ДВ. бр. 27 от 31.03.2017г.

Обн., ДВ, бр. 27 от 31 март 2017 г.

history Върховният административен съд на Република България - осмо отделение, в съдебно заседание на двадесет и девети ноември две хиляди и шестнадесета година в състав: председател: Мирослав Мирчев, членове: Свилена Проданова, Василка Шаламанова при секретар Галина Узунова и с участието на прокурора Камелия Николова изслуша докладваното от съдията Свилена Проданова по адм. дело № 5338/2016 г.
Сдружение "Национално сдружение на частните болници", сдружение "Център за защита правата в здравеопазването", Сдружение на общинските болници в България и сдружение "Българска болнична асоциация" оспорват Наредба № 4 от 10 декември 2013 г. за утвърждаване на медицински стандарт "Урология" (ДВ, бр. 2 от 7 януари 2014 г.), издадена от министъра на здравеопазването.
Жалбоподателите молят Наредба № 4 от 2013 г. на министъра на здравеопазването за утвърждаване на медицински стандарт "Урология" да бъде отменена, тъй като е издадена в нарушение на административнопроизводствените правила, съдържа множество текстове, които противоречат на нормативни актове от по-висока степен, и е в несъответствие с целта на закона. Твърди се, че министърът на здравеопазването при издаването на наредбата е разширил нейния обхват извън предоставената му от закона делегация. Твърди се, че наредбата е издадена в нарушение на чл. 11, ал. 1 от Закона за нормативните актове (ЗНА), чл. 28, ал. 2 ЗНА, чл. 28, ал. 3 ЗНА и чл. 26, ал. 1 ЗНА, както и че при издаването ? е допуснато нарушение на чл. 3 от Закона за ограничаване на административното регулиране и административния контрол над стопанската дейност (ЗОАРАКСД). Твърди се също, че министърът на здравеопазването е нарушил нормативен акт от по-висока степен, тъй като е определил нива на компетентност на клиниките и отделенията, които според Закона за лечебните заведения (ЗЛЗ) следва да се определят с наредба по чл. 46 ЗЛЗ, а не с наредба по чл. 6 от същия закон. Претендира се отмяна на Наредба № 4 от 2013 г. на министъра на здравеопазването за утвърждаване на медицински стандарт "Урология" (Наредбата) в нейната цялост. Претендира се присъждане на направените по делото разноски.
Ответникът по жалбата - министърът на здравеопазването - чрез процесуалния си представител юрск. Здравкова, оспорва жалбата.
Прокурорът от Върховната административна прокуратура дава мотивирано заключение за основателност на жалбата предвид нарушаване на императивните изисквания на чл. 28, ал. 2 ЗНА при издаването на Наредбата.
Върховният административен съд обсъди доказателствата по делото и доводите на страните и прие за установено следното:
Жалбата е процесуално допустима. Подадена е от надлежни страни срещу подлежащ на оспорване по съдебен ред подзаконов нормативен акт.
Жалбоподателите доказват правния си интерес от оспорване на Наредбата в нейната цялост. Съгласно чл. 186, ал. 1 АПК право да оспорват подзаконов нормативен акт имат гражданите, организациите и органите, чиито права, свободи или законни интереси са засегнати или могат да бъдат засегнати от него или за които той поражда задължения. Жалбоподателите са юридически лица с нестопанска цел, създадени въз основа на Закона за юридическите лица с нестопанска цел, вписани в регистъра на юридическите лица с нестопанска цел като сдружения, които осъществяват дейност в обществена полза. С оглед на това те имат качеството на организация по смисъла на § 1, т. 2 АПК. Регистрираните цели и предмет на дейност на сдруженията са съответно: защита интересите на частните болници, подобряване на здравното обслужване на гражданите, създаване на условия за честна конкуренция и развитие на пазара на медицински услуги; защита на индивидуалните и колективните права на гражданите и организациите в сферата на здравеопазването; запазване и развитие на общинските болници, всестранно подпомагане на общинските болници с цел подобряване на медицинското обслужване на населението; създаване на оптимални условия за предоставяне на здравни услуги в България и успешно функциониране на лечебните заведения посредством подобряване на нормативната уредба, защита интересите на лечебните заведения, подобряване здравното обслужване на населението. По своя предмет на правно регулиране Наредба № 4 от 2013 г. на министъра на здравеопазването рефлектира върху целите на сдруженията-жалбоподатели и може да засегне законните им интереси, установени от законово регистрираните им цели и предмет на дейност.
Видно от събраните писмени доказателства, представени с административната преписка от издателя на акта, е, че на заседание на ръководството на Министерството на здравеопазването (МЗ) на 5.11.2013 г. е внесен доклад № 75-05-261 от 21.10.2013 г. на зам.-министъра на здравеопазването относно проект на наредба за изменение на Наредба № 26 от 29.06.2010 г. за утвърждаване на медицински стандарт "Урология". Отразено е в доклада съгласуване на проекта с дирекции "Нормативно регулиране на системата на здравеопазването" и "Здравна политика" в МЗ. Посочено е, че актуализацията на медицинския стандарт се свежда до нова структура на проекта, класифициране на операциите и процедурите по МКБ и оптимизиране на показатели за извършваната дейност, вкл. броя на лекарите и обема дейности на отделните нива според вида на отделението/клиниката. По т. 1 и 2 от протоколно решение № 30 от 5.11.2013 г. на ръководството на Министерството на здравеопазването е приета актуализация на проекта за медицински стандарт "Урология", проект на наредба за изменение на Наредба № 26 от 29.06.2010 г. за утвърждаване на медицински стандарт "Урология" и е взето решение за публикация на проекта на интернет страницата на Министерството на здравеопазването (МЗ) за 14-дневно обсъждане. В заверена разпечатка на интернет страницата на МЗ е отразена публикация на проекта за утвърждаване на медицински стандарт "Урология" на 8.11.2013 г. Съгласно доклад на директора на дирекция "Здравна политика" при МЗ от 3.12.2013 г. не са постъпвали бележки и препоръки по публикувания проект. Наредбата е изпратена за публикация на 10.12.2013 г. и е публикувана в ДВ, бр. 2 от 7.01.2014 г.
При тези данни съдът приема следното от правна страна:
В жалбата е направено оплакване за незаконосъобразност на оспорения подзаконово нормативен акт поради допуснато съществено нарушение на административнопроизводствените правила при издаването му. Оплакването е основателно. Оспорената по съдебен ред Наредба № 4 от 10.12.2013 г. на министъра на здравеопазването е нормативен административен акт по смисъла на чл. 75, ал. 1 АПК. Наредбата е за утвърждаване на медицински стандарт "Урология". Наредбата е издадена от компетентен орган, министъра на здравеопазването, въз основа на законова делегация - чл. 6, ал. 1 от Закона за лечебните заведения (ЗЛЗ).
Процедурата по изработване, приемане и обнародване на нормативни административни актове е уредена в глава трета - "Изработване на проекти на нормативни актове" на Закона за нормативните актове (ЗНА), в приложимата редакция на разпоредбите, прилагани субсидиарно на основание чл. 80 АПК. Според чл. 26, ал. 1 ЗНА изработването на проект на нормативен акт се извършва при зачитане на принципите на обоснованост, стабилност, откритост и съгласуваност. Преди внасянето на проект на нормативен акт за издаване или приемане от компетентния орган съставителят на проекта го публикува на интернет страницата на съответната институция заедно с мотивите, съответно доклада, като на заинтересованите лица се предоставя най-малко 14-дневен срок за предложения и становища по проекта. Разпоредбата на чл. 28 ЗНА урежда изискванията към мотивите на нормативните актове. Нормата предвижда, че проектът на нормативен акт заедно с мотивите се внася за обсъждане и приемане от компетентния орган. Мотивите съдържат: причините, които налагат приемането; целите, които се поставят; финансовите и другите средства, необходими за прилагането на новата уредба; очакваните резултати от прилагането, включително финансовите, ако има такива, и анализ за съответствие с правото на Европейския съюз. Нормата на чл. 28, ал. 3 ЗНА изрично предвижда, че проект на нормативен акт, към който не са приложени мотиви според посочените изисквания, не се обсъжда от компетентния орган.
Съставителите на проекта за процесната наредба, зам.-министър и служители на МЗ са представили на компетентния орган по приемане на наредбата - министъра на здравеопазването - доклади с проекти за актуализация на медицински стандарт "Урология" и проект за наредба за изменение на предходната Наредба № 26 от 29.06.2010 г. за утвърждаване на медицински стандарт "Урология". Същите са приети от ръководството на МЗ, вкл. министъра на здравеопазването, и едва тогава са изпратени за публикация на интернет страницата на МЗ. Публикуван на интернет страницата на МЗ е само проект за наредба за утвърждаване на медицински стандарт "Урология". Няма данни да са публикувани доклад или мотиви към проекта. По преписката са налични два придружителни доклада, единият от 14.10.2013 г. на директора на дирекция "НРСЗ" в МЗ относно проект на наредба за утвърждаване на медицински стандарт "Урология" и другият - от 21.10.2013 г. на зам.-министър Славов по проекта за изменение на Наредба № 26 от 29.06.2010 г. Първият доклад има информативен и указателен характер, в него не се съдържат каквито и да било мотиви по смисъла на чл. 28, ал. 2 ЗНА - причини, цели, финансова обосновка, очаквани резултати. Във втория доклад освен характеристика на медицинската специалност "Урология" и основните цели на медицинския стандарт се съдържа описание на структурата на наредбата, маркират се най-общо извършените актуализации, касаещи класифициране на операциите и оптимизиране на показателите относно минимален брой лекари и обем на дейността според нивата в отделения/клиники, и се прави извод за съответствие на проекта с нормативните актове от по-висока степен.
По делото и преписката няма твърдения и данни мотиви за издаването на оспорената наредба да се съдържат в друг документ или помощен акт, още по-малко такъв да е бил публикуван за обсъждане на интернет страницата на МЗ.
Изводът е, че нито един от представените доклади няма съдържанието по чл. 28, ал. 2 ЗНА. По никакъв начин не стават ясни причините, които налагат измененията в предходния действащ стандарт, още по-малко приемането на изцяло нов такъв. Не са изложени мотиви, които да обосновават налагането на приемането на нова наредба и в какво се състои изменението ? спрямо действащата такава.
Не са посочени какви са конкретните цели на проекта извън принципно изброените цели на медицинския стандарт. Не са посочени средства и начин за постигане на целите. Липсват мотиви за въздействието на новата наредба върху обществените отношения, които регулира. Липсва финансов анализ и обосновка, които да обезпечат всички изисквания и критерии, заложени в новата наредба. Не е налице аргументация на очакваните резултати от прилагането на наредбата. Липсва анализ за съответствие с правото на Европейския съюз.
Мотивите за изработването на нормативния акт осигуряват реализиране на предоставената от закона възможност на заинтересованите лица за изразяване на мнения и становища и те задължително следва да бъдат налице при обсъждането им и при запознаването на заинтересованите страни с проекта. Мотивите дават представа как е формирана волята на вносителя на акта, поради което те са от съществено значение за адресатите на акта, така че последните да могат да разберат фактите и причините, накарали вносителя на акта да възприеме съответния вариант на уредба при определяне на медицинските стандарти. С утвърждаването им от министъра на здравеопазването той приема не само предложения вариант за уредба, но и се съгласява с мотивите за него. В случая към проекта за медицински стандарти липсват мотиви или съответстващ на тях доклад на вносителя. Такива съответно не са и публикувани за обсъждане.
Липсата на мотиви към проекта за приемане на оспорената наредба осуетява възможността да бъде извършен съдебен контрол за нейната законосъобразност. Освен че не са ясни обстоятелствата по чл. 28, ал. 2 ЗНА, не може да бъде проверено и дали оспорваната наредба е приета при зачитане принципите, предвидени в разпоредбата на чл. 26, ал. 1 ЗНА. Непубликуването на мотиви към проекта за нормативен акт препятства възможността и правото на заинтересованите лица за предоставяне на адекватни и обосновани предложения и становища. Липсата на мотиви съставлява съществено нарушение на процесуалните правила. С публикуването единствено на проекта за нормативен акт, без мотиви към него, издателят на нормативния административен акт е допуснал и друго съществено нарушение на процесуалните правила при изработване и приемане на проекта, което е опорочило необратимо и непоправимо процедурата. Посочените съществени процесуални нарушения на административнопроизводствените правила са самостоятелно основание за незаконосъобразност на оспорената наредба.
Предвид изложеното, за допуснати съществени нарушения на административнопроизводствените правила Наредба № 4 от 10.12.2013 г. за утвърждаване на медицински стандарт "Урология" следва да бъде отменена.
С оглед изхода на спора исканията за присъждане на разноски от страна на жалбоподателите и данните за направени разноски в тежест на бюджета на ответната страна - Министерството на здравеопазването, следва да се присъдят следните разноски: 1. В полза на жалбоподателя сдружение "Център за защита правата в здравеопазването" - 410 лв. (10 лв. държавна такса и 400 лв. адвокатски хонорар). 2. В полза на сдружение "Национално сдружение на частните болници" - 410 лв. (10 лв. държавна такса и 400 лв. адвокатски хонорар). 3. В полза на жалбоподателя Сдружение на общинските болници в България - 810 лв. (10 лв. държавна такса и 800 лв. адвокатски хонорар), и 4. В полза на жалбоподателя сдружение "Българска болнична асоциация" - 30 лв., от които 10 лв. държавна такса и 20 лв. такса за обнародване в "Държавен вестник".
По изложените съображения и на основание чл. 193, ал. 1 АПК Върховният административен съд

history РЕШИ: