ДВ. бр. 56 от 11.07.2017г.

Обн., ДВ, бр. 56 от 11 юли 2017 г.

history Върховният административен съд на Република България - второ отделение, в съдебно заседание на двадесет и пети октомври две хиляди и шестнадесета година в състав: председател: Ангел Калинов, членове: Джузепе Роджери, Любомира Мотова, при секретар Зорница Божкова и с участието на прокурора Георги Камбуров изслуша докладваното от съдията Джузепе Роджери по адм. дело № 4268/2016.
Производството е по реда на чл. 185 и сл. АПК.
Образувано е по жалба на сдружение "Национално сдружение на частните болници", сдружение "Център за защита правата в здравеопазването", Сдружение на общинските болници в България и сдружение "Българска болнична асоциация" срещу Наредба № 6 от 10.02.2005 г. за утвърждаване на медицински стандарт "Ендокринология и болести на обмяната", издадена от министъра на здравеопазването (обн., ДВ, бр. 20 от 8.03.2005 г.; изм. и доп., бр. 64 от 17.08.2010 г., бр. 92 от 23.11.2010 г., бр. 32 от 8.04.2014 г., в сила от 1.01.2014 г.).
Жалбоподателите поддържат оплаквания за нищожност на разпоредбите, касаещи последното изменение на наредбата, извършено с ДВ, бр. 32 от 8.04.2014 г., в сила от 1.01.2014 г., със заключителните разпоредби на Наредбата за изменение и допълнение на Наредба № 2 от 2010 г. за утвърждаване на медицински стандарт "Кардиология". С жалбата в условията на евентуалност се навеждат още доводи за незаконосъобразност на оспорения подзаконов нормативен акт в неговата цялост поради несъответствие на съдържанието на наредбата с предмета и обхвата на законовата делегация по чл. 6 от Закона за лечебните заведения (ЗЛЗ), липса на форма във връзка с изискването на чл. 10 от Закона за нормативните актове (ЗНА), нарушение на правилата на чл. 26 и 28 ЗНА и противоречие с чл. 3 от Закона за ограничаване на административното регулиране и административния контрол върху стопанската дейност (ЗОАРАКСД). Претендира се отмяна на обжалваната наредба и присъждане на разноски.
Ответникът - министърът на здравеопазването, чрез процесуалния му представител излага съображения за неоснователност на подадената жалба. Прави възражение за прекомерност на претендираните от сдруженията разноски за адвокатско възнаграждение.
Представителят на Върховната административна прокуратура изразява мотивирано становище за допустимост, но неоснователност на жалбата.
По силата на чл. 186, ал. 1 АПК правото на оспорване на подзаконов нормативен акт принадлежи на гражданите, организациите и органите, чиито права, свободи или законни интереси са засегнати или могат да бъдат засегнати от него или за които той поражда задължения. Следователно задължителна предпоставка за допустимост на оспорването на наредбата е наличието на правен интерес от търсената съдебна защита. Видно от Тълкувателно решение № 2 от 12.02.2010 г. по тълкувателно дело № 4/2009 г., на общо събрание на колегиите на Върховния административен съд, съсловните (браншовите) организации и другите юридически лица с нестопанска цел могат да оспорват подзаконови нормативни актове при наличието на правен интерес, обоснован от предмета на дейност и целите, за които са създадени. В случая иницииралите съдебен контрол неправителствени организации са юридически лица с нестопанска цел, създадени в обществена полза, чийто предмет на дейност и основни цели обуславят извод за наличие на правен интерес от заявеното оспорване. Развивайки обществена дейност в областта на усъвършенстване на българското здравеопазване, включително посредством подобряване на нормативната база, защита правата на пациенти, граждани и организации в сферата на здравеопазването, защита на честната конкуренция между лечебните заведения, осигуряване на оптимални условия за предоставяне на здравни услуги в България и успешно функциониране на лечебните заведения, развитие на общинските болници и повишаване достъпността на обслужваното население до по-високо ниво на специализирани медицински дейности, подобряване на медицинското обслужване и др., оспорващите сдружения имат качеството на активно легитимирани субекти, поради което жалбата им срещу подзаконовия нормативен акт е процесуално допустима.

history Разгледана по същество, жалбата е основателна.
Наредба № 6 от 10.02.2005 г. за утвърждаване на медицински стандарт "Ендокринология и болести на обмяната" е издадена от министъра на здравеопазването на основание чл. 6, ал. 1 ЗЛЗ. По делото няма данни да са изготвени и предварително публично оповестени мотиви за приемане на наредбата, като липсват данни проектът на наредбата да е бил публикуван за обществено обсъждане. Подзаконовият нормативен акт е обнародван в "Държавен вестник", бр. 20 от 2005 г. По делото е представена Наредба за изменение и допълнение на Наредба № 6 от 10.02.2005 г. за утвърждаване на медицински стандарт "Ендокринология и болести на обмяната" (л. 68), в заключителните разпоредби на която са направени изменения и допълнения, изменен е параграф единствен, като са създадени § 2, 3 и 4 (изм., ДВ, бр. 64 от 2010 г.). Преди издаването ? на 19 юли 2010 г. е публикуван само текстът на проектонаредбата (л. 84), като към него липсват мотиви за издаването му.
С § 14 от ПЗР на Наредбата за изменение и допълнение на Наредба № 21 от 2010 г. за утвърждаване на медицински стандарт "Инфекциозни болести" са направени изменения и допълнения в Наредба № 6 от 10.02.2005 г. за утвърждаване на медицински стандарт "Ендокринология и болести на обмяната", като "Заключителните разпоредби" са заменени с "Преходни и заключителни разпоредби" и в тях са създадени § 5 и 6. Проектът на изменящата и допълващата наредба, както и мотивите за издаването ? са публикувани на интернет страницата на МЗ на 29.10.2010 г. (л. 127). Липсват данни за проведено обществено обсъждане и постъпили становища от заинтересовани лица с конкретни предложения по коригираните медицински стандарти. Нормативните промени са обнародвани в ДВ, бр. 92 от 23.11.2010 г.
С § 4 от ПЗР на Наредбата за изменение на Наредба № 2 от 2010 г. за утвърждаване на медицински стандарт "Кардиология" отново са направени изменения в Наредба № 6 от 10.02.2005 г. за утвърждаване на медицински стандарт "Ендокринология и болести на обмяната", а именно: параграф 5 от ПЗР е отменен, а в приложението към член единствен, раздел Iа са направени следните промени:
а) в т. 4.5 думите "микробиологична лаборатория" се заличават;
б) създава се т. 4.8:
"4.8. Структурата трябва да бъде осигурена с достъп до микробиологична лаборатория - в структурата на болницата или по договор.";
в) в т. 5.5 думите "микробиологична лаборатория" се заличават;
г) създава се т. 5.8:
"5.8. Структурата трябва да бъде осигурена с достъп до микробиологична лаборатория - в структурата на болницата или по договор."
Подзаконовият нормативен акт - Наредба № 2 от 2010 г. за утвърждаване на медицински стандарт "Кардиология", обективиращ последната промяна в обжалваната в настоящото производство наредба, е обнародван в ДВ, бр. 32 от 8.04.2014 г., в сила от 1.01.2014 г., като издаването ? е предшествано от предварителна публикация на проект и мотивите към него на интернет страницата на министерството (л. 140 - л. 141).
При тези данни съдът приема следното от правна страна:
Оспорената наредба е издадена в изпълнение на законовата делегация на чл. 6, ал. 1 ЗЛЗ от компетентен административен орган - министърът на здравеопазването, овластен изрично с нормотворчески функции по силата на чл. 115 КРБ, във връзка с чл. 76, ал. 1 АПК. Наредбата е издадена за прилагането на чл. 6, ал. 1 ЗЛЗ, съгласно който лечебните заведения осъществяват дейността си при спазване на утвърждаваните с наредби на министъра на здравеопазването медицински стандарти за качество на оказваната медицинска помощ и осигуряване защита на правата на пациента.
Съобразно правилото на чл. 75, ал. 3 АПК процесният нормативен административен акт има наименование, сочещо вида и автора на акта и главния му предмет.
Текстът на наредбата е удостоверен по реда на чл. 78, ал. 1, т. 2 АПК от издателя ? и е изпълнено изискването на чл. 78, ал. 2 АПК за обнародване на подзаконовия нормативен акт в "Държавен вестник" като условие за неговата валидност.
Видно от съдържанието и предметния ? обхват, в съответствие с разпоредбите на чл. 7, ал. 2 и чл. 12 ЗНА наредбата урежда само материята, за която законът предвижда издаването ?. Не е налице твърдяното от оспорващите разширяване на предмета на регулиране в нарушение на делегацията на чл. 6, ал. 1 ЗЛЗ. Квалифицираните от сдруженията като несъществени изисквания към материално-техническото оборудване на работното място, извън медицинската апаратура и инструменти, са относими към критериите за качество, доколкото обезпечават адекватна работна среда, осигуряват нормалното протичане на работния процес и подобряват материално-битовите условия за обслужване на пациентите. Несподелимо е възражението, че в противоречие с чл. 6, ал. 1 ЗЛЗ с процесната наредба се определят изисквания за нива на компетентност на отделните клиники и отделения, т.к. тази категория обществени отношения подлежи на регламентация с отделен подзаконов нормативен акт - наредбата по чл. 46 ЗЛЗ. Нивата на компетентност са определени с издадената от министъра на здравеопазването Наредба за изменение и допълнение на Наредба № 6 от 10.02.2005 г. за утвърждаване на медицински стандарт "Ендокринология и болести на обмяната" (ДВ, бр. 64 от 2010 г.) за основните изисквания, на които трябва да отговарят устройството, дейността и вътрешният ред на лечебните заведения за болнична и извънболнична помощ. В същата са уредени редът и критериите, по които се определя нивото на компетентност на структурите (клиники и отделения) в болниците за активно лечение (раздел Ia), а конкретните изисквания, на които трябва да отговаря структурата, за да ? бъде определено ниво на компетентност, са посочени в съответния медицински стандарт, утвърден за конкретната специалност, по която структурата осъществява дейност. Взаимовръзката и съотношението между съпоставяните подзаконови нормативни актове въпреки различния им предметен обхват е очертана от разпоредбата на чл. 57, ал. 2, изр. 1 от ЗЛЗ, съгласно която клиниките, отделенията и медико-диагностичните лаборатории имат ниво на компетентност, определено в съответствие с утвърдените медицински стандарти по чл. 6, ал. 1 ЗЛЗ. Цитираната норма води до извод, че медицинските стандарти служат за основа при определяне нивото на компетентност, поради което не е налице упражняване на нормотворческа компетентност извън дефинирания от закона предмет.
Неоснователно е твърдението в жалбата за нищожност на Наредба № 6 от 10.02.2005 г. в последното ? изменение (ДВ, бр. 32 от 8.04.2014 г.) поради извършването му не по надлежния ред. Разпоредбата на чл. 79 АПК предвижда, че нормативните административни актове се отменят, изменят и допълват с изрична разпоредба на последващ нормативен акт, което изискване е спазено в случая. Според чл. 10, ал. 1 ЗНА обществени отношения от една и съща област се уреждат с един, а не с няколко нормативни акта от същата степен. Обществени отношения, които спадат към област, за която има издаден нормативен акт, се уреждат с неговото допълнение или изменение, а не с отделен акт от същата степен - чл. 10, ал. 2 ЗНА. Съгласно чл. 35, ал. 2 от Указ № 883 от 24.04.1974 г. за прилагане на Закона за нормативните актове, когато с нов се замества действащ нормативен акт, правилата за неговото отменяне, както и правилата за отменяне, изменяне и допълване на други нормативни актове се включват в заключителните разпоредби. Видно от нормата на чл. 48, ал. 1 от указа, актът, с който се отменя, изменя или допълва нормативен акт, трябва да сочи и всички други нормативни актове или техни части, дялове, глави, раздели, членове, алинеи, точки или букви, които се отменят, изменят или допълват. В настоящия казус стандартите по различните медицински специалности са обединени в обща област на нормативно регулиране, очертана от основанието за утвърждаването им с подзаконови нормативни актове от един и същ вид и степен - чл. 6, ал. 1 ЗЛЗ. Следователно противно на тезата на оспорващите, липсва правна забрана или ограничение с наредба, уреждаща конкретен медицински стандарт, да се измени и допълни наредба, третираща медицински стандарт по друга специалност. Издаването на наредби за утвърждаване на отделните медицински стандарти е възложено в компетентност на министъра на здравеопазването, поради което, изменяйки и допълвайки Наредба № 6 от 10.02.2005 г. за утвърждаване на медицински стандарт "Ендокринология и болести на обмяната" с изрични заключителни разпоредби в наредби относно утвърждаване на медицински стандарти по "Инфекциозни болести" и "Кардиология", органът е приложил правилно изискванията на правната техника при издаване на нормативен акт.
Ето защо подзаконовият нормативен акт е издаден от компетентен орган в кръга на неговите правомощия, като наведените с жалбата доводи в обратна насока се явяват неоснователни.
Оспорената наредба обаче е незаконосъобразна поради допуснати съществени нарушения на административнопроизводствените правила, а именно - издадена е в разрез с императивните норми на чл. 28, ал. 2 и чл. 26 ЗНА (в относимата към казуса редакция).
Подзаконовото нормативно регулиране е конституционно призната функция на висшите органи на изпълнителната власт, осъществявана в публичен интерес - чл. 115 КРБ. Дейността по издаване на нормативни административни актове, бидейки същностен белег на държавното управление и основен правен регулатор, се подчинява на общите принципи на чл. 4, 6, 8 и 12 АПК - законност, съразмерност, равенство и достъпност, публичност и прозрачност. Спазването на предвидената процедура е императивно задължение на натоварените с нормотворчески правомощия административни органи, обезпечаващо законосъобразното формиране на управленски решения и приемането на регулиращите определени обществени отношения правни норми по разумен, компетентен и стабилен начин. Нормотворческият процес се основава и на принципите на обоснованост, стабилност, откритост и съгласуваност - чл. 26, ал. 1 ЗНА. В тази връзка ЗНА придава изключително значение на мотивирането на предложението за приемане на нормативен акт и възможността за предварителното му разгласяване и обсъждане с всички заинтересовани преди внасянето му за обсъждане и приемане от компетентния орган, за да се гарантират горепосочените принципи, които формулират и целите на изискването. По силата на чл. 28, ал. 2 ЗНА мотивите, съответно докладът към него, трябва да съдържат: 1) причините, които налагат приемането; 2) целите, които се поставят; 3) финансовите и другите средства, необходими за прилагането на новата уредба; 4) очакваните резултати от прилагането, включително финансовите, ако има такива; 5) анализ за съответствие с правото на Европейския съюз. Проект на нормативен акт, към който не са приложени мотиви, отговарящи на изрично заложените в закона критерии, съответно доклад, не се обсъжда от компетентния да го приеме орган - чл. 28, ал. 3 ЗНА. Мотиви с дефинираното от законодателя съдържание трябва да са налице преди внасяне на проекта за обсъждане, да са публикувани и да са станали достояние на всички заинтересовани лица, за да могат същите реално да упражнят правото си на предложения и становища по проекта. С оглед императивния им характер неизпълнението на посочените процедурни правила представлява съществено нарушение.
За издаването на процесната наредба в първоначалната ? редакция (ДВ, бр. 20 от 8.03.2005 г.) липсват каквито и да било мотиви. По делото няма данни такива да са публикувани, преди същата да стане част от обективното позитивно право.
Към Наредбата за изменение и допълнение на Наредба № 6 от 10.02.2005 г. за утвърждаване на медицински стандарт "Ендокринология и болести на обмяната" (изм., ДВ, бр. 64 от 2010 г.) също не са представени данни за изготвянето и публикуването на мотиви, като преди издаването ? на 19 юли 2010 г. е публикуван само текстът на проектонаредбата (л. 84), но към него отново липсват мотиви за издаването му.
Формално към изменящата и допълващата я Наредба № 21 от 2010 г. относно медицински стандарт "Инфекциозни болести" присъстват мотиви (вкл. под формата на докладна записка), но по същество те нямат изискуемото се съдържание и не изпълняват целта на закона.
Видно от докладната записка (представена в неподписан екземпляр на л. 144) относно проекти на наредби за изменение и допълнение на медицинските стандарти, сред които е и Наредба № 21 от 2010 г. за утвърждаване на медицински стандарт "Инфекциозни болести", с която е променена и процесната, в т. 4 на същата се посочва, че изискванията за стандартите за наличие на микробиологична лаборатория на територията на болниците се прилагат от 1 януари 2014 г., като до тази дата болниците могат да бъдат обслужвани от лаборатория на територията на съответното населено място. Цитираното по никакъв начин не може да се приеме като задълбочен мотив, камо ли на такъв, отговарящ на императивните изисквания, визирани в чл. 28, ал. 2 ЗНА, който да е обуславящ за нуждата от приемане на нов или изменение на вече съществуващ медицински стандарт. Изменението на действащ стандарт с нов следва да бъде надлежно обосновано с конкретни съображения, касаещи съответната специалност, за която се отнася. Посочените най-общо в докладната записка причини, валидни за всички стандарти, без да е отчетена спецификата на конкретната специалност и конкретните изисквания за осъществяване на свързаните с нея медицински дейности, както и синтезираното представяне на въвежданите в стандартите промени, не представлява годна обосновка за измененията и допълненията на Наредба № 6 от 2005 г. Съдържанието на обсъжданите мотиви не може да бъде релевантна обосновка по смисъла на чл. 28, ал. 2 ЗНА, т.к. изменението на стандартите не следва да е самоцел, а се определя от развитието на обществените отношения в съответната сфера. Предвид следващата от нормативните изисквания финансова и административна тежест за засегнатите от наредбата лица принципът за правна сигурност предпоставя трайност и устойчивост на уредбата, а не непрекъснат динамичен процес на лишени от сериозно предварително проучване и обосновка изменения. От изложеното не става ясно кое налага промените в изискванията по отношение на оспорения стандарт и как те биха постигнали общо заложената за всички стандарти бланкетна цел - облекчаване на лечебните заведения. Лаконичната декларация, че промените не биха натоварили бюджета на болниците, освен некоректна, не съответства на мотивировката от финансова страна по смисъла на чл. 28, ал. 2, т. 3 и 4 ЗНА. В случая съдържанието на мотивите е изчерпано с бланкетно по своя характер изявление. Отсъства изложение на конкретните причини и цели за утвърждаването и последващата ревизия на медицински стандарт "Ендокринология и болести на обмяната", средствата за прилагането му, практическото му отражение в дейността на лечебните заведения, в т.ч. от гледна точка качество на здравната услуга и достъп на пациентите до същата, очакваните резултати, най-вече във финансов аспект, както и липсва анализ за съответствието с правото и практиката на ЕС. При положение, че са били налице данни за бюджетен дефицит в сферата на здравеопазването и за прогнозирани от НЗОК допълнителни непредвидени разходи във връзка с промените в медицинските стандарти, приемането на атакуваните нормативни изменения без финансова обосновка или с мотивиране на положителен финансов ефект е неправомерно и в противоречие с принципите на чл. 26, ал. 1 ЗНА.
Наредбата за изменение и допълнение на Наредба № 2 от 2010 г. за утвърждаване на медицински стандарт "Кардиология" (ДВ, бр. 32 от 8.04.2014 г.), с която е направено и последното изменение на оспорената в настоящото производство наредба, според настоящия съдебен състав се явява мотивирана и съдържаща съответните законово изискуеми обосновки, които са публикувани заедно с проекта на наредбата на интернет страницата на министерството, като в тях са посочени причините, целите и очакваните финансови резултати от изменението, което би довело до целяното значително облекчение дейността на болничните заведения, особено в по-малките населени места.
Това обаче е направено едва с мотивите към последното изменение на наредбата, което не може да обуслови нейната законосъобразност и да санира допуснатото в първоначалната ? редакция съществено процесуално нарушение.
Наличието на адекватни мотиви е от значение за проверката дали утвърждаването на стандарта в действащата му редакция е пропорционално и спазени ли са нормите на административното регулиране с оглед финансовата или материалната тежест, която адресатите на предвидените изисквания следва да понесат за изпълнението им. Липсата на надлежна обосновка по смисъла на чл. 28, ал. 2 ЗНА препятства съдебния контрол по същество за съответствието на подзаконовия нормативен акт с материалноправните норми, включително и с чл. 3 ЗОАРАКСД, в каквато насока са част от оплакванията на жалбоподателите, и съответно води до извод за неговата незаконосъобразност.
По изложените съображения настоящият съдебен състав намира, че отсъствието на всички задължителни за мотивирането на проекта на нормативен административен акт реквизити е съществен процесуален порок, налагащ отмяна на оспорената наредба на основание чл. 146, т. 3 АПК.
С оглед изхода на спора съдът приема следното по заявеното от жалбоподателите искане за присъждане на разноски:
Възражението на ответника за прекомерност на претендираните адвокатски възнаграждения е основателно. Предвид действителната фактическа и правна сложност на казуса разноските за заплатен адвокатски хонорар следва да бъдат редуцирани от 400 лв. на 300 лв. съгласно Наредба № 1 от 9.07.2004 г. за минималните размери на адвокатските възнаграждения. Министерството на здравеопазването следва да бъде осъдено да заплати в полза на оспорващите сдружения разноски по приложения списък по чл. 80 ГПК, както следва: на сдружение "Национално сдружение на частните болници" - 330 лв., представляващи разходи за държавна такса и за обнародване на съобщение в "Държавен вестник" съгласно чл. 188 във връзка с чл. 181, ал. 1 АПК и заплатен адвокатски хонорар; на сдружение "Център за защита правата в здравеопазването" и Сдружение на общинските болници в България - по 310 лв. за всяко от тях, включващи разходи за държавна такса и заплатен адвокатски хонорар (намален при условията на чл. 78, ал. 5 ГПК във връзка с чл. 144 АПК), и на сдружение "Българска болнична асоциация" - 10 лв. Доказателства за реално изплатено адвокатско възнаграждение от сдружение "Българска болнична асоциация" не са представени по делото, поради което разноски за такова не следва да бъдат присъждани.
По изложените съображения и на основание чл. 193, ал. 1 АПК Върховният административен съд, второ отделение,