ДВ. бр. 39 от 16.05.2017г.

Обн., ДВ, бр. 38 от 12 май 2017 г., попр., ДВ, бр. 39 от 16 май 2017 г.

history Върховният административен съд на Република България - второ отделение, в съдебно заседание на двадесет и първи ноември две хиляди и шестнадесета година в състав: председател: Светлана Йонкова, членове: Надежда Джелепова и Таня Радкова, при секретар Михаела Петрова и с участието на прокурора Лилия Маринова изслуша докладваното от съдията Таня Радкова по адм. дело № 5341/2016 г.
Производството е по чл. 185 и сл. АПК.
Образувано е по жалба на сдружение "Национално сдружение на частните болници" - София, сдружение "Център за защита правата в здравеопазването" - София, "Сдружение на общинските болници в България" и "Сдружение Българска болнична асоциация" чрез техния пълномощник срещу Наредба № 2 от 25.01.2010 г. за утвърждаване на медицински стандарт по "Кардиология", издадена от министъра на здравеопазването (обн., ДВ, бр. 11 от 9.02.2010 г.; изм., бр. 67 от 27.08.2010 г.; изм. и доп., бр. 92 от 23.11.2010 г.; доп., бр. 79 от 11.10.2011 г., в сила от 1.11.2011 г.; изм., бр. 103 от 23.12.2011 г., в сила от 23.12.2011 г.; изм. с Решение № 6911 от 16.05.2012 г. на ВАС на Република България - бр. 61 от 10.08.2012 г., в сила от 29.06.2012 г.; изм. и доп., бр. 32 от 8.04.2014 г., в сила от 1.01.2014 г.).
Жалбоподателите молят подзаконовият нормативен акт да бъде отменен, тъй като е издаден в нарушение на административно-производствените правила, съдържа множество текстове, които противоречат на нормативни актове от по-висока степен, и не съответства на целта на закона. Твърдят още, че при издаването на наредбата министърът на здравеопазването е разширил нейния обхват с направеното след § 5 от преходните и заключителните разпоредби на наредбата, като с оспорената наредба е допълнил заключителните разпоредби към Наредбата за допълнение на Наредба № 32 от 2008 г. за утвърждаване на медицински стандарт "Акушерство и гинекология" (ДВ, бр. 103 от 2011 г.), поради което това изменение е нищожно. С писмени молби от 27.05.2016 г. жалбоподателите заявяват, че оспорват изцяло Наредба № 2 от 2010 г. за утвърждаване на медицински стандарт "Кардиология".
Ответникът по жалбата - министърът на здравеопазването, чрез процесуалния си представител намира жалбата за неоснователна.
Представителят на Върховната административна прокуратура дава заключение за основателност на жалбите поради допуснати съществени нарушения на административнопроизводствените правила.
Настоящата инстанция намира, че следва да се произнесе по валидността и законосъобразността на оспорената Наредба № 2 от 2010 г. в цялост, без обсъждане на твърдението за нищожност на заключителната разпоредба на Наредбата за допълнение на Наредба № 32 от 2008 г. за утвърждаване на медицински стандарт "Акушерство и гинекология" (ДВ, бр. 103 от 2011 г.), в сила от 1.01.2012 г., тъй като тази наредба е отменена (ДВ, бр. 66 от 8.08.2014 г.).
Върховният административен съд, като обсъди доказателствата по делото и доводите на страните, приема за установено следното:
Жалбата е процесуално допустима като подадена от страни с правен интерес и срещу подлежащ на оспорване акт.
Правният интерес на жалбоподателите е детерминиран от регистрираните цели и предмет на дейност на сдруженията, а оспорената наредба по своя предмет на правно регулиране рефлектира върху тези цели и дейност.
Наредба № 2 от 2010 г. за утвърждаване на медицински стандарт "Кардиология" е издадена от компетентен орган - министъра на здравеопазването, и въз основа на законова делегация - чл. 6 от Закона за лечебните заведения.
На заседание на Съвета по "Стандарти за качество и ефективност на диагностично-лечебната дейност" при Министерството на здравеопазването на 9.07.2009 г. е взето решение да се доработи проектът за стандарт "Кардиология" съгласно направените препоръки и бележки. На 4.12.2009 г. с протоколно решение от заседание на ръководството на Министерството на здравеопазването е приет проектът на медицински стандарт "Кардиология" с направените бележки и предложения и е постановено проектът да бъде публикуван на интернет страницата на министерството. На 15.12.2009 г. проектът е публикуван на сайта. На 25.01.2010 г. с процесната наредба медицинският стандарт е утвърден от министъра на здравеопазването.
Според чл. 26 ЗНА изработването на проект на нормативен акт се извършва при зачитане на принципите на обоснованост, стабилност, откритост и съгласуваност (ал. 1). Преди внасянето на проект на нормативен акт за издаване или приемане от компетентния орган съставителят на проекта го публикува на интернет страницата на съответната институция заедно с мотивите, като на заинтересованите лица се предоставя най-малко 14-дневен срок за предложения и становища по проекта (ал. 2). А разпоредбата на чл. 28 ЗНА урежда изисквания за мотивите към подзаконовите административни актове. Нормата предвижда, че проектът на нормативен акт заедно с мотивите се внася за обсъждане и приемане от компетентния орган. Мотивите съдържат: причините, които налагат приемането; целите, които се поставят; финансовите и други средства, необходими за прилагането на новата уредба; очакваните резултати от прилагането, включително финансовите, ако има такива, и анализ за съответствие с правото на Европейския съюз. Нормата на чл. 28, ал. 3 ЗНА изрично предвижда, че проект на нормативен акт, към който не са приложени мотиви, според посочените изисквания не се обсъжда от компетентния орган.
Оплакването за допуснато нарушение на чл. 26 и чл. 28, ал. 2 ЗНА е основателно.
В административната преписка не е приложен доклад за приемане на Наредба № 19 от 2014 г., а само проект за същата, който е публикуван на сайта на Министерството на здравеопазването. На 5.08.2010 г. на извънредно заседание на ръководството на Министерството на здравеопазването са приети медицински стандарти, сред които и медицински стандарт "Кардиология", и е постановено да се публикуват на интернет страницата на МЗ и се изпратят за обнародване в "Държавен вестник". От така представените документи не става ясно какво е прието на 5.08.2010 г., като настоящият съдебен състав счита, че са приети изменения в приетия и вече обнародван медицински стандарт. Представени са и други проекти за изменение и допълнение на Наредба № 2 от 2010 г. В представените документи никъде не се посочват мотиви, които да обосновават приемането на оспорената наредба като подзаконов нормативен акт, нито на предприетите впоследствие изменения. Не са посочени нито целите, нито мотивите за приемане на медицински стандарт "Кардиология" и последвалите изменения. Разглеждането на въпросния проект на заседания на Съвета по "Стандарти за качество и ефективност на диагностично-лечебната дейност" от 9.07.2009 г. не може да се възприеме като мотиви или доклад по смисъла на ЗНА. Такива не се съдържат и в протокола-решение от заседанието на ръководството на Министерството на здравеопазването от 4.12.2009 г. Липсват и цели и финансова обосновка за приемане на нормативния акт, както и очакваните резултати от прилагането, включително финансовите, ако има такива.
Мотивите за изработването на нормативния акт осигуряват реализиране на предоставената от закона възможност на заинтересованите лица за изразяване на мнения и становища и те задължително следва да бъдат налице при обсъждането им и при запознаването на заинтересованите страни с проекта. Мотивите дават представа как е формирана волята на вносителя на акта, поради което те са от съществено значение за адресатите на акта, така че последните да могат да разберат фактите и причините, накарали вносителя на акта да възприеме съответния вариант на уредба при определяне на медицинските стандарти. С утвърждаването им от министъра на здравеопазването той приема не само предложения вариант за уредба, но и се съгласява с мотивите за него. В случая към проекта за медицински стандарти липсват мотиви, както и доклад. Проектът на Наредбата за утвърждаване на медицински стандарт "Кардиология" е внесен на 19.01.2009 г. до министъра на здравеопазването само с приложен към наредбата медицински стандарт.
Цитираните разпоредби на ЗНА са императивни, поради което неспазването им съставлява съществено нарушение на административнопроизводствените правила. А според нормата на чл. 26, ал. 1 ЗНА изработването на проект за нормативен акт се извършва при зачитане принципите на обоснованост, стабилност, откритост и съгласуваност. Тези нарушения са достатъчни да обосноват незаконосъобразност на оспорената наредба като подзаконов нормативен акт. Досежно твърдените в жалбата нарушения на Закона за ограничаване на административното регулиране и административния контрол над стопанската дейност при липсата на мотиви не може да бъде извършен съдебен контрол дали са спазени ограниченията по този закон, което сочи на още по-висока степен на допуснатите съществени нарушения на административнопроцесуалните норми. Възражението на ответника в тази насока, че този въпрос е решен в смисъл на липса на такива нарушения с Решение № 6911 от 16.05.2012 г. по адм. д. № 12412/2011 г. на ВАС, настоящият състав намира същото за неоснователно. Предмет на оспорване по това дело е само т. 7.8 от приложението към член единствен на Наредба № 2 от 2010 г. и контролът за законосъобразност не е упражнен по отношение на целия подзаконов нормативен акт. На последно място представената докладна записка от зам.-министъра на здравеопазването за необходими промени в медицинските стандарти и мотиви към нея не удовлетворяват изискването за надлежни мотиви с необходимата обосновка. Те не се отнасят до всеки стандарт поотделно, не се отнасят до конкретно време и не обосновават конкретни изменения, а са общи и няма данни да са преминали през стандартната процедура на документооборота.
Предвид изложеното по-горе за допуснати съществени нарушения на административнопроизводствените правила Наредба № 2 от 2010 г. за утвърждаване на медицински стандарт по "Кардиология" следва да бъде отменена в цялост.
С оглед изхода на спора на жалбоподателите следва да се присъдят направените и своевременно претендирани разноски в размер по 410 (четиристотин и десет) лв. за всеки един от жалбоподателите, представляващи възнаграждение за един адвокат.
Воден от горното, Върховният административен съд, второ отделение,

history РЕШИ: