ДВ. бр. 100 от 16.12.2016г.

Обн., ДВ, бр. 100 от 16 декември 2016 г.

history Върховният административен съд на Република България - четвърто отделение, в съдебно заседание на тридесет и първи май две хиляди и шестнадесета година в състав: председател: Нина Докторова, членове: Татяна Хинова, Красимир Кънчев, при секретар Татяна Щерева и с участието на прокурора Македонка Поповска изслуша докладваното от председателя Нина Докторова по адм. дело № 12511/2013.
Производството е по реда на чл. 185 - 196 от Административнопроцесуалния кодекс (АПК).
Образувано е по жалба от "ЕВН България Електроразпределение" - ЕАД, със седалище и адрес на управление в Пловдив, представлявано от Костадин Величков и Гочо Чемширов в качеството им на представители на изпълнителния директор, подадена чрез адв. Лора Георгиева, срещу Наредба № 1 от 18.03.2013 г. за регулиране на цените на електрическата енергия (наричана по-долу за краткост "Наредба № 1" или "наредбата"), издадена от Държавната комисия за енергийно и водно регулиране, понастоящем Комисия за енергийно и водно регулиране (КЕВР), обн. в ДВ, бр. 33 от 5.04.2013 г.
В жалбата на "ЕВН България Електроразпределение" - ЕАД, се съдържат твърдения, че Наредба № 1 е незаконосъобразна. Незаконосъобразността ? се мотивира с допуснати съществени нарушения на административнопроизводствените правила, противоречие с материалноправните разпоредби и несъответствие с целта на закона. Според оспорващото дружество при приемането на акта не били спазени минималните срокове за провеждане на обществени консултации на проекта със заинтересованите лица. С предвидения срок от едва 14 календарни дни били нарушени принципите, заложени в приетите от Министерския съвет Стандарти за провеждане на обществени консултации, където било записано, че за общественото обсъждане са необходими минимум 30 работни дни (6 седмици). Твърди се също, че наредбата била с неясно съдържание и била приета в нарушение на чл. 77 АПК, тъй като проектът не бил обсъден заедно с постъпилото от "ЕВН България Електроразпределение" - ЕАД, становище и изложените в него предложения и възражения. Отговорът на КЕВР по становището на дружеството бил от 14.05.2013 г., т.е. повече от два месеца след подаването му и месец и половина след обнародването на наредбата. Липсвали и мотиви в нарушение на разпоредбите на чл. 26, ал. 2 и чл. 28, ал. 2 ЗНА. Приложените към оспорения акт мотиви били бланкетни, непълни и неинформативни.
В жалбата се съдържат и твърдения за противоречие на конкретни разпоредби от Наредба № 1 със Закона за енергетиката (ЗЕ). С чл. 7, ал. 1 незаконосъобразно се налагали финансови задължения на електроразпределителните дружества за заплащане на надбавка върху стойността на активната електрическа енергия в зависимост от използваната реактивна електрическа енергия за всеки петнадесетминутен интервал. Разпоредбите на чл. 12, ал. 1 - 4 не предвиждали ефективен начин за компенсиране на действителните разходи на енергийните предприятия, произтичащи от наложени задължения към обществото, което също било в противоречие със ЗЕ. С разпоредбата пък на чл. 29 от наредбата се създавала предпоставка за кръстосано субсидиране, което било недопустимо по силата на чл. 31, т. 6, буква "а" ЗЕ. Оспорват се и § 2 и 3 от ПЗР на Наредба № 1, с които в противоречие със закона се налагали финансови задължения на определени дружества, и то с обратно действие.
С протоколно определение от 13.10.2015 г. е прекратено производството по делото в частта му по оспорването на чл. 7, ал. 1 и чл. 12, ал. 2 и 4 от Наредба № 1 от 18.03.2013 г., тъй като след подаването на жалбата в нея са настъпили изменения. Едното от тях е обнародвано в "Държавен вестник", бр. 17 от 28.02.2014 г., а другото - в "Държавен вестник", бр. 4 от 16.01.2015 г. Поради това съдът е приел за отпаднал първоначалния предмет на жалбата и съответно правния интерес от съдебната защита, тъй като липсва непосредствено засягане на субективните права и интереси. Това определение е оставено в сила с Определение № 13846 от 17.12.2015 г., постановено по адм. дело № 12732/2015 г. от петчленен състав на Върховния административен съд. С оглед на това производството по делото продължава само по жалбата в частта ? срещу чл. 29, § 2 и 3 от ПЗР на наредбата.
