ДВ. бр. 13 от 07.02.2017г.

Обн., ДВ, бр. 13 от 7 февруари 2017 г.

history Върховният административен съд на Република България - второ отделение, в съдебно заседание на двадесет и седми септември две хиляди и шестнадесета година в състав: председател: Ангел Калинов, членове: Джузепе Роджери, Любомира Мотова, при секретар Зорница Божкова и с участието на прокурора Камелия Николова изслуша докладваното от съдията Джузепе Роджери по адм. дело № 13047/2015 г.
Производството е по реда на чл. 185 и сл. АПК.
Образувано е по жалба на "Индустриален парк София" - АД, със седалище и адрес на управление: София, бул. България 109, представлявано от изпълнителния директор Мауро Сброджо, срещу разпоредбата на чл. 20, ал. 3 от Наредба № Н-12 от 21 ноември 2012 г. за реда за идентифициране, деклариране, предоставяне на статут и за определяне на категорията на недвижимите културни ценности, за достъпа и подлежащите на вписване обстоятелства в Националния регистър на недвижимите културни ценности (обн., ДВ, бр. 98 от 11.12.2012 г., в сила от 11.12.2012 г.), издадена от министъра на културата.
В жалбата са изложени доводи за нищожност на посочената разпоредба поради липса на законова делегация за установяване на нормата по подзаконов път. В подкрепа на този довод в жалба се твърди, че при издаване на наредбата министърът на културата съществено се е отклонил от правилата за издаване на подзаконови нормативни актове, като се е произнесъл по въпрос, за който отсъства законова делегация и e в противоречие с чл. 69, ал. 2 от Закона за културното наследство (ЗКН). В жалбата се излагат и доводи за противоречие на оспорения текст от подзаконовия нормативен акт със законови разпоредби от ЗКН, водещо до незаконосъобразност на разпоредбата като постановена в нарушение на материалния закон. С оглед изложеното с жалбата е направено искане за обявяване нищожността на оспорения текст, а алтернативно се иска неговата отмяна. В съдебно заседание жалбата се поддържа от процесуалния представител на дружеството адв. Атанасов, който доразвива изложени в жалбата доводи.
Ответникът - министърът на културата,
чрез процесуалния си представител гл. юрисконсулт Людмила Харизанова в писмен отговор на жалбата и в съдебно заседание излага съображения за нейната недопустимост като подадена от лице без правен интерес, като алтернативно счита същата за неоснователна. В тази насока излага съображения, че атакуваната разпоредба от наредбата не противоречи на законовите норми на ЗКН и други подзаконови нормативни актове, имащи отношение към материята на наредбата. Претендира присъждане на юрисконсултско възнаграждение.
Представителят на Върховната административна прокуратура изразява становище за допустимост, но неоснователност на жалбата.
Жалбата е подадена от надлежна страна по чл. 186, ал. 1 АПК и е процесуално допустима. Съгласно правилото на посочената норма право да оспорват подзаконов нормативен акт имат гражданите, организациите и органите, чиито права, свободи или законни интереси са засегнати от него или за които той поражда задължения. В този смисъл е и Решение № 5 от 17 април 2007 г. на Конституционния съд на Република България по конституционно дело № 11/2006 г., съгласно което във всички случаи, когато гражданите атакуват индивидуални, общи или нормативни административни актове, те трябва да докажат пред компетентния съд, че е налице засягане на техни права или законни интереси. В случая дружеството жалбоподател обосновава правния си интерес с това, че с оспорената от него наредба се определя редът за идентифициране, деклариране, предоставяне на статут и категорията на недвижимите културни ценности.
"Индустриален парк София" - АД, се легитимира като надлежна страна по чл. 186, ал. 1 АПК, имаща право на жалба срещу цитираната наредба, с обстоятелството, че е собственик на урегулирани поземлени имоти, намиращи се в община Божурище, за които е започнала процедура по обявяването им за недвижима културна ценност. В това си качество дружеството като собственик е длъжно да спазва реда, предвиден с издадената наредба, а това е достатъчно основание да се приеме, че са засегнати негови права и законни интереси, както и това, че в оспорената част от наредбата последната поражда задължения за него. С оглед изложеното жалбата на "Индустриален парк София" - АД, е допустима.

history Разгледана по същество, жалбата е основателна, но не по изложените в нея съображения.
При постановяване на решението си съдът не следва да се ограничава само с обсъждане на основанията, посочени от оспорващия, а е длъжен да проверява законосъобразността на подзаконовия нормативен акт на всички основания, което задължение произтича от чл. 196 във връзка с чл. 168, ал. 1 и чл. 146, т. 1 - 5 АПК.
Наредбата в оспорената ? с жалбата част е подзаконов нормативен акт, като съгласно чл. 75, ал. 1 АПК следва да се квалифицира като нормативен административен акт. Наредбата съдържа властническо волеизявление, има регулативен характер, като правилата, които съдържа, са процесуално-правни норми, с оглед на което попада в категорията на нормативните актове по смисъла на чл. 75, ал. 1 АПК, който е издаден по прилагането на закон по смисъла на чл. 75, ал. 2 АПК. Компетентността на административния орган да издаде подзаконов нормативен акт е уредена с нормата на чл. 76, ал. 1 АПК, съгласно която нормативни административни актове се издават от изрично овластени от Конституцията на Република България (КРБ) или закон органи. Обжалваният подзаконов нормативен акт е издаден от министъра на културата в кръга на правомощията му съгласно чл. 76, ал. 1 АПК и чл. 69, ал. 2 ЗКН. Последната разпоредба гласи, че редът за идентифициране, деклариране и предоставяне на статут на недвижимите културни ценности се определя с наредбата по чл. 50, ал. 2 от с.з., според който редът за определяне категорията на недвижимите културни ценности се определя с наредба на министъра на културата. Обжалваната Наредба № Н-12 е издадена на 21 ноември 2012 г. от заместник-министъра на културата съгласно изрична заповед за заместване № РД09-503 от 12 ноември 2012 г. на министъра на културата. В цитираната заповед изрично е посочено, че за периода от 17 ноември до 21 ноември 2012 г. правомощията на министъра във връзка с текущата дейност в министерството следва да се изпълняват от заместник-министъра арх. Георги Стоев, който се е подписал като издател на оспорената наредба.
Ето защо подзаконовият нормативен акт е издаден от компетентен орган в кръга на неговите правомощия, като наведените с жалбата доводи в обратна насока се явяват неоснователни.
Оспорената наредба обаче е незаконосъобразна поради допуснати съществени нарушения на административнопроизводствените правила, а именно - издадена е в разрез с императивните норми на чл. 28, ал. 2 и чл. 26 от Закона за нормативните актове (ЗНА).
Подзаконовото нормативно регулиране е конституционно призната функция на висшите органи на изпълнителната власт, осъществявана в публичен интерес - чл. 115 КРБ. Дейността по издаване на нормативни административни актове, бидейки същностен белег на държавното управление и основен правен регулатор, се подчинява на общите принципи на чл. 4, 6, 8 и 12 АПК - законност, съразмерност, равенство и достъпност, публичност и прозрачност. Спазването на предвидената процедура е императивно задължение на натоварените с нормотворчески правомощия административни органи, обезпечаващо законосъобразното формиране на управленски решения и приемането на регулиращите определени обществени отношения правни норми по разумен, компетентен и стабилен начин. Нормотворческият процес се основава и на принципите на обоснованост, стабилност, откритост и съгласуваност - чл. 26, ал. 1 ЗНА. В тази връзка ЗНА придава изключително значение на мотивирането на предложението за приемане на нормативен акт и възможността за предварителното му разгласяване и обсъждане с всички заинтересовани лица преди внасянето му за обсъждане и приемане от компетентния орган, за да се гарантират горепосочените принципи, които формулират и целите на изискването. По силата на чл. 28, ал. 2 ЗНА мотивите, съответно докладът към проекта на нормативен акт, трябва да съдържат: 1) причините, които налагат приемането; 2) целите, които се поставят; 3) финансовите и други средства, необходими за прилагането на новата уредба; 4) очакваните резултати от прилагането, включително финансовите, ако има такива; 5) анализ за съответствие с правото на Европейския съюз. Проект на нормативен акт, към който не са приложени отговарящи на изрично заложените в закона критерии мотиви, съответно доклад, не се обсъжда от компетентния да го приеме орган - чл. 28, ал. 3 ЗНА. Мотиви с дефинираното от законодателя съдържание трябва да са налице преди внасяне на проекта за обсъждане, да са публикувани и да са станали достояние на всички заинтересовани лица, за да могат същите реално да упражнят правото си на предложения и становища по проекта. С оглед императивния им характер неизпълнението на посочените процедурни правила представлява съществено нарушение.
В случая се установява, че тези процесуални правила не са спазени, като за издаването на процесната наредба липсват каквито и да било мотиви. С разпореждане на заместник-председателя на първа колегия на Върховния административен съд от 9 ноември 2015 г. от административния орган е изискана цялата преписка по издаването на обжалвания нормативен акт, като в представената по делото административна преписка от страна на ответника липсват каквито и да е данни за изготвени и приложени към проекта мотиви, обуславящи нуждата от издаване на процесната наредба. По делото липсват и данни такива да са публикувани на интернет страницата на Министерството на културата, преди същата да стане част от обективното позитивно право, а и до настоящия момент такива не са налице.
В последния абзац на приложеното на л. (55) уведомително писмо до Министерството на регионалното развитие и благоустройството, Министерството на околната среда и водите и Министерството на земеделието и храните относно проекта на наредбата е посочено, че проект на наредбата е публикуван на интернет страницата на Министерството на културата, с което частично е спазена разпоредбата на чл. 26, ал. 2 ЗНА. Тази разпоредба изисква обаче проектът да се публикува заедно с мотивите към него, което императивно изискване в случая не е спазено, явно поради липса на такива мотиви. ЗНА придава важно значение на мотивирането на предложението за приемане на нормативен акт. Мотивите за изработването на нормативния акт осигуряват реализиране на предоставената от закона възможност на заинтересованите лица за изразяване на мнения и становища и те задължително следва да бъдат налице при обсъждането им и при запознаването на заинтересованите страни с проекта. Изпращането с уведомително писмо на изготвения проект на наредбата за съгласуване и даване на становища на посочените по-горе министерства относно не може да се приеме като обсъждане и запознаване на всички заинтересовани лица с проекта, като отделно от това постъпилите становища и предложения от министерствата по никакъв начин не отговарят на законовите изисквания по чл. 28, ал. 2 ЗНА и не могат да се приемат като мотиви. Мотивите следва да дават представа как е формирана волята на вносителя на акта, поради което те са от съществено значение за адресатите на акта, така че последните да могат да разберат фактите и причините, накарали вносителя на акта да възприеме съответния вариант на уредба на засягащите се с наредбата обществени отношения. С утвърждаването им от министъра на културата той приема не само предложения вариант за уредба, но и се съгласява с мотивите за него. В случая към проекта на наредбата не са представени никакви мотиви, обуславящи нуждата от издаването ?, съответно доклад на вносителя, което е съществено нарушение на административнопроцесуалните правила и винаги води до отмяна на административния акт само на това основание. Липсата на доклад и мотиви към проекта за приемане на оспорената наредба осуетяват възможността да бъде извършен съдебен контрол за нейната законосъобразност. Освен че не са ясни обстоятелствата по чл. 28, ал. 2 ЗНА, то не може да бъде проверено и дали оспорваната наредба е приета при зачитане принципа на обоснованост според изискването на чл. 26, ал. 1 ЗНА.
Липсата на доказателства за спазване на посочените императивни правни норми е основание да бъде направен извод, че административният нормативен акт е издаден при допуснати съществени нарушения на административнопроизводствените правила, които представляват основание за отмяна на нормативния административен акт по смисъла на чл. 193, ал. 1 във връзка с чл. 146, т. 3 АПК.
По изложените съображения настоящият съдебен състав намира, че текстът от обжалваната наредба следва да бъде отменен, като не следва да бъдат разглеждани предпоставките за противоречие на обжалваната норма с материалноправните разпоредби и съответствието ? с целта на закона.
По изложените съображения и на основание чл. 193, ал. 1 АПК Върховният административен съд, второ отделение,