ДВ. бр. 97 от 06.12.2016г.

Обн., ДВ, бр. 97 от 6 декември 2016 г.

history Върховният административен съд на Република България - петчленен състав - I колегия, в съдебно заседание на петнадесети септември две хиляди и шестнадесета година в състав: председател: Панайот Генков, членове: Галина Христова, Искра Александрова, Пламен Петрунов, юлиян Киров, при секретар Светла Панева и с участието на прокурора Веселин Найденов изслуша докладваното от съдията Галина Христова по адм. дело № 9044/2016.
Производството е по реда на чл. 208 и сл. от Административнопроцесуалния кодекс.
Образувано е по две касационни жалби, насочени срещу Решение № 6353 от 30.05.2016 г., постановено от тричленен състав на Върховния административен съд по адм. дело № 305/2016 г. по описа на първо отделение на съда:
1. Касационната жалба, подадена от процесуалния представител на министъра на здравеопазването - юрк. Н. Бранковска-Кирилова, атакува съдебния акт в частта, с която са отменени чл. 4, ал. 1, т. 8 и 12 от Наредба № 8 от 19.11.2015 г. на министъра на здравеопазването за признаване на организациите за защита правата на пациентите за представителни организации, обнародвана в ДВ, бр. 93 от 1.12.2015 г., и Министерството на здравеопазването е осъдено да заплати на сдружение "Федерация Български пациентски форум" разноски по делото в размер 765 лв. с твърдения за неправилност поради нарушение на материалния закон и необоснованост - отменителни основания на чл. 209, т. 3, предл. първо и трето АПК - иска се отмяна на обжалвания съдебен акт в посочената част и решаване на спора по същество.
2. Касационната жалба, подадена от пълномощника на "Федерация Български пациентски форум" - адв. Л. Николова, атакува съдебния акт в частта, с която е отхвърлено оспорването на отделни разпоредби от Наредба № 8 от 19.11.2015 г. на министъра на здравеопазването за признаване на организациите за защита правата на пациентите за представителни организации, обнародвана в ДВ, бр. 93 от 1.12.2015 г., с твърдения за допуснати съществени нарушения на процесуалните правила и необоснованост - отменителни основания на чл. 209, т. 3, предл. второ и трето АПК - иска се отмяна на обжалвания съдебен акт в посочената част и решаване на спора по същество. Процесуалният представител на Върховната административна прокуратура дава мотивирано заключение за неоснователност на касационните жалби.
Настоящата инстанция, като взе предвид доводите на страните и доказателствата по делото, намери за установено следното:
Предмет на оспорване пред първоинстанционния съдебен състав са текстовете на чл. 4, ал. 1, т. 8, 10, 12 и 14, чл. 6, ал. 1 в частта, препращаща към чл. 4, ал. 1, т. 8, 10, 12 и 14, чл. 7, ал. 3 в частта, препращаща към чл. 4, ал. 1, т. 8, 10, 12 и 14 и чл. 6, чл. 12, ал. 1, т. 1 в частта, препращаща към чл. 4, ал. 1, т. 8, 10, 12 и 14; чл. 12, ал. 1, т. 3 в частта, препращаща към чл. 4, ал. 1, т. 8, 10, 12 и 14, чл. 6 и чл. 7, ал. 2, т. 3 от Наредба № 8 от 19.11.2015 г. на министъра на здравеопазването за признаване на организациите за защита правата на пациентите за представителни организации, обнародвана в ДВ, бр. 93 от 1.12.2015 г. (по-нататък наричана Наредба № 8 или наредбата).
Съдът е приел оспорването за основателно в частта досежно чл. 4, ал. 1, т. 8 и 12 от Наредба № 8 и е уважил жалбата на сдружението, а в останалата част е отхвърлил жалбата поради неоснователност на оспорването.
За да мотивира този резултат, съдът е приел жалбата за процесуално допустима като подадена в срока по чл. 187, ал. 1 АПК от юридическо лице с нестопанска цел с цели по регистрацията: "Създаване на обществена подкрепа за развитие и подобряване на правата на пациентите в здравеопазването; координация и съвместна защита правата на различни групи пациенти на национално ниво; интеграция на пациентите и хората с увреждания в социалния и обществен живот; развитие на солидарността и взаимопомощта между пациентските организации и сдружения", които обосновават пряк интерес от оспорване на сочените разпоредби.
Възраженията за допуснати съществени нарушения на процесуалните правила по смисъла на чл. 26, ал. 2 и чл. 28 ЗНА и за нищожност на оспорвания подзаконов нормативен акт поради отсъствие на материална компетентност на издателя са приети за недоказани, поради което и неоснователни, тъй като Наредба № 8 ведно с мотивите е била публикувани на сайта на Министерството на здравеопазването на 2.11.2015 г., а текстът на чл. 86в, ал. 1 от Закона за здравето предоставя материална компетентност именно на министъра на здравеопазването да издаде наредба, която да урежда реда и критериите за признаване на организациите за защита правата на пациентите за представителни организации.
За основателна е приета жалбата само в частта, с която са оспорени чл. 4, ал. 1, т. 8 и 12 от Наредба № 8. Съгласно чл. 86в от Закона за здравето организациите за защита правата на пациентите се признават за представителни по смисъла на чл. 86б, ал. 1 по тяхно искане от министъра на здравеопазването по ред и критерии, определени в наредба на министъра на здравеопазването. Разпоредбите на чл. 4, ал. 1, т. 8 и 12 от Наредба № 8 са в противоречие на текстове от Закона за здравето. Изискването на т. 8 е изведено от акт, който е свързан със статистиката на заболеваемостта и смъртността на населението и няма никакво отношение към представителността на организациите на пациентите. Противоречи на нормата на чл. 86а от Закона за здравето, който предвижда в състава на Обществения съвет по правата на пациента към министъра на здравеопазването да бъдат включени: седем представители на представителни организации за защита правата на пациентите по смисъла на чл. 86б, един представител от организация на хората с увреждания, който е член на Националния съвет за интеграция на хората с увреждания, един представител на организация за хората с увреждания, който е член на Националния съвет за интеграция на хората с увреждания, т.е. широк кръг от представители, които биха били препятствани да кандидатстват за такива с оглед въведеното ограничение. Противоречи и на разпоредбата на чл. 86б от Закона за здравето, която изисква представителните организации да имат за цел защита правата и интересите на всички пациенти без оглед на конкретни заболявания, диагнози и страдания. Тъй като законовите разпоредби включват възможно най-широк кръг представителност на пациенти, включени в различни пациентски организации, въведеният критерий в чл. 4, ал. 1, т. 8 от наредбата е в противоречие с тях.
За противоречаща на чл. 86б, ал. 2 от Закона за здравето е приета и разпоредбата на чл. 4, ал. 1, т. 12 от наредбата, която въвежда изискване за подаване на декларации от законните представители на юридическите лица - учредители и/или членове на организацията, от които да е видно, че тези юридически лица са учредители/членове само на тази организация за защита правата на пациентите. Текстът на закона е точен и изчерпателен и не може да се допусне въвеждането на други забрани за представители, учредители или членове на представителните организации.
Въведените с чл. 4, ал. 1, т. 8 и 12 ограничения са до степен на невъзможност да се изпълнят законовите предпоставки за представителност на пациентски организации, поради което тези критерии по наредбата са незаконосъобразни, несъответстващи на целта на закона и поради това съдът ги е отменил.
Според тричленния състав отмяната на сочените разпоредби не налага отмяна на чл. 6, ал. 1, чл. 7, ал. 3 и чл. 12, ал. 1, т. 1 и 3 от наредбата в частта, препращаща към чл. 4, ал. 1, тъй като с отмяната на т. 8 и 12 не се засягат останалите текстове на чл. 4, ал. 1, съдържаща общо 14 точки.
В останалата част - досежно оспорването на нормите, визирани от чл. 4, ал. 1, т. 10 и 14 на наредбата, жалбата е приета за неоснователна.

history Разпоредбата на чл. 4, ал. 1, т. 10 от наредбата въвежда изискване към представителните организации за изготвяне на утвърден от управителния орган на организацията график - приемно време по дни и часове, в което пациентите могат да се обръщат към обявените областни структури, а т. 14 - изискване за подадена справка за източниците на финансиране на организацията. Тези критерии, въведени от министъра на здравеопазването, са изцяло в защита правата на пациентите, свързано с достъпност до организацията по териториален признак и гарантиране представителност на организации само с цел защита правата на пациентите.
Изискването по чл. 4, ал. 1, т. 10 от наредбата за представяне на утвърден от управителния орган на организацията график - приемно време по дни и часове, в което пациентите могат да се обръщат към обявените областни структури, е и в съответствие с една от целите на жалбоподателя, посочена при регистрация на сдружението, а именно: "Координация и съвместна защита правата на различни групи пациенти на национално ниво", която цел е осъществима единствено с изготвяне на график с приемно време по дни и часове в обявени областни структури на пациентска организация, която заявява искане да бъде призната за представителна.
Изискването за прозрачност и яснота на финансирането на представителната пациентска организация във връзка с разпоредбата на чл. 4, ал. 1, т. 14 от наредбата също е свързано с гарантиране защита на интересите единствено на пациентите, с което се препятства възможността представителните организации на пациентите да бъдат финансирани с цел изпълнение на други функции, свързани с политически и/или икономически интереси на определени лица и възможност за намеса в организацията на Министерството на здравеопазването с участие в Обществения съвет по правата на пациента на лица с политически и/или икономически интереси под формата на "представителна пациентска организация".
При този изход на правния спор съдът е уважил претенцията на жалбоподателя за присъждане на разноски, доказани с представения (на основание чл. 80 ГПК) списък и документи, съобразно уважената част от жалбата - в размер 765 лв. от общо направените разноски в размер 1530 лв. За неоснователно е прието възражението за прекомерност на договореното и платено адвокатско възнаграждение за процесуалния представител на жалбоподателя, като е преценена правната сложност на делото.
Решението е валидно и допустимо, но неправилно. Съдът е изяснил фактическата обстановка по делото, събрал е необходимите за правилното решаване на спора доказателства, но въз основа на техния анализ е направил правни изводи, които не се споделят от настоящия петчленен съдебен състав.
Правилно съдът от първата инстанция е преценил жалбата за процесуално допустима като подадена от юридическо лице с нестопанска цел с цели, свързани със защита правата на пациентите и хората с увреждания. Това юридическо лице отговаря на изискванията на чл. 186, ал. 1 АПК независимо от факта, че със Заповед № РД-02-210 от 23.10.2015 г. на министъра на здравеопазването, издадена на основание чл. 86в, ал. 3 и 4 от Закона за здравето (ЗЗ) и чл. 5, ал. 4 от Наредба № 48 от 9.09.2010 г. за признаване на организациите за защита правата на пациентите (отм.) е отказано признаване на сдружение "Федерация Български пациентски форум" за представителна пациентска организация и този административен акт към днешна дата е влязъл в сила (Решение № 11983 от 8.11.2016 г., постановено по адм. дело № 10537/2016 г., с което е оставено в сила Решение № 7235 от 15.06.2016 г., постановено по адм. дело № 13960/2015 г.). Като надлежно регистрирана пациентска организация интересите на сдружението са пряко засегнати от оспорвания подзаконов нормативен акт, установяващ реда и критериите за признаване на организациите за защита правата на пациентите за представителни организации по смисъла на чл. 86б, ал. 1 от Закона за здравето (ЗЗ). Съгласно приложените доказателства "Федерация Български пациентски форум" има за цел създаване на обществена подкрепа за развитие и подобряване на правата на пациентите в здравеопазването; координация и съвместна защита на правата на различни групи пациенти на национално ниво; интеграция на пациентите и хората с увреждания в социалния и обществения живот; развитие на солидарността и взаимопомощта между пациентските организации и сдружения. В предмета на дейност на сдружението са включени защита правата на гражданите и представителство в сферата на българското здравеопазване и свързаните с него социални дейности, произтичащи от нормативните актове и международните споразумения, подписани от България, и осъществяване на национално представителство на пациентите и пациентските организации.
По същество, на наведените в нея касационни основания, касационната жалба на сдружение "Федерация Български пациентски форум" е основателна.
1. Неправилно съдът от първата инстанция е приел, че министърът на здравеопазването е спазил изискванията на чл. 26 и 28 от Закона за нормативните актове.
С разпоредбата на чл. 86в ЗЗ законодателят е делегирал правомощие на министъра на здравеопазването да издаде наредба за реда и критериите, по които организациите за защита правата на пациентите да бъдат признати за представителни по смисъла на чл. 86б, ал. 1 от същия закон. Съгласно последния текст представителните организации за защита правата на пациентите трябва да отговарят на конкретни, комулативно посочени, условия, а именно:
да имат за цел защита на правата и интересите на всички пациенти без оглед на конкретни заболявания, диагнози и страдания;
да са регистрирани като сдружения с нестопанска цел за общественополезна дейност по смисъла на Закона за юридическите лица с нестопанска цел;
да са национално представени, като имат създадени областни структури на територията на цялата страна.
В приложения по делото доклад на зам.-министъра на здравеопазването (л. 39 - л. 42), както и в мотивите (л. 48 - л. 49) по отношение на оспорваните текстове на наредбата са посочени само целите, които се поставят. Не са посочени причините, които налагат приемането на подзаконовия нормативен акт; финансовите и други средства, необходими за прилагането на уредбата; очакваните резултати от прилагането ?, а ако има - и финансови такива; анализ на съответствието с правото на ЕС. Подзаконовото нормативно регулиране е конституционно призната функция на висшите органи на изпълнителната власт, осъществявана в публичен интерес - чл. 115 от Конституцията на РБ. Затова дейността по издаване на нормативни административни актове е същностен белег на държавното управление и основен правен регулатор, подчинен на общите принципи на чл. 4, 6, 8 и 12 АПК - законност, съразмерност, равенство и достъпност, публичност и прозрачност. Спазването на предвидената в ЗНА процедура е императивно задължение на натоварените с нормотворчески правомощия административни органи, обезпечаващо законосъобразното формиране на управленски решения и приемането на регулиращите определени обществени отношения правни норми по разумен, компетентен и стабилен начин. Нормотворческият процес се основава и на принципите на обоснованост, стабилност, откритост и съгласуваност - чл. 26, ал. 1 ЗНА. В тази връзка ЗНА придава изключително значение на мотивирането на предложението за приемане на нормативен акт и възможността за предварителното му разгласяване и обсъждане с всички заинтересовани преди внасянето му за обсъждане и приемане от компетентния орган, за да се гарантират горепосочените принципи, които формулират и целите на изискването.
Затова проект на нормативен акт, към който не са приложени отговарящи на изрично заложените в закона критерии мотиви, съответно доклад, не се обсъжда от компетентния да го приеме орган - чл. 28, ал. 3 ЗНА. Мотивировката с дефинираното от законодателя съдържание трябва да е налице преди внасяне на проекта за обсъждане, да е публикувана и да е станала достояние на всички заинтересовани лица, за да могат същите реално да упражнят правото си на предложения и становища по проекта. С оглед императивния им характер неизпълнението на посочените процедурни правила в цялост представлява съществено нарушение.
