ДВ. бр. 29 от 30.03.2018г.

Обн., ДВ, бр. 29 от 30 март 2018 г.

history Върховният административен съд на Република България - петчленен състав - II колегия, в съдебно заседание на петнадесети февруари две хиляди и осемнадесета година в състав: председател: Милка Панчева, членове: Георги Георгиев, Росен Василев, Сибила Симеонова, Любомир Гайдов, при секретар Мария Попинска и с участието на прокурора Македонка Поповска изслуша докладваното от съдията Любомир Гайдов по адм. дело № 14742/2017 г.
Производството е по реда на чл. 208 и сл. от Административнопроцесуалния кодекс (АПК).
Образувано е по жалба от Федерация "Български пациентски форум", София, срещу Решение № 13273 от 2.11.2017 г. по адм.д. № 13906/2016 г. по описа на Върховния административен съд, пето отделение, с което е отхвърлена жалбата на сдружение "Български пациентски форум" срещу чл. 4, ал. 7 в частта относно израза "след електронно автентификиране от страна на пациента"; чл. 25, ал. 1 в частта относно израза "чрез електронно автентификиране" и чл. 27 в частта относно израза "чрез електронно автентификиране" от Наредба № 8 от 2016 г. за профилактичните прегледи и диспансеризацията, издадена от министъра на здравеопазването (обн., ДВ, бр. 92 и 93 от 2016 г., в сила от 1.01.2017 г.).
В жалбата са наведени доводи срещу решението като неправилно, постановено при съществено нарушение на процесуалните правила и необоснованост. Неправилно в обжалваното решение на няколко места е подчертано, че електронната автентификация е "алтернативен метод" и "възможност", а не създава ограничение, независимо че на други места е отбелязано, че е главен метод. Съдът неправилно е тълкувал разпоредбите на чл. 25 и чл. 29 от наредбата. В чл. 25 (при потвърждаване на извършените медицински дейности) електронната автентификация е предвидена като главен метод, а в чл. 27 (при смяна на лечебното заведение или лекаря) е единствен метод. Съдът не е взел предвид, че с Решение № 12532 от 21.11.2016 г. на ВАС е прието, че с идентичен текст е въведено ограничение на достъпа при постъпване на болнично лечение, следователно същото ограничение би трябвало да е налице и в извънболничната помощ с въвеждането на електронна автентификация с процесната наредба.
Ответникът - министърът на здравеопазването, редовно призован, се представлява от юрисконсулт Здравкова с пълномощно по делото. В писмен отговор и в съдебно заседание изразява становище за неоснователност на оспорването.
Представителят на Върховната административна прокуратура дава заключение за основателност на жалбата. Спорен в случая е въпросът дали предвидената в процесните разпоредби възможност за предоставяне от пациента на общопрактикуващия лекар/лекаря по дентална медицина на информацията от първичната медицинска документация по електронен път след електронно автентификиране (чл. 4, ал. 7), респективно потвърждаването от пациента на извършените медицински дейности, назначени изследвания и терапия чрез електронно автентификиране, противоречи на нормативен акт от по-висока степен. Не е спорно, че в Закона за здравето, на основание на който е издадена наредбата, не се съдържа легално определение на понятието "електронно автентификиране". Такова не се съдържа и в Закона за здравното осигуряване, въпреки че понятието е относимо към "уникалния идентификационен номер на задължително здравноосигуреното лице", предвиден в чл. 63, ал. 1, т. 1 от ЗЗО като част от регистъра на осигурените лица, съответно от информационната система на НЗОК, но в закона не е регламентирано съдържанието на този УИН. Следоватено липсва каквото и да е основание с наредбата, на основанията на които е издадена (чл. 30, ал. 3, чл. 123, ал. 2 и чл. 127, ал. 2, т. 5 от ЗЗО) - с нея да се определят условията, редът и финансирането на извършваните профилактични прегледи и диспансеризацията, както и списъкът на заболяванията, при които се извършва диспансеризация, да се въвеждат институти и способи за идентифициране на пациента, каквито не са предвидени в специалния закон - ЗЗ и ЗЗО. Като е направил това, министърът на здравеопазването е излязъл извън рамките на законовата делегация. Този извод не се променя от разпоредбата на § 1, т. 13 от ДР на Наредбата за осъществяване правото на достъп до медицинска помощ, в която е дадено определение на електронната автентификация, която по аргумент от чл. 32, ал. 2, т. 3 от Указ № 883 от 24.04.1974 г. за прилагане на Закона за нормативните актове е допълнителна по своя характер, даваща само обяснение на посоченото понятие, което, от своя страна, е употребено само в чл. 2, ал. 5 от същата наредба. Освен това мотивите за проекта към процесната наредба не съдържат основни реквизити, предвидени в чл. 28, ал. 2 от ЗНА - финансовите и други средства, предвидени за прилагането на новата уредба, очакваните резултати от прилагането, вкл. финансовите, анализ за съответствие с правото на Европейския съюз. Това е съществено нарушение на административнопроизводствените правила, съставляващо самостоятелно основание за отмяна на подзаконовия нормативен акт.
