ДВ. бр. 59 от 21.07.2017г.

Обн., ДВ, бр. 59 от 21 юли 2017 г.

history Върховният административен съд на Република България - пето отделение, в съдебно заседание на четиринадесети декември две хиляди и шестнадесета година в състав: председател: Марина Михайлова, членове: Донка Чакърова, Илиана Славовска, при секретар Мадлен Дукова и с участието на прокурора Лилия Маринова изслуша докладваното от председателя Марина Михайлова по адм. д. № 4337/2016 г.
Производството по делото е по реда на чл. 185 и следващите от Административнопроцесуалния кодекс (АПК).
Образувано е по жалба на Националното сдружение на частните болници, сдружение "Център за защита правата в здравеопазването", Сдружението на общинските болници в България и сдружение "Българска болнична асоциация" против Наредба № 3 от 25.01.2010 г. за утвърждаване на медицински стандарт "Кардиохирургия", издадена от министъра на здравеопазването (обн., ДВ, бр. 13 от 16.02.2010 г.; изм., бр. 66 от 24.08.2010 г.; изм. и доп., бр. 92 от 23.11.2010 г.). Оспорена е цялата наредба заедно с нейните изменения. Жалбоподателите навеждат доводи за нищожност на разпоредбите, касаещи последните изменения и допълнения на наредбата, за допуснати нарушения на административнопроизводствените правила и на изискванията на Закона за ограничаване на административното регулиране и административния контрол над стопанската дейност (ЗОАРАКСД), както и за противоречие с предоставената законова делегация. Искат да бъде отменена оспорената наредба. Претендират разноски.
Ответникът - министърът на здравеопазването, изразява становище за недопустимост на жалбите и евентуално за неоснователност. Претендира разноски за юрисконсултско възнаграждение и прави възражение за прекомерност на претендираните от жалбоподателите разноски за всеки един от тях поради общност на жалбата им.
Прокурорът от Върховната административна прокуратура дава заключение за основателност на жалбите.
Върховният административен съд, пето отделение, след като прецени доказателствата по делото и доводите на страните, намира следното:
По отношение допустимостта на жалбата:
Жалбата е процесуално допустима като подадена срещу нормативен административен акт без ограничение във времето и при наличието на пряк и непосредствен личен интерес.
Съгласно чл. 186, ал. 1 АПК право да оспорват подзаконов нормативен акт имат гражданите, организациите и органите, чиито права, свободи или законни интереси са засегнати или могат да бъдат засегнати от него или за които той поражда задължения. Наредбата съдържа административноправни норми, които се отнасят за определен, но неограничен брой адресати и имат многократно правно действие, което я дефинира като нормативен административен акт по смисъла на чл. 75, ал. 1 АПК. Оспорването е направено срещу наредбата, като са обосновани противоречия с нормативни актове от по-висока степен на наредбата, и е подадено от юридически лица с нестопанска дейност, които са представили писмени доказателства, че са регистрирани за защита на права и интереси на лицата, чиято дейност се регламентира с оспорения акт или са потребители на здравни услуги. Разпоредбите на наредбата пораждат пряко права и задължения за лечебни заведения, но рефлектират и върху правната сфера на всички потенциални потребители на здравни услуги. Съгласно Тълкувателно решение № 2 от 12.02.2010 г. на Върховния административен съд по т. д. № 4/2009 г. юридически лица с нестопанска цел могат да оспорват подзаконови нормативни актове при наличието на правен интерес, обоснован от предмета на дейност и целите, за които са създадени. Оспорващите сдружения с нестопанска цел притежават обща процесуална дееспособност, за което следва да имат и правна възможност да реализират признатите им права в защита на общите интереси на своите членове и по съдебен ред чрез подаване на жалби срещу актове, които засягат общи права и интереси на техните членове. В тази правна възможност за реализиране на обща позиция на засегнатите лица се изразява и правният интерес от обжалване на административни нормативни актове по смисъла на чл. 186, ал. 1 АПК. Жалбата е процесуално допустима като подадена от юридически лица с нестопанска цел, вписани в регистъра на юридическите лица с нестопанска цел като сдружения, които осъществяват дейност в обществена полза с основни цели, свързани със създаване на оптимални условия за предоставянето на здравни услуги в България и успешно функциониране на лечебните заведения посредством подобряване на нормативната уредба, по-добро взаимодействие между институциите и отчитане на усилията на лечебните заведения за предоставяне на по-добри и модерни методи на лечение, създаване на обществена подкрепа и условия за развитие и усъвършенстване на българското здравеопазване, облекчаване достъпа на пациентите до качествена медицинска помощ, запазване и развитие на общинските болници.
Настоящият съдебен състав намира, че от описанието на предмета на дейност на сдруженията е възможно да се обоснове наличието на правен интерес за оспорване на нормативен акт, регулиращ обществени отношения в областта на здравеопазването.
По изложените съображения следва да се приеме, че за всеки един от жалбоподателите е налице правен интерес от оспорване на нормативния акт, регулиращ отношения в областта на здравеопазването, дори и за тези сдружения, за чиито членове не е ясно дали упражняват конкретно дейност по специалността "Кардиохирургия", доколкото наредбата поставя условия, които е възможно да ограничават упражняването ?.
Неоснователни са аргументите, че част от жалбоподателите като сдружения с нестопанска цел са учредени в защита на интересите на лечебни заведения, а други от тях - на правата на пациентите, поради което техните интереси трябва да се считат за противоречиви, респективно не е ясно в чия защита е оспорването на наредбата. Наредбата като нормативен акт съдържа общи правила за поведение, които по дефиниция трябва да отразяват общочовешките представи за добро и справедливо, включително и баланса на интереси на отделни групи субекти, поради което не е възможно да бъдат разглеждани едностранно като задоволяващи/накърняващи отделни противопоставими интереси. Всяко нарушаване на този баланс води до несправедливост, която в цивилизованите общества не следва да се толерира. В този смисъл подаването на жалба едновременно от представители на различни групи адресати на нормативния акт не следва да бъде разглеждано като липса на защитим личен правен интерес за всеки един от жалбоподателите.
Неоснователни са и доводите за нередовност на жалбата, която съдържа всички минимални реквизити, а доводите на процесуалния представител на ответната страна в обратния смисъл не отчитат действителното съдържание на цялото оспорване и ясно изразената в него воля на жалбоподателите. По изложените съображения настоящият съдебен състав на Върховния административен съд намира жалбата за процесуално допустима.
По отношение основателността на жалбата:
Съгласно чл. 142, ал. 1 АПК съответствието на административния акт с материалния закон се преценява към момента на издаването му, като моментът на издаване на нормативния административен акт представлява сложен фактически състав, в който освен всички действия по неговото приемане се включва и обнародването му в ДВ и влизането му в сила. Съгласно чл. 5, ал. 5 от Конституцията на Република България (Конституцията) всички нормативни актове се публикуват, което като принцип определя обнародването в ДВ като задължителен елемент от фактическия състав по издаване на нормативния акт, включващ процедура по изготвяне на проект, оповестяване, съгласуване, внасяне на предложение за приемане, вземане на решение за приемане, удостоверяване на съдържанието, обнародване и влизане в сила.
На основание чл. 15, ал. 1 от Закона за нормативните актове (ЗНА) следва да се извърши по реда на АПК преценка за съответствието на оспорения нормативен акт с Конституцията и с другите нормативни актове от по-висока степен (закони), включително и Договора за функциониране на Европейския съюз (ЕС) и актовете, приети от институциите на ЕС, ако е налице регламентация на същите отношения, които са предмет на оспорения акт. Преценката относно спазването на ЗНА следва да е съобразено с редакцията на закона към датата на издаване на наредбата, респективно измененията и допълненията в нея, а не действащата към настоящия момент редакция от ДВ, бр. 34 от 2016 г.
Според чл. 168, ал. 1 АПК, съдържащ се в общите разпореди на дял трети от АПК и приложим към настоящото производство, съдът не се ограничава само с обсъждане на основанията, посочени от оспорващия, а е длъжен въз основа на представените от страните доказателства да провери законосъобразността на оспорения административен акт на всички основания по чл. 146, а именно: липса на компетентност, неспазване на установената форма; наличието на съществено нарушение на административнопроизводствени правила; противоречие с материалноправни разпоредби; несъответствие с целта на закона.
Съгласно чл. 6, ал. 1 от Закона за лечебните заведения (ЗЛЗ, редакция, ДВ, изм., бр. 59 от 31 юли 2010 г.) лечебните заведения осъществяват дейността си при спазване на медицинските стандарти за качество на оказваната медицинска помощ и осигуряване защита на правата на пациента. Медицинските стандарти се утвърждават с наредби на министъра на здравеопазването. Следователно наредбата е подзаконов нормативен акт по смисъла на чл. 7, ал. 1 от Закона за нормативните актове (ЗНА) и попада в дефиницията на чл. 75, ал. 1 АПК, като съдържа административноправни норми, отнася се за неопределен и неограничен брой адресати и има многократно правно действие.
Наредбата е издадена от компетентен административен орган - министърът на здравеопазването, от когото е подписана според обнародването в ДВ, независимо, че публикацията е от името на Министерството на здравеопазването. Наредбата е подписана само от министъра на здравеопазването като неин издател и той е обозначен като подписал еднолично акта в "Държавен вестник".
Законовата разпоредба делегира право за издаване на наредби на министъра, който е орган на изпълнителната власт, а не на министерството като ведомство, респективно на неговото "ръководство", което да е различно от министъра като ръководител на ведомството. Овластяването за издаване на наредбата се съдържа в чл. 6, ал. 1 ЗЛЗ и тази делегация е съобразена с разпоредбата на чл. 115 от Конституцията на Република България, поради което делегираното правомощие на министъра на здравеопазването не противоречи на Конституцията на Република България. Следва да се приеме, че това правомощие е надлежно упражнено с подписването еднолично от министъра на наредбата, както е отбелязано в обнародвания в ДВ текст.
Следователно министърът на здравеопазването е издал обжалвания подзаконов нормативен акт въз основа на законова делегация и в рамките на предоставената му компетентност, поради което е действителен нормативен акт.
Актът е издаден в изискуемата форма, обнародван е в ДВ, включително и извършените в него допълнения и изменения, т.е. от формална страна е спазена изискуемата процедура по чл. 78, ал. 2 АПК във връзка с чл. 37, ал. 1 ЗНА.
Съгласно чл. 80 АПК за неуредените въпроси в раздела от кодекса по отношение на подзаконовите нормативни актове се прилагат разпоредбите на ЗНА, в който се съдържа регламентация относно процедурата по изработване на проекти на нормативни актове.

history Член 77 АПК дефинира общо изискването за обсъждане на проекта на нормативен административен акт с представени становища, предложения и възражения, което намира конкретно изражение както в разпоредбата на чл. 26 от Закона за нормативните актове (ЗНА), така и в чл. 2, ал. 7 от Закона за администрацията (ЗА), според който органите на държавната власт координират дейността си за осъществяване на единна държавна политика и извършват консултации със социални партньори, с представители на частния сектор и с представители на гражданското общество.
Според чл. 26, ал. 1 ЗНА (приложимата редакция преди изменението на ЗНА с ДВ, бр. 34 от 2016 г.) изработването на проект на нормативен акт се извършва при зачитане на принципите на необходимост, обоснованост, предвидимост, откритост, съгласуваност, субсидиарност, пропорционалност и стабилност. Преди внасянето на проект на нормативен акт за издаване или приемане от компетентния орган съставителят на проекта го публикува на интернет страницата на съответната институция заедно с мотивите, като на заинтересованите лица се предоставя най-малко 14-дневен срок за предложения и становища по проекта - чл. 26, ал. 2 ЗНА (приложимата им редакция преди изменението на ЗНА с ДВ, бр. 34 от 2016 г.).