За издаването на процесната наредба в първоначалната ? редакция, а именно като Наредба № 48 от 9.09.2010 г. за признаване на организациите за защита правата на пациентите за представителни организации (обн., ДВ, бр. 75 от 24.09.2010 г., в сила от 1.01.2011 г.), липсват мотиви и доклад, отговарящи на изискванията на чл. 28 ЗНА. При оспорването на чл. 4, ал. 1, т. 8, 10, 12 и 14; чл. 6, ал. 1 в частта, препращаща към чл. 4, ал. 1, т. 8, 10, 12 и 14; чл. 7, ал. 3 в частта, препращаща към чл. 4, ал. 1, т. 8, 10, 12 и 14 и чл. 6; чл. 12, ал. 1, т. 1 в частта, препращаща към чл. 4, ал. 1, т. 8, 10, 12 и 14; чл. 12, ал. 1, т. 3 в частта, препращаща към чл. 4, ал. 1, т. 8, 10, 12 и 14, чл. 6 и чл. 7, ал. 2, т. 3 пред съда този процесуален пропуск е констатиран и с Решение № 8774 от 16.07.2015 г., постановено по адм. дело № 12861/2014 г. от тричленен състав на ВАС, е прогласена нищожността на чл. 4, ал. 1, т. 8, 10, 12 и 14; чл. 6, ал. 1 в частта, препращаща към чл. 4, ал. 1, т. 8, 10, 12 и 14; чл. 7, ал. 3 в частта, препращаща към чл. 4, ал. 1, т. 8, 10, 12 и 14; чл. 12, ал. 1, т. 3 в частта, препращаща към чл. 4, ал. 1, т. 8, 10, 12 и 14 от Наредба № 48, и са отменени текстовете на чл. 7, ал. 3 в частта, препращаща към чл. 6; чл. 12, ал. 1, т. 3 в частта, препращаща към чл. 6, чл. 7, ал. 2, т. 3 от същата.
В хода на обжалването пред петчленния състав на ВАС Наредба № 48 е отменена изцяло - с § 4 от ПЗР на Наредба № 8 - поради което Решение № 8774 е било обезсилено и производството по делото - прекратено с Решение № 1949 от 22.02.2016 г., постановено по адм. дело № 11721/2015 г. от петчленен състав на ВАС.
Мотивите към Наредба № 8 обаче по същество нямат изискуемото от закона съдържание и не изпълняват целта на закона. Като причина за издаването ? е посочено, че действащата Наредба № 48 е била утвърдена без мотиви, които да са публикувани на интернет страницата на МЗ, т.е. в нарушение на чл. 26, ал. 2 ЗНА, поради което МЗ "предприема тази стъпка, за да бъде издадена наредбата по чл. 86в, ал. 2, 4 и 5 ЗЗ при пълно съобразяване със ЗНА". Така посочената причина няма нищо общо с "причините", визирани от законодателя в чл. 28, ал. 2 ЗНА, тъй като не се сочат обществените отношения, които се уреждат. Приемането на нова наредба (след цялостната отмяна на предходната), макар и с изцяло повторени текстове, не е самоцел, а се определя от развитието на конкретни обществени отношения, които се цели да бъдат уредени.
При липсата на каквито и да било предложения и становища по проекта след публикуването му на сайта на МЗ от страна на заинтересованите лица в установения по чл. 26, ал. 2 ЗНА срок при пълно повторение на текстовете на двете наредби - № 48 и № 8 - е повече от ясно, че мотивите на вносителя са останали неразбрани от заинтересованите лица.
На следващо място мотивите не съдържат нищо досежно средствата, ако такива са необходими, за прилагането на новата наредба. Те не сочат и очакваните резултати от прилагането ?. Липсва напълно и съответствието с правото на Европейския съюз.