Върховният административен съд, състав на шесто отделение, намира касационната жалба за процесуално допустима като подадена в срока по чл. 211, ал. 1 от АПК срещу подлежащ на касационно оспорване съдебен акт и от страна с право на оспорване по смисъла на чл. 210, ал. 1 от АПК, спрямо която решението е неблагоприятно. Разгледана по същество, е основателна.
С Решение № 13273 от 2.11.2017 г. по адм.д. № 13906/2016 г. на ВАС, пето отделение, е отхвърлена жалбата на касатора, като е прието, че нормативният акт е издаден от оправомощен орган - министъра на здравеопазването, на основание чл. 115 от Конституцията на Република България във връзка с чл. 76, ал. 1 от АПК, в рамките на правомощията му, дадени със законовата делегация на чл. 30, ал. 1, чл. 123, ал. 2 и чл. 127, ал. 2, т. 5 от ЗЗ. Прието е, че нормативният акт е издаден в предписаната от закона форма, като текстът на наредбата е удостоверен по предвидения от закона ред по чл. 78, ал. 1, т. 2 от АПК и е изпълнено изискването за обнародване в "Държавен вестник" по чл. 78, ал. 2 от АПК.
Първоинстанционният съд е приел за неоснователно възражението на сдружение "Български пациентски форум" за излизане от обхвата на изричната компетентност на министъра на здравеопазването чрез използване на израза "електронно автентификиране". Прието е, че изразът е относим единствено към предвидените алтернативни варианти, обезпечаващи процедурата по реализиране на обществените отношения, визирани с наредбата, които се осъществяват в обхвата на материята съобразно законовата делегация на министъра на здравеопазването. Това становище на първоинстанционния съд не се споделя от касационната инстанция, която счита, че не е била налице надлежно предвидена в специалните закони - Закона за здравето и Закона за здравното осигуряване, законова делегация за създаване на оспорваните части от разпоредбите на подзаконовия нормативен акт. Следва да се вземе предвид и това, че с Решение № 12532 от 21.11.2016 г. по адм.д. № 5342/2016 г. по описа на ВАС на РБ, както е посочено и в първоинстанционното решение, е обявена за нищожна разпоредбата на чл. 2, ал. 5 от Наредбата за осъществяване на правото на достъп до медицинска помощ. С тази разпоредба се предвиждаше генериране на всяко здравноосигурено лице на уникален идентификационен номер по чл. 63, ал. 1 от ЗЗО посредством електронна автентификация, като при всяко получаване на медицинска помощ лицето се автентификира чрез този номер, с което потвърждава оказаната му медицинска помощ. Прогласената нищожност на тази разпоредба означава, че от самото си създаване същата не е породила правни последици. Не може да се приеме аргументът в първоинстанционното решение, че електронната автентификация е въведена само като един от алтернативните, възможни технологични варианти за генериране на УИН на пациентите, тъй като липсва каквато и да е законова делегация за въвеждането на електронната автентификация като основен и/или алтернативен метод на автентификиране. Законовите разпоредби не би могло да се допълват или тълкуват разширително, особено предвид спецификата и важността на обществените отношения, свързани със сферата на оказване на медицинска помощ.
Като законова делегация за издаване на Наредба № 8 от 2016 г. за профилактичните прегледи и диспансеризацията са посочени разпоредбите на чл. 30, ал. 1, чл. 123, ал. 2 и чл. 127, ал. 2, т. 5 от Закона за здравето. Нито в тези разпоредби, нито в която и да е друга разпоредба на Закона за здравето се съдържа законова делегация с наредбата на министъра на здравеопазването да се въвежда нов метод за достъп на пациентите до медицинска помощ или за потвърждаване на получените медицински грижи посредством електронна автентификация, който да бъде използван като основание и/или алтернативен метод на реализиране на обществените отношения, визирани в наредбата, и по-конкретно уредените процедури в чл. 4, ал. 7, чл. 25, ал. 1 и чл. 27 от наредбата. Според чл. 63, ал. 1, т. 1 ЗЗО - Националната здравноосигурителна каса изгражда информационна система, която съдържа регистър на осигурените лица, включващ: паспортните данни; уникалния идентификационен номер; основанието за осигуряване по чл. 33; заплатените вноски; основанието за заплащане от НЗОК на оказаната медицинска помощ на осигурените лица в друга държава членка в съответствие с правилата за координация на системите за социална сигурност. Останалите налични данни в информационната система извън тези, изброени в т. 1, са посочени в другите пет точки на ал. 1 на чл. 63 и заедно с останалите разпоредби на раздел IX от глава втора на ЗЗО (от чл. 64 до чл. 69) регламентират информационното осигуряване на дейността на НЗОК.
По отношение на цитираното в първоинстанционното решение Решение № РД-НС-04-24-1 от 29 март 2016 г. по чл. 54, ал. 9 и чл. 59а, ал. 6 от Закона за здравното осигуряване на Надзорния съвет на Националната здравноосигурителна каса (в сила от 1.04.2016 г.), издадено от Министерството на здравеопазването (обн., ДВ, бр. 25 от 2016 г.; изм. и доп., бр. 8 от 2017 г.), следва да се вземе предвид, че същото е с изтекъл срок на действие. Не може решението да се възприеме и за валидно основание за приемане на процесните разпоредби, както и че е равносилно на изискуемата законова делегация за въвеждане на нов ред за електронна автентификация въпреки предвидената в него процедура по чл. 38, ал. 1, на генериране на УИН въпреки посоченото в чл. 1, ал. 1, т. 3, предл. последно от решението, че същото има за предмет: ".... както и условията и редът за съставяне на уникален идентификационен номер на ЗОЛ (УИН на ЗОЛ) и процедурата по електронна автентификация на основание чл. 63, ал. 1, т. 1 от ЗЗО и чл. 2, ал. 5 от Наредбата за осъществяване правото на достъп до медицинска помощ" (обявена за нищожна).
Прогласената за нищожна разпоредба на чл. 2, ал. 5 от НОПДМП предвижда, че на всяко здравноосигурено лице се генерира УИН по чл. 63, ал. 1, т. 1 от ЗЗО посредством електронна автентификация, като при всяко получаване на медицинска помощ лицето се автентификира чрез този номер, с което потвърждава оказаната му медицинска помощ. Генерирането става в информационната система на НЗОК от лечебното заведение, което работи с НЗОК и към което лицето се е обърнало за първи път, т.е. генерирането става в рамките на процеса по предоставяне/получаване на медицинска помощ при първия досег на пациента със системата. Следователно касае се за въвеждане на нов вид електронна регистрация на здравноосигурените лица чрез генериране на УИН (код, създаден въз основата на сканиране на произволни точки от пръст на ръка, генериран от устройство четец), като данните след извършването на тази регистрация постъпват в информационната система на НЗОК, респективно в регистъра на осигурените лица по чл. 63, ал. 1, т. 1 от ЗЗО. Съгласно чл. 50 от ЗЗО при ползване на медицинска помощ осигурените лица са длъжни да представят документ за самоличност, а изпълнителите на медицинска и дентална помощ да извършат проверка на здравноосигурителния статус на лицата съгласно данни на Националната агенция за приходите.
Информационното осигуряване на дейността на НЗОК също е регламентирано със закон - ЗЗО. В него като компонент от информационната система, която самата НЗОК изгражда, е предвиден УИН на здравноосигуреното лице. В закона това понятие не е дефинирано, то е упоменато единствено в разпоредбата на чл. 63, ал. 1, т. 1 от ЗЗО като част от съдържанието на информационната система на НЗОК. Следователно липсва законова регламентация какво представлява този УИН и същият като нов вид идентификация на осигурените лица, т.е. като ново и различно от съществуващото вече задължение по чл. 50 от ЗЗО да е въведен като предпоставка за предоставяне на достъп до медицинска помощ, респективно чрез него да се отчита получената такава.
Дефинирането му и въвеждане на процедура по създаването му (генерирането) не е допустимо да става с наредба на Министерския съвет (МС), която съгласно чл. 7, ал. 2 от ЗНА е нормативен акт, който се издава за прилагане на отделни разпоредби или подразделения на нормативен акт от по-висока степен, т.е. на закон.
Според Решение № 12532 от 21.11.2016 г. по адм.д. № 5342/2016 г. на ВАС в случая обаче с приемането на чл. 2, ал. 5 от НОПДМП не са разписани условията и редът по приложението на този УИН като представляваща по силата на чл. 63, ал. 1, т. 1 от ЗЗО вече съществуваща част от информационната система на НЗОК със съответното му значение. Напротив, тази част, този компонент от нея не е изграден досега и не е наличен в системата. С Решение № 12532 от 21.11.2016 г. по адм.д. № 5342/2016 г. по описа на ВАС е прието, че с приемането на разпоредбата на чл. 2, ал. 5 от НОПДМП на практика е налице дописване на закона и необосновано е твърдението на МС, че има само препратка към чл. 63, ал. 1, т. 1 от ЗЗО. С решението е направен извод, че поради това приетата от МС с този подзаконов нормативен акт (НОПДМП) нова ал. 5 на чл. 2 е нищожна поради липса на компетентност.
С процесните части от разпоредбите на чл. 4, ал. 7, чл. 25, ал. 1 и чл. 27 от Наредба № 8 от 2016 г. за профилактичните прегледи и диспансеризацията на министъра на здравеопазването (както и с чл. 2, ал. 5 от НОПДМП) на практика се създава едно ново, несъществуващо в ЗЗО субективно материалноправно задължение за електронна идентификация на осигурените лица под наименование "електронна автентификация".
Обстоятелството, че в § 1, т. 13 от НОПДМП се дефинира това понятие като "процес" на установяване или потвърждаване автентичността на лицето посредством електронно генериран уникален идентификационен номер, не води до извода, че генерирането на УИН на пациента е елемент от фактическия състав на процедурата по осъществяване правото на достъп до медицинска помощ. Тази разпоредба има само обяснителен характер, пояснявайки значението на понятието електронна автентификация. Ето защо неоснователен е доводът, че министърът на здравеопазването притежава делегирани по закон правомощия да приеме оспорените части от норми в Наредба № 8 от 2016 г. Не е налице предвидено от закона правомощие на министъра на здравеопазването да въведе електронната автентификация като метод в процесните разпоредби.
С оглед изложеното се налага изводът за липсата на законова делегация за въвеждане на електронната автентификация в разпоредбите на чл. 4, ал. 7, чл. 25, ал. 1 и чл. 27 от Наредбата за профилактичните прегледи и диспансеризацията на министъра на здравеопазването. Валиден в случая е и аргументът, че въвеждането на метода на електронна автентификация противоречи и на целта на Регламент (ЕС) № 910/2014 г., който има пряко и директно приложение и е приет, за да синхронизира реда за електронна идентификация в ЕС, за да е възможно при трансграничното движение системите да ползват съвместими средства за електронна идентификация на физическите и юридическите лица. В частта за здравеопазването изрично е цитирана Директива 2011/24/ЕС на Европейския парламент и на Съвета за упражняване правата на пациентите при трансгранично здравно обслужване, като е посочено, че когато хората пътуват с цел лечение, достъпът до тяхната здравна документация трябва да е възможен в държавата, където се извършва лечението. Директивата от своя страна посочва, че целта е да се установят правила за улесняване на достъпа до безопасно и висококачествено трансгранично здравно обслужване в Съюза и да се насърчава сътрудничеството между държавите членки в областта на здравното обслужване при пълно зачитане на националната компетентност по отношение на организацията и предоставянето на здравно обслужване. В случая е очевидно, че въвеждането на пръстов идентификатор вместо на документ, който да съдържа информация за здравните данни на лицето и да осигурява достъп във виртуална среда до тях (електронна лична здравна карта или тя е съвместена с личната карта за самоличност), усложнява трансграничното легитимиране. Това противоречи на съюзното право, което цели унифициране на вида на идентификация с оглед придвижване, сигурност и получаване на медицинска помощ в държавите от ЕС.
Предвид изложеното касационната жалба се явява основателна и следва да бъде уважена. Решението на Върховния административен съд е валидно и допустимо, но постановено при неправилно тълкуване на материалноправните и процесуалноправните разпоредби на закона. Същото следва да се отмени и вместо него да се постанови отмяната на разпоредбите на чл. 4, ал. 7, чл. 25, ал. 1 и чл. 27 от наредбата в оспорените им части.
Водим от изложените мотиви, петчленен състав на Върховния административен съд

history РЕШИ: