение за допустимост и основателност на оспорването.
I.
По допустимостта на оспорването:

history Член 187 АПК регламентира, че оспорването на подзаконовите нормативни актове (изцяло или в отделни техни разпоредби съобразно чл. 185, ал. 2 АПК) не е ограничено във времето. Член 186, ал. 1 АПК изисква наличие на правен интерес от оспорването като задължителна предпоставка за неговата допустимост. Същият е налице, когато нормативният акт засяга или застрашава или би могъл да засегне права, свободи или законни интереси на граждани, организации и органи. Необходимо е следователно оспорващият да е подчинен на оспорените от него правни норми от подзаконовия нормативен акт. Според Тълкувателно решение № 2 от 12.02.2010 г. по тълкувателно дело № 4/2009 г. на Общо събрание на колегиите на Върховния административен съд (ВАС) съсловните (браншовите) организации и другите юридически лица с нестопанска цел могат да оспорват подзаконови нормативни актове при наличието на правен интерес, обоснован от предмета на дейност и целите, за които са създадени. Оспорващите наредбата сдружения са юридически лица с нестопанска цел, създадени на основание чл. 6, ал. 1 от Закона за юридическите лица с нестопанска цел и вписани в регистъра за юридическите лица с нестопанска цел по реда на чл. 18 от същия закон. Според вписаните в регистъра обстоятелства "Център за защита правата в здравеопазването" се създава с цел обществена подкрепа за развитие и усъвършенстване на българското здравеопазване, защита на индивидуални и колективни права на граждани и организации в сферата на здравеопазването и свързаните с него социални дейности, произтичащи от нормативните актове и международните споразумения, по които Република България е страна. "Българска болнична асоциация" е създадена с цел осигуряване на оптимални условия за предоставяне на здравни услуги в България и успешно функциониране на лечебните заведения посредством подобряване на нормативната уредба, по-добро взаимодействие между институциите и отчитане усилията на лечебните заведения за предоставяне на все по-добри и модерни методи за лечение, защита на правата и улесняване достъпа на пациентите до качествена медицинска помощ, сътрудничество с пациентски организации, защита на честната конкуренция между лечебните заведения. "Сдружение на общинските болници в България" е създадено с цел запазване и развитие на общинските болници и повишаване достъпността на обслужваното население до по-високо ниво на специализирани медицински дейности.
"Национално сдружение на частните болници" е създадено с цел облекчаване достъпа на пациентите до качествена медицинска помощ, създаване на условия за подобряване на медицинското обслужване и квалификацията на лекарите, обединяване и подпомагане на членуващите в сдружението болници, защита на честната конкуренция между лечебните заведения, развитие на подходящи условия и среда за възникване на нови частни лечебни заведения и функциониране на съществуващите, изграждане на национален пазар на медицинските услуги.
Изложеното налага извод за наличие на правен интерес от оспорването за жалбоподателите - юридически лица с нестопанска цел, обоснован от целите, за които са създадени, и допустимост на оспорването.
ІІ. Относно спазването на административнопроцесуалните правила:
При издаването на нормативните административни актове следва да се спазят правилата, установени в раздел III от глава V на АПК, както и тези, регламентирани в ЗНА (чл. 80 АПК).
В изпълнение изискванията на чл. 75 АПК оспореният подзаконов нормативен акт съдържа наименование, сочещо вида, автора на акта и главния му предмет, както и правното основание за неговото издаване - чл. 6, ал. 1 от Закона за лечебните заведения (ЗЛЗ), според който лечебните заведения осъществяват дейността си при спазване на медицинските стандарти за качество на оказваната медицинска помощ и осигуряване защита на правата на пациента. Медицинските стандарти се утвърждават с наредби на министъра на здравеопазването. Според чл. 20, ал. 2 ЗЛЗ към болницата за активно лечение могат да се откриват структури за долекуване и продължително лечение или рехабилитация, а съгласно чл. 46, ал. 3 от същия закон основните изисквания, на които трябва да отговарят устройството, дейността и вътрешният ред на лечебните заведения за болнична помощ и домовете за медико-социални грижи, както и условията и редът за откриване на структури по чл. 20, ал. 2, се определят с наредба на министъра на здравеопазването.
Изложеното обосновава извод, че нормативният административен акт, предмет на оспорване, е издаден по прилагането на ЗЛЗ в съответствие с нормата на чл. 75, ал. 2 АПК и чл. 7, ал. 2 ЗНА от изрично овластен в закона орган съгласно чл. 76, ал. 1 АПК. В съответствие с чл. 12 ЗНА наредбата урежда само материята, за която в закона е предвидено тя да бъде издадена.
Проектът на наредбата е обсъден и одобрен на заседание на ръководството на министерството, проведено на 10.12.2013 г., според представения протокол. В съответствие с изискването на чл. 26, ал. 2 ЗНА, видно от представените по делото писмени доказателства, преди внасянето на проекта на нормативния акт за издаване от компетентния орган, а именно на 14.12.2013 г., съставителят на проекта го е публикувал на интернет страницата на Министерството на здравеопазването заедно с мотивите и доклада, като на заинтересованите лица е предоставена възможност в изискуемия 14-дневен срок да направят предложения и да изразят становища по проекта. Според доклад от 31.01.2014 г., изготвен от зам.-министъра на здравеопазването, корекциите са обсъдени на заседание на ръководството на министерството, проведено на 28.01.2014 г., с участие на министъра на здравеопазването в изпълнение на чл. 77 АПК. Спазено е и изискването за обнародване на нормативния административен акт по чл. 78, ал. 2 АПК.
III.
Относно довода в жалбата за неспазване на чл. 11, ал. 1 ЗНА:
Според посочения законов текст отменяване на закон и неговото заменяване с нов, който се отнася до същата материя, се допуска само ако промените са многобройни и важни. Сравнението между текстовете на отменената с § 4 Наредба № 19 от 22.06.2010 г. за утвърждаване на медицински стандарт "Педиатрия" и оспорената в настоящото съдебно производство Наредба № 3 от 7 февруари 2014 г. за утвърждаване на медицински стандарт "Педиатрия" показва, че действително, както твърдят жалбоподателите, промените не са многобройни. В оспорената наредба подробно са регламентирани изисквания към специалиста педиатър и изисквания към медицинските специалисти (медицински сестри и лица с немедицинско образование); въведени са изисквания към резултата от осъществяване на дейността; подробно са регламентирани изискванията за оказване на медицинска помощ по медицинската специалност "Педиатрия" в структурите за долекуване и продължително лечение. Запазени са основните, регламентирани в отменената наредба, изисквания по отношение на минималния брой лекари и техните специалности, както и медицински сестри, оборудване на кабинети и болнични стаи, както и необходимата медицинска техника и друго медицинско оборудване в заведенията за извънболнична и болнична медицинска помощ и нивата на компетентност на структурите (клиники и отделения) в лечебните заведения за болнична помощ, като ново е въвеждането на изискване за наличие на микробиологична лаборатория (собствена или по договор) при второ и трето ниво на компетентност, изискване за възможност за ползване и на микробиологична освен клинична лаборатория за първо ниво на компетентност, без да е необходимо те да са на територията на болницата, а за трето ниво на компетентност - изискване двама от лекарите да са с втора специалност "педиатрия" и един, а не двама - с допълнителна квалификация за извършване на ехография.
Дори и да е било възможно новите текстове да се въведат чрез изменение и допълнение на Наредба № 19 от 2010 г., без да се налага приемането на изцяло нова наредба, то не може да се приеме, че изборът на тази правна форма от органа, издал наредбата, е направен в нарушение изискването на чл. 11, ал. 1 ЗНА и води до незаконосъобразност на оспорения подзаконов нормативен акт. Настоящият съдебен състав споделя изцяло приетото в този смисъл в мотивите на Решение № 14167 на ВАС, петчленен състав, от 22.12.2015 г. по адм. д. № 10536/2015 г., че в разпоредбата на чл. 11, ал. 2 ЗНА законодателят е предвидил изискването за наличие и многобройни и важни промени като предпоставка за отмяната само на действащ закон и замяната му с нов с цел да се гарантира правната сигурност и стабилитет на регулираните правоотношения, но това правило е неотносимо към подзаконовите нормативни актове, какъвто е процесната наредба. Съпоставката между текстовете на ЗНА сочи ясно разграничаване от страна на законодателя на закона, имащ за цел да регулира първично и трайно определен кръг от обществени отношения, и подзаконовите нормативни актове по прилагането на закона или по прилагането на подзаконов нормативен акт от по-висока степен.
IV.
Основателен обаче е доводът на жалбоподателите за това, че мотивите към проекта и доклада към него не отговарят на изискванията на чл. 28, ал. 2 ЗНА за тяхното съдържание. Според цитираната правна норма те трябва да съдържат: 1. причините, които налагат приемането; 2. целите, които се поставят; 3. финансовите и други средства, необходими за прилагането на новата уредба; 4. очакваните резултати от прилагането, включително финансовите, ако има такива; 5. анализ за съответствие с правото на Европейския съюз. Според настоящия съдебен състав в доклада са посочени причините, налагащи приемането на наредбата, а именно: използването на нов подход при регламентацията на дейността на лечебните заведения, които извършват дейности по педиатрия - "структура - процес - резултат". Както беше посочено по-горе, в наредбата са оптимизирани и подробно регламентирани изисквания към резултата от осъществяване на дейността с изброяване на конкретни количествени и качествени показатели, подробно са регламентирани изискванията към специалиста педиатър и изисквания към медицинските специалисти (медицински сестри и лица с немедицинско образование). Като причина е посочена и необходимостта от подробна регламентация на изискванията за оказване на медицинска помощ по медицинската специалност "Педиатрия" в структурите за долекуване и продължително лечение или рехабилитация и в домовете за медико-социални грижи за деца. Посочена е целта, която приемането на наредбата преследва, а именно - съхраняване и/или подобряване на детското здраве. Нито в мотивите към проекта обаче, нито в доклада е обсъден въпросът за това какви финансови и други средства са необходими за прилагането на новата уредба. При положение, че се приема нова наредба, а не се изменя и допълва действащата наредба, би следвало да се посочи в мотивите какви финансови и други средства са необходими, за да могат лечебните заведения да отговорят на всички, предвидени в наредбата изисквания по отношение на обема медицински дейности, осигуряване на необходимите помещения, оборудване и обзавеждане на помещенията (кабинети, манипулационни, чакални, приемни, санитарни възли, болнични стаи), осигуряване с медицинска апаратура и техника, лаборатории, персонал с необходимата квалификация и пр. Липсват в мотивите и в доклада каквито и да било прогнози относно очакваните резултати от прилагането на наредбата (вкл. финансови) относно въздействието на правните норми върху качеството на предоставяните медицински и здравни услуги и достъпа до тях. Липсва и анализ за съответствие с правото на Европейския съюз. Посочването в мотивите само декларативно, че е направен анализ за съответствие с правото на Европейския съюз, без наличието на самия анализ, не е достатъчно, за да се приеме, че е спазено последното законово изискване относно тяхното съдържание.
V.
С оглед изложеното по-горе основателен е и доводът на жалбоподателите, че е нарушен принципът на обоснованост, залегнал в чл. 26, ал. 1 ЗНА. Определянето на минимален брой лекари със съответните специалности и медицински сестри, минимален брой кабинети и други помещения и на минимално необходимото оборудване в съответствие с принципа за обоснованост би следвало да се базира на проучване на международния опит и добрите медицински практики, както и на актуалната ситуация у нас, свързана със състоянието на лечебната и здравната мрежа, постигнатите добри резултати в здравните заведения и допуснатите слабости, които следва да се преодолеят. Както по отношение на съответствието с правото на Европейския съюз, така и във връзка с обосноваността на въведените конкретни изисквания в мотивите е посочено, че проектът е изготвен от експертен екип след проучване на международния опит и актуалната ситуация у нас, но липсват каквито и да било констатации, които да са направени в резултат на проучванията. Посоченото в мотивите към проекта, че актуализацията на медицински стандарт "Педиатрия" се прави в изпълнението на дейност 5 "Актуализиране и изготвяне на основани на научни доказателства медицински стандарти" от Договор за директно предоставяне на безвъзмездна финансова помощ BG051PO001 - 6.2.03 за изпълнение на проект "Акредитация на лечебните заведения и продължителното обучение на медицинския персонал" от Оперативна програма "Развитие на човешките ресурси 2007 - 2013 г.", съфинансиран чрез ЕСФ на ЕС, не може да бъде релевантна обосновка по смисъла на чл. 26, ал. 1 и чл. 28, ал. 2 ЗНА, тъй като издаването на подзаконов нормативен акт не е самоцел, а следва да е наложено от развитието на обществените отношения в съответната сфера. Липсата на надлежна обосновка, отговаряща по съдържание на изискванията на чл. 28, ал. 2 ЗНА, препятства съдебния контрол по същество за съобразността на подзаконовия нормативен акт с материалноправните норми, включително с принципите по чл. 52, ал. 1 - 3 от Конституцията на Република България, съответно води до извод за неговата незаконосъобразност и е основание за неговата отмяна. В този смисъл са и изложените мотиви в Решение № 14167 на ВАС, петчленен състав, от 22.12.2015 г. по адм. д. № 10536/2015 г., с което е оставено в сила решение № 7707 от 25.06.2015 г. по адм. д. № 1132/2015 г. на ВАС, седмо отделение, отменящо Наредба № 15 от 28.07.2014 г. за утвърждаване на медицински стандарт "Ревматология", издадена от министъра на здравеопазването.
Поради така изложените съображения и на основание чл. 193, ал. 1, предложение трето АПК оспореният подзаконов административен акт следва да бъде отменен като незаконосъобразен. С оглед изхода на спора основателни са исканията на жалбоподателите "Национално сдружение на частните болници", сдружение "Център за защита правата в здравеопазването" и "Сдружение на общинските болници в България" за присъждане на разноски за настоящото първоинстанционно производство, представляващи договорено и платено възнаграждение за един адвокат и платени държавни такси, съгласно представените списъци за разноските.
Мотивиран така, Върховният административен съд, първо отделение,