Следователно мотивите на оспорената наредба не съдържат информация за по-голямата част от изискуемите елементи, визирани в чл. 28, ал. 2 ЗНА. В практиката на ВАС категорично е прието, че посочените в нормата на чл. 28, ал. 2 ЗНА елементи на съдържанието на мотивите са инструмент и гаранция за спазване на основните принципи при изработване на проект на нормативен акт - обоснованост, стабилност, откритост и съгласуваност. Липсата на изискуемото от закона съдържание на мотивите освен формалното нарушение на чл. 28, ал. 2 ЗНА не дава възможност на съда да извърши проверка за спазване на принципите при подготовката на нормативния подзаконов акт.
2. По същество с оспорваните текстове министърът на здравеопазването е излязъл извън законово определената си компетентност по чл. 86б, ал. 1 ЗЗ, което води до нищожност.
Нито един от текстовете на т. 8, 10, 12 и 14 на чл. 4, ал. 1 от Наредба № 8 не е в рамките на тази законово определена компетентност - или се въвеждат ограничения (т. 12), или необосновано се завишават изисквания (т. 8, т. 10), или поставените "критерии" нямат отношение към условията, на които трябва да отговарят пациентските организации (т. 12 и т. 14). Този порок се разпростира и върху препращащите към чл. 4, ал. 1, т. 8, 10, 12 и 14 норми - чл. 6, ал. 1; чл. 7, ал. 3; чл. 12, ал. 1, т. 1 и 3, поради което и тези норми са нищожни.
Така напр. в т. 8 се поставя изискване организациите за защита правата на пациентите, които кандидатстват за представителни организации по смисъла на чл. 86б, ал. 1 ЗЗ, към заявлението си до министъра да приложат справка за извършената от организацията или от нейните учредители и/или членове - юридически лица, дейност по защита правата и интересите на пациенти с различни и не по-малко от 15 отделни заболявания и/или групи заболявания, и/или класове болести съгласно Международната класификация на болестите (Десета ревизия) през последните три години/или за срок не по-малък от три години. Това условие, така поставено, далеч надхвърля законовото изискване организацията да има за цел защита на правата и интересите на всички пациенти.
Утвърден от управителния орган на организацията график - приемно време по дни и часове, в което пациентите могат да се обръщат към обявените областни структури - условие по т. 10, също е извън законово определената компетентност на издателя на наредбата, тъй като законовото условие е да има създадени областни структури на територията на цялата страна.
Декларациите от законните представители на юридическите лица - учредители и/или членове на организацията, от които да е видно, че тези юридически лица са учредители/членове само на тази организация за защита правата на пациентите - т. 12, и справката за източниците за финансиране - т. 14, нямат никакво отношение към нито едно от трите изброени в чл. 86б, ал. 1 от Закона за здравето условия. Нещо повече - декларациите по т. 12 въвеждат ограничения в правата на физическите лица да бъдат учредители и/или членове на сдружения с нестопанска цел за общественополезна дейност, каквито ограничения не се съдържат нито в Закона за юридическите лица с нестопанска цел, нито в Закона за здравето.
В останалата част - текстовете на чл. 6, ал. 1, чл. 7, ал. 2, т. 3 и чл. 12, ал. 1, т. 1 и 3, които са в рамките на законово определената компетентност на издателя на наредбата по чл. 86в, ал. 2, 4 и 5 ЗЗ, предвид горепосочените съществени нарушения на административнопроизводствените правила при приемането им - чл. 28, ал. 2 и 3 ЗНА, следва да бъдат отменени.
В частта досежно присъдените на сдружение "Федерация Български пациентски форум" съдебни разноски жалбата е неоснователна. Съдът обосновано е приел, че фактическата и правната сложност на делото правят възражението за прекомерност неоснователно, поради което не го е уважил. Настоящият състав споделя мотивите му в тази част, поради което касационната жалба е неоснователна.
Водим от изложеното, Върховният административен съд, петчленен състав,