ДВ. бр. 44 от 02.06.2017г.

Обн., ДВ, бр. 40 от 19 май 2017 г., попр., ДВ, бр. 44 от 2 юни 2017 г.

history Върховният административен съд на Република България - шесто отделение, в съдебно заседание на двадесет и пети октомври две хиляди и шестнадесета година в състав: председател: Румяна Папазова, членове: Атанаска Дишева, Тодор Тодоров, при секретар Росица Тодорова и с участието на прокурора Емил Дангов изслуша докладваното от председателя Румяна Папазова по адм.д. № 5178/2016 г.
Производството е по реда на чл. 185 и сл. от Административнопроцесуалния кодекс (АПК).
Образувано е по жалба на Мануела Огнянова Тошева от с. Голяма Железна, област Ловеч, против разпоредбите на чл. 62, 63, чл. 69, ал. 1 - 5, част осма, раздел ХІ, т. 1 от приложение № 1 към чл. 63, ал. 1 и приложение № 2 към чл. 63, ал. 3 от Наредбата за медицинската експертиза, приета с ПМС № 87 от 5.05.2010 г. (обн., ДВ, бр. 36 от 14.05.2010 г.; изм., бр. 5 от 14.01.2011 г., в сила от 14.01.2011 г., бр. 41 от 31.05.2011 г.; изм. и доп., бр. 55 от 4.07.2014 г., бр. 67 от 12.08.2014 г., в сила от 1.01.2015 г.; изм., бр. 17 от 1.03.2016 г., в сила от 1.01.2016 г.).
Поддържат се съображения за издаване на наредбата в нарушение на чл. 77 и 80 АПК във връзка с чл. 26 и 28 ЗНА: проектът на нормативния акт, съответно проектът за изменението му, не е бил публикуван на интернет страницата на вносителя; не са изготвени мотиви към проекта на наредбата и проекта за изменението ?, а ако такива са изготвени, не съдържат необходимите реквизити. В проведеното съдебно заседание и в писмените бележки са изложени подробни доводи против установените срокове на инвалидизиране съгласно чл. 69, ал. 1 от наредбата.
Ответниците - Министерският съвет и министърът на здравеопазването, са оспорили жалбата като недопустима, евентуално като неоснователна.
Представителят на Върховната административна прокуратура е дал мотивирано заключение за неоснователност на оспорването.
За да се произнесе, Върховният административен съд, шесто отделение - тричленен състав, взе предвид следното:
По допустимостта на оспорването:
Жалбата е процесуално допустима като подадена от лице с правен интерес съгласно изискването на чл. 186, ал. 1 АПК.
Жалбоподателката Тошева е лице с трайно намалена работоспособност вследствие на хирургична интервенция поради онкологично заболяване. Служебно известно е, че здравословното ? състояние налага периодично освидетелстване за определяне степента на трайно намалената работоспособност (определение № 7272 от 15.06.2016 г. на ВАС по адм.д. № 6149/2016 г., VІ о.). Данни относно здравословното ? състояние са изложени и в анамнезата на приложения амбулаторен лист № 12 от 11.01.2016 г., издаден от лекар-психиатър. На основание чл. 187, ал. 1 АПК подзаконовите нормативни актове могат да бъдат оспорени без ограничение във времето.
По основателността на оспорването:
Наредбата за медицинската експертиза (НМЕ) е приета с ПМС № 87 от 5.05.2010 г. по законова делегация от чл. 101, ал. 6 (ДВ, бр. 41 от 2009 г.), сега ал. 7 от Закона за здравето. Новоприетата Наредба за медицинската експертиза е обнародвана в ДВ, бр. 36 от 14.05.2010 г., а последвалите изменения са обнародвани в ДВ, бр. 5 от 14.01.2011 г., бр. 41 от 31.05.2011 г., бр. 55 от 4.07.2014 г., бр. 67 от 12.08.2014 г. и бр. 17 от 1.03.2016 г. С ПМС № 87 от 5.05.2010 г., с което е приета НМЕ, е отменена действалата дотогава Наредба за медицинската експертиза на работоспособността (обн., ДВ, бр. 47 от 2005 г.; изм. и доп., бр. 96 от 2005 г. и бр. 23 от 2007 г.).
Нормативните административни актове уреждат обществените отношения, възникващи при прилагането на закон или подзаконов нормативен акт от по-висока степен. С чл. 101, ал. 6 (ДВ, бр. 41 от 2009 г.), сега ал. 7 от Закона за здравето, на Министерския съвет е предоставена компетентността да определи принципите и критериите на медицинската експертиза, реда за установяване на временна неработоспособност, вида и степента на увреждане, степента на трайно намалена работоспособност, потвърждаване на професионална болест, както и условията и реда за извършване на медицинска експертиза по чл. 103, ал. 3.
Оспорените чл. 63 НМЕ и приложения № 1 и № 2 към него, както и чл. 69, ал. 2 и 5, които са приети с ПМС № 87 от 5.05.2010 г., са обнародвани в ДВ, бр. 36 от 14.05.2010 г. и са в сила от 18.05.2010 г. Оспорените чл. 62 и чл. 69, ал. 1, 3 и 4 са изменени и обнародвани в ДВ, бр. 55 от 4.07.2014 г., в сила от 8.07.2014 г.
За да се осигури адекватна нормативна регулация на съответните обществени отношения, изработването на проектите на нормативните актове се подчинява на специалните административнопроизводствени правила на глава трета от Закона за нормативните актове (ЗНА), чл. 26 - 28.

history Разпоредбата на чл. 26, ал. 1 ЗНА (ДВ, бр. 46 от 2007 г., в сила до 3.11.2016 г.) установява принципите на обоснованост, стабилност, откритост и съгласуваност, които следва да бъдат зачитани при изработването на проект на нормативен акт.
За осигуряване приложението на цитираните принципи ал. 2 на чл. 26 поставя изискване към съставителя на проекта на нормативен акт преди внасянето му за издаване или приемане от компетентния орган да го публикува на интернет страницата на съответната институция заедно с мотивите, съответно доклада, като на заинтересованите лица се предоставя най-малко 14-дневен срок за предложения и становища по проекта. За заинтересовани лица в тази хипотеза следва да се считат изброените в чл. 18, ал. 1 ЗНА (ДВ, бр. 46 от 2007 г.), които могат да правят предложения за усъвършенстване на законодателството: държавните органи, юридическите лица и гражданите.
В хода на съдебното производство ответникът - министърът на здравеопазването, който е вносител на проекта на НМЕ, е представил на хартиен носител разпечатка от електронния сайт на министерството, която следва да удостовери, че проектът на наредбата и проектът на постановлението за приемането ? са били публикувани на 10.12.2009 г. Мотивите, съответно докладът на министъра на здравеопазването не са били публикувани и на заинтересованите лица не е била указана законовата възможност за предложения и становища по проекта най-малко в 14-дневен срок.
По отношение на измененията, внесени в чл. 62 и чл. 69, ал. 1, 3 и 4 НМЕ и обнародвани в ДВ, бр. 55 от 4.07.2014 г., се установява, че те са приети със заключителните разпоредби на ПМС № 179 от 27.06.2014 г. за изменение и допълнение на Правилника за устройството и организацията на работа на органите на медицинската експертиза и на регионалните картотеки на медицинските експертизи, приет с ПМС № 83 от 2010 г. (ДВ, бр. 34 от 2010 г.). Ответникът - министърът на здравеопазването, не се е ангажирал със становище относно публикуването на проект за изменение на НМЕ заедно с мотивите (доклада) съгласно изискването на чл. 26, ал. 2 ЗНА. При извършената служебна справка се установи, че на посочената от ответника - МС, дата 2.06.2014 г. на електронния сайт на Министерството на здравеопазването е бил публикуван проект на Постановление за изменение и допълнение на Правилника за устройството и организацията на работа на органите на медицинската експертиза и на регионалните картотеки на медицинските експертизи, който се приема на основание чл. 109 от Закона за здравето, заедно с доклада на министъра на здравеопазването.
На основание чл. 28, ал. 2 ЗНА (ДВ, бр. 46 от 2007 г.) мотивите, съответно докладът към проекта на нормативния акт, които се внасят за обсъждане и приемане от компетентния орган, следва да съдържат следните данни: 1. причините, които налагат приемането; 2. целите, които се поставят; 3. финансовите и други средства, необходими за прилагането на новата уредба; 4. очакваните резултати от прилагането, включително финансовите, ако има такива; 5. анализ за съответствие с правото на Европейския съюз.
Мотивите, съответно докладът, изготвени от вносителя - министъра на здравеопазването, за отмяна на Наредба за медицинската експертиза на работоспособността от 2005 г. и приемане на Наредба за медицинската експертиза не са били публикувани съгласно изискването на чл. 26, ал. 2 ЗНА. Докладът, представен в Министерския съвет с писмо от 12.04.2010 г., не е обоснован в съответствие с изискванията за съдържание по чл. 28, ал. 2 ЗНА. В обем от две страници са изложени формални цели и кратко описание на съдържанието на акта. Причините, наложили отмяната на действащата наредба и приемането на нова, не са ясни. Упоменати са изменения в Закона за здравето, без да са конкретизирани съответните разпоредби и времето на приемането им. В частност оспорените по настоящото дело текстове не са подкрепени от мотиви, налагащи възприетата нормативна регулация. По отношение на финансовите и други средства, необходими за прилагането на новата уредба, както и относно очакваните резултати от прилагането, включително финансовите, ако има такива, липсват мотиви. Не са засегнати въпросите относно финансирането на ТЕЛК и НЕЛК за осигуряване на функционирането им в адекватни срокове при осъществяване на медицинската експертиза на трайната неработоспособност. Не е направен анализ за съответствие с правото на Европейския съюз.
По отношение на измененията, обнародвани в ДВ, бр. 55 от 2014 г., се установява, че докладът на министъра е относно: проект на Постановление на Министерския съвет за изменение и допълнение на Правилника за устройството и организацията на работа на органите на медицинската експертиза и на регионалните картотеки на медицинските експертизи, приет с Постановление № 83 на Министерския съвет от 2010 г. (ДВ, бр. 34 от 2010 г.). Единствените мотиви относно Наредбата за медицинската експертиза, приета със заключителните разпоредби на ПМС № 87 от 2010 г., се изразяват в отбелязване, че имат правно-технически характер и че двата нормативни акта се привеждат в съответствие с промените в Закона за здравето, свързани с премахване на Детските експертни лекарски комисии. Отбелязано е, че проектът не е свързан с европейското право, поради което не се налага изготвяне на справка за съответствие с него. Не се очаква пряко или косвено въздействие върху държавния бюджет.