С жалбата се претендират и разноски.
Ответникът - Комисията за енергийно и водно регулиране, в открито съдебно заседание чрез процесуалния си представител оспорва жалбата като неоснователна. Счита, че оспореният нормативен акт е издаден при спазване на всички административнопроизводствени правила, при съответствие с материалния закон и в съответствие с целта на ЗЕ. Прави възражение за прекомерност на претендираното и заплатено адвокатско възнаграждение.
Участвалият по делото прокурор от Върховната административна прокуратура дава заключение за основателност на жалбата. Счита, че при приемане на нормативния акт не са спазени изискванията на чл. 26, ал. 2 и чл. 28, ал. 3 ЗНА и чл. 77 АПК. Неизпълнението на нормативно разписаната процедура по приемане на нормативен административен акт било самостоятелно основание за отмяна.
По допустимостта на жалбата настоящият състав на Върховния административен съд, четвърто отделение, намира следното:
Съгласно чл. 186 АПК право да оспорват подзаконов нормативен акт имат гражданите, организациите и органите, чиито права, свободи или законни интереси са засегнати или могат да бъдат засегнати от него или за които той поражда задължения. Оспорващото търговско дружество има пряк и непосредствен правен интерес, тъй като с оспорените разпоредби за него се пораждат задължения във връзка с изпълнение на дейности по осъществяване на лицензията му. Оспорването на подзаконов нормативен акт не е ограничено със срок. Поради това настоящият състав на Върховния административен съд намира, че са налице всички положителни процесуални предпоставки по възникване и упражняване правото на съдебно оспорване и не са налице процесуални пречки за неговото реализиране, поради което жалбата е допустима.
По основателността на жалбата съдът, за да се произнесе, съобрази следното:
От приложените към административната преписка доказателства се установява, че с протокол № 21 от 29.01.2013 г. е приет проект на Наредбата за регулиране на цените на електрическата енергия и мотиви към проекта. Те са публикувани на страницата на ДКЕВР на 30.01.2013 г., установено от служебно извършената справка. Направеното твърдение в жалбата за публикуването само на проекта на Наредба № 1 без мотивите е невярно, както и датата на публикуването. Този извод следва и от съдържанието на писмо на "Ей и Ес - България" по проекта с вх. № Е-130-13-4 от 18.02.2013 г. до КЕВР, в което се цитира датата на публикуването на проекта на Наредба № 1.
От съдържанието на мотивите към проекта не може да се установи спазване на изискването, предвидено в чл. 28, ал. 2 ЗНА в релевантната му редакция, обн. в ДВ, бр. 46 от 12.06.2007 г. По съдържанието си мотивите към Наредба № 1 представляват описание на съдържанието на Наредба № 1. Липсва описание на причините, които налагат приемането на нова наредба, а не изменението на текстове от действаща към момента; целите, които се поставят; финансовите и други средства, необходими за прилагането на новата уредба; очакваните резултати от прилагането, както и анализ за съответствие с правото на Европейския съюз. Представянето на съдържанието на проекта на наредбата по същността си не представлява мотиви към проекта, защото не са изпълнени изискванията на отделните хипотези, разписани в чл. 28, ал. 2 ЗНА. Прави впечатление, че дори и становището на работната група 14 "Енергетика" с ръководител Николай Налбантов относно проекта на Наредбата за регулиране на цените на електрическата енергия не е взето предвид. Становището е свързано с анализ на съответствието на проекта с Директива 2009/72/ЕО. В така наречените мотиви липсва анализ за съответствие на предлаганите текстове от проекта на наредбата с посочената директива.
Липсата на мотиви или формално предложени такива без необходимото им съдържание, изисквано от законодателя в чл. 28, ал. 2 ЗНА, представлява съществено нарушение на административнопроизводствените правила при приемането на Наредба № 1.
Задълженията на съставителя на проекта, предвидени в чл. 28, ал. 2 ЗНА, да включи определено съдържание в мотивите, респ. в доклада, са също императивно зададени и целят гарантиране на принципите на обоснованост, стабилност, откритост и съгласуваност. По този начин Законът за нормативните актове придава изключително значение на мотивирането на предложението за приемане на нормативен акт и възможността за предварителното му разгласяване и обсъждане с всички заинтересовани страни. Проект на нормативен акт, към който не са приложени мотиви, съответно доклад, по силата на ал. 3 на чл. 28 ЗНА не следва да се обсъжда от компетентния орган. Мотивите, съответно докладът, заедно с проекта трябва да са публикувани и да са станали достояние на всички заинтересовани лица, за да могат същите да се запознаят с тях и реално да упражнят правото си на предложения и становища по него.
Освен допуснатото нарушение при приемането на Наредба № 1 е допуснато и нарушение на чл. 77 АПК. След проведеното обществено обсъждане на 14.02.2013 г. е изготвен доклад с вх. № Е-1к-121 от 15.03.2013 г., в който поименно са изброени представителите на дружествата, присъствали на общественото обсъждане. Посочени са и постъпилите писмени предложения от присъствалите след приключване на общественото обсъждане. В доклада е посочено, че тези писмени предложения и възражения са били обсъдени, като резултатите били отразени в съгласувателна таблица, която не е приложена към административната преписка. Според чл. 77 АПК компетентният орган издава нормативния акт, след като обсъди проекта заедно с представените становища, предложения и възражения. По делото не са представени доказателства за обсъждане на предложенията и възраженията по проекта въпреки дадените от съда изрични указания на КЕВР, че е нейна тежестта да докаже спазването на административнопроизводствените правила при приемането на Наредба № 1 и спазването на законовите изисквания.
Нормата на чл. 26, ал. 2 ЗНА (в приложимата ? редакция, ДВ, бр. 46 от 2007 г.) следва да бъде тълкувана в съответствие с чл. 77 АПК, задължаващ компетентния орган да издаде нормативен акт, след като обсъди проекта с направените становища, предложения и възражения, което в случая не е изпълнено. От изложените факти се установява, че становището на жалбоподателя въобще не е взето предвид при общественото обсъждане на проекта на наредбата. Писмо във връзка с изясняване на поставените в него въпроси е изпратено, след като Наредба № 1 е била обнародвана и влязла в сила.
На 4.03.2013 г. с писмо вх. № Е-13-32-4 "ЕВН България Електроразпределение" - ЕАД, е представило становище в комисията, с което предлага част от текстовете в проекта да бъдат коригирани, както и отправя искане да бъдат тълкувани определени текстове, в това число и § 2 и 3 от ПЗР на наредбата. Наредбата е обнародвана в "Държавен вестник", бр. 33 от 5.04.2013 г., в сила от същата дата.
Едва на 14.05.2013 г. с писмо изх. № Е-13-00-16 председателят на КЕВР е изразил становище само по отношение тълкуването на § 2 от ПЗР на наредбата, като е допълнил, че относно тълкуването на нормата на § 3 дружеството ще бъде допълнително информирано.
Неоснователен е доводът на ответника, изложен в писмените бележки по делото, че дори и да било допуснато процесуално нарушение, то не било съществено и не можело да доведе до отмяна на акта. Такъв аргумент е несъстоятелен. Процедурата по приемане на нормативния административен акт е разписана императивно в закона и неизпълнението ? е съществено нарушение, което представлява самостоятелно основание за отмяна.
При тези данни настоящият състав на Върховния административен съд, четвърто отделение, намира, че възражението за допуснато съществено нарушение на процедурните правила при приемането на оспорения нормативен акт се явява основателно.
Поради допуснатото съществено нарушение на административнопроизводствените правила настоящият състав намира, че не може да се произнесе по релевираните доводи за материална незаконосъобразност. Липсата на същински мотиви и доклад към проекта на нормативния акт, както и непровеждането на обществено обсъждане по правилата, предвидени в чл. 26, ал. 2 и чл. 28 ЗНА, не дават възможност да се извърши контрол за материална законосъобразност на оспорените разпоредби.
Предвид изхода на делото искането на жалбоподателя за присъждане на разноски се явява основателно. В открито съдебно заседание, проведено на 31.05.2016 г., ответникът чрез процесуалния си представител е направил възражение за прекомерност на адвокатското възнаграждение, поискано в размер на 18 000 лв. Настоящият съдебен състав намира възражението за основателно с оглед фактическата и правната сложност на спора, както и това, че производството в едната си част е било прекратено. Размерът на адвокатското възнаграждение ще следва да се намали до 3000 лв., които ответникът ще следва да бъде осъден да заплати на "ЕВН България Електроразпределение" - ЕАД, заедно с останалите доказани разноски, а именно: държавна такса в размер 50 лв., 20 лв. такса за обнародване в "Държавен вестник" и депозит за съдебно-икономическа експертиза в размер 1000 лв. Общата сума на дължимите разноски възлиза на 4070 лв.
Водим от горното и на основание чл. 193, ал. 1, предложение трето АПК, Върховният административен съд, четвърто отделение,

history РЕШИ: