ДВ. бр. 27 от 27.03.2018г.

Обн., ДВ, бр. 27 от 27 март 2018 г.

history Върховният административен съд на Република България - трето отделение, в съдебно заседание на втори октомври две хиляди и седемнадесета година в състав: председател: Ваня Пунева, членове: Искра Александрова, Албена Радославова, при секретар Никол Стефанова и с участието на прокурора Владимир Йорданов изслуша докладваното от председателя Ваня Пунева по адм. дело № 4269/2016 г.
Производството по делото е по реда на чл. 185 и следващите от Административнопроцесуалния кодекс (АПК).
Производството е проведено по жалба на сдруженията "Национално сдружение на частните болници", "Център за защита правата в здравеопазването" и "Сдружение на общинските болници в България", с която се иска отмяна на Наредба № 36 от 6.08.2010 г. за утвърждаване на медицински стандарт "Очни болести", издадена от министъра на здравеопазването (обн., ДВ, бр. 66 от 24.08.2010 г.; изм. и доп., бр. 92 от 23.11.2010 г.; изм., бр. 32 от 8.04.2014 г., бр. 37 от 17.05.2016 г.) (Наредбата).
Оспорена е цялата Наредба заедно с нейните изменения. Жалбоподателите навеждат доводи за нищожност на Наредбата, за допуснати нарушения на административнопроизводствените правила и на изискванията на Закона за ограничаване на административното регулиране и административния контрол над стопанската дейност (ЗОАРАКСД). Претендират се разноски.
Ответникът - министърът на здравеопазването, изразява становище за неоснователност на жалбата. Прави възражение за прекомерност на претендираните от жалбоподателите разноски.
Прокурорът от Върховната административна прокуратура в хода на делото по същество дава заключение за неоснователност на оспорването на Наредбата.
Върховният административен съд, трето отделение, след като съобрази Определение № 4109 от 4.04.2017 г. по адм. дело № 13867/2016 г., петчленен състав, с което е решен въпросът за допустимостта на оспорването, и като прецени доказателствата по делото и доводите на страните, намира, че жалбите са допустими и основателни при следните съображения:
Според протокол-решение № 58 от заседание на ръководството на Министерството на здравеопазването (МЗ), състояло се на 19.07.2010 г., е прието решение (л. 48) за приемане на 16 медицински стандарта. Към административната преписка липсват документи, позволяващи да се установи дали решение № 58 включва и приемането на процесния стандарт "Очни болести". Установено е обаче, че на 20.07.2010 г. на интернет страницата на МЗ, раздел "Проекти на нормативни актове", е публикуван "Проект на Наредба за медицински стандарт "Очни болести" (л. 46). Публикацията не е придружена с мотивите, съответно доклад към проекта по смисъла на чл. 26, ал. 2 от ЗНА. Не е указан и срок за постъпване на становищата и провеждане на общественото обсъждане. Не е установено по делото постъпването на становища от заинтересованите страни до 6.08.2010 г., на която дата е издадена Наредбата с подписването й от министъра на здравеопазването. С писмо от същата дата (6.08.2010 г.) главният секретар на МЗ е изпратил Наредба № 36 от 6.08.2010 г. за обнародване в "Държавен вестник". Наредбата е обнародвана в ДВ, бр. 66 от 24.08.2010 г.
С протокол-решение № 77 от заседание на ръководството на МЗ, състояло се на 26.10.2010 г., е прието решение (л. 91) за приемане на "проект на Наредба за изменение на Наредбата за утвърждаване на медицински стандарти по инфекциозни болести и Проект на Наредба за изменение на Наредбата за утвърждаване на медицински стандарт по вътрешни болести, с които се приемат и изменения в коментираните медицински стандарти, както и на Наредба № 49 от 2010 г. съгласно приложението". Съгласно приложения проект на Наредбата за изменение и допълнение на Наредба № 21 от 2010 г. за утвърждаване на медицински стандарт "Инфекциозни болести" в § 16 от ПЗР се предвижда изменение и допълнение в Наредба № 36 от 2010 г. за утвърждаване на медицински стандарт "Очни болести" (ДВ, бр. 66 от 2010 г.). Във връзка с доказването на спазването на правилата по чл. 26 и чл. 28, ал. 2 от ЗНА ответната страна представя неподписана Докладна записка от зам.-министър на здравеопазването (л. 93). Документът е без подпис и дата и съществуването му към момента на провеждане производството по изменение на Наредбата не се установява от други приети по делото доказателства.
Установява се, че на 29.10.2010 г. на интернет страницата на МЗ, раздел "Проекти на нормативни актове", са публикувани четири файла: 1. "Проект на изменение и допълнение на медицински стандарти"; 2. "Допълнение към Проекта за изменение на медицински стандарти"; 3. "Допълнение 2 към Проекта за изменение на медицински стандарти"; 4. "Мотиви". Не е указан срок за постъпване на становища и провеждане на обществено обсъждане. Не е установено постъпването на становища от заинтересованите страни до 17.11.2010 г., на която дата е издадена Наредбата за изменение и допълнение на Наредба № 21 от 2010 г. за утвърждаване на медицински стандарт "Инфекциозни болести".
По отношение приемането на измененията на Наредбата чрез § 19 от ПЗР на Наредбата за изменение на Наредба № 2 от 2010 г. за утвърждаване на медицински стандарт "Кардиология" (ДВ, бр. 32 от 8.04.2014 г.) по делото е представено писмо от 2.01.2014 г. от д-р Соня Райчева, имащо характер на предложение по смисъла на чл. 117 от АПК за решаване на въпроса за организирането на микробиологична лаборатория към болниците до 2014 г. Представено е и писмо от 14.01.2014 г. от директора на Дирекция "Здравна политика", с което се потвърждава наличието на проблема, описан в писмото на д-р Райчева.
С протокол-решение № 3 от заседание на ръководството на МЗ (л. 115), състояло се на 17.01.2014 г. във връзка с обсъждането на писмото на директора на Дирекция "Здравна политика", е прието решение: "Да отпадне изискването за наличие на собствена лаборатория". С писмо от 28.01.2014 г. до министъра на здравеопазването е предложен проект за изменение на Наредба № 2 от 2010 г. за утвърждаване на медицински стандарт "Кардиология". С резолюция "Да" от 11.02.2014 г. проектът е одобрен. Проектът е публикуван на интернет страницата на МЗ на 12.02.2014 г. като "Проект на Наредба за изменение на Наредба № 2 от 2010 г." и "Мотиви към проект на наредбата". Видно от представените под л. 119 мотиви с проекта се въвежда в 27 медицински стандарта възможността при липса на собствена микробиологична лаборатория болниците да сключват договор с такава лаборатория по собствен избор и без да се поставя ограничение за нейното териториално местоположение. Публикуването на проекта и мотивите отново не е съпроводено с указания за срока и начина на провеждане на обществено обсъждане. С писмо от 27.03.2013 г. Наредбата за изменение на Наредба № 2 от 2010 г. за утвърждаване на медицински стандарт "Кардиология" е изпратена за обнародване в ДВ, респ. е обнародвана в бр. 32 от 8.04.2014 г.
Наредбата е изменена за последен път с § 14 от ПЗР на Наредбата за изменение и допълнение на Наредба № 30 от 2010 г. за утвърждаване на медицински стандарт "Медицинска онкология" (обн., ДВ, бр. 60 от 2010 г.; изм. и доп., бр. 92 от 2010 г. и бр. 32 от 2014 г.). По делото не са представени доказателства от министъра на здравеопазването относно начина и реда за приемането на цитираното изменение. Указания за това са дадени на ответника с определение от 7.04.2017 г. по делото.
При така изложеното от фактическа страна съдът намира, че Наредбата е издадена от компетентен административен орган, в изискуемата от закона форма, но при допуснати нарушения на разпоредбите на чл. 26, ал. 2 и чл. 28, ал. 2 от ЗНА, представляващи съществени такива по смисъла на чл. 146, т. 3 от АПК.
Съгласно чл. 6, ал. 1 от Закона за лечебните заведения (ЗЛЗ, редакция, ДВ, бр. 59 от 31 юли 2010 г. и ред., ДВ, бр. 72 от 2015 г.) лечебните заведения осъществяват дейността си при спазване на медицинските стандарти за качество на оказваната медицинска помощ и осигуряване защита на правата на пациента. Медицинските стандарти се утвърждават с наредби на министъра на здравеопазването. Следователно Наредбата е подзаконов нормативен акт по смисъла на чл. 7, ал. 1 от Закона за нормативните актове (ЗНА) и попада в дефиницията на чл. 75, ал. 1 от АПК, като съдържа административноправни норми, отнася се за неопределен и неограничен брой адресати и има многократно правно действие.
Наредбата е издадена от компетентен административен орган - министъра на здравеопазването. Законовата разпоредба делегира право за издаване на наредби на министъра, който е орган на изпълнителната власт. Овластяването за издаване на Наредбата се съдържа в чл. 6, ал. 1 от ЗЛЗ и тази делегация е съобразена с разпоредбата на чл. 115 от Конституцията на Република България, поради което делегираното правомощие на министъра на здравеопазването не противоречи на Конституцията на Република България.
Актът е издаден в изискуемата форма, обнародван е в ДВ, включително и извършените в него допълнения и изменения, т.е. от формална страна е спазена изискуемата процедура по чл. 78, ал. 2 от АПК във връзка с чл. 37, ал. 1 от ЗНА.
Съгласно чл. 80 от АПК за неуредените въпроси в раздела от кодекса по отношение подзаконовите нормативни актове се прилагат разпоредбите на ЗНА, в който се съдържа регламентация относно процедурата по изработване на проекти на нормативни актове.

history Член 77 от АПК дефинира общо изискването за обсъждане на проекта на нормативен административен акт с представени становища, предложения и възражения, което намира конкретно изражение както в разпоредбата на чл. 26 от Закона за нормативните актове (ЗНА), така и в чл. 2, ал. 7 от Закона за администрацията (ЗА), според който органите на държавната власт координират дейността си за осъществяване на единна държавна политика и извършват консултации със социални партньори, с представители на частния сектор и с представители на гражданското общество.
Според чл. 26, ал.1 от ЗНА (приложимата редакция преди изменението на ЗНА с ДВ, бр. 34 от 2016 г.) изработването на проект на нормативен акт се извършва при зачитане на принципите на необходимост, обоснованост, предвидимост, откритост, съгласуваност, субсидиарност, пропорционалност и стабилност. Преди внасянето на проект на нормативен акт за издаване или приемане от компетентния орган съставителят на проекта го публикува на интернет страницата на съответната институция заедно с мотивите, като на заинтересованите лица се предоставя най-малко 14-дневен срок за предложения и становища по проекта - чл. 26, ал. 2 от ЗНА (приложимата им редакция преди изменението на ЗНА с ДВ, бр. 34 от 2016 г.).