ДВ. бр. 36 от 27.04.2018г.

Обн., ДВ, бр. 36 от 27 април 2018 г.

history Конституционният съд в състав: председател: Борис Велчев, членове: Цанка Цанкова, Стефка Стоева, Румен Ненков, Кети Маркова, Георги Ангелов, Анастас Анастасов, Гроздан Илиев, Мариана Карагьозова-Финкова, Константин Пенчев, Филип Димитров, Таня Райковска, при участието на секретар-протоколиста Кристина Енчева разгледа в закрито заседание на 17 април 2018 г. конституционно дело № 7/2017 г., докладвано от съдията Мариана Карагьозова-Финкова.

history Производството е по чл. 149, ал. 1, т. 1 от Конституцията на Република България.
Делото е образувано на 18.07.2017 г. по искане на президента на Република България за даване на задължително тълкуване на чл. 5, ал. 4; чл. 4, ал. 3; чл. 85, ал. 1, т. 9; чл. 19, ал. 2 и чл. 20 от Конституцията в очертан от вносителя контекст и поставени конкретни тълкувателните питания.
След уточнение от вносителя (направено с писмо от 4.08.2017 г.) по искане на съдията-докладчик петитумът на искането гласи, както следва:
"Моля да дадете задължително тълкуване на разпоредбите на чл. 5, ал. 4, чл. 4, ал. 3, чл. 85, ал. 1, т. 9, чл. 19, ал. 2 и чл. 20 от Конституцията на Република България относно смесени международни договори на ЕС, какъвто е ВИТС, като отговорите на следните въпроси:
1. При какви условия смесените споразумения, сключени съвместно от ЕС и държавите членки с трета държава, стават част от вътрешното право на Република България и придобиват предимство пред вътрешното законодателство, което им противоречи?
2. Зависи ли временното прилагане, предвидено в смесени споразумения, от изпълнението на условията по чл. 5, ал. 4 от Конституцията?
3. Как следва да се тълкува разпоредбата на чл. 85, ал. 1, т. 9 от Конституцията с оглед на това:
3.1. Прилага ли се чл. 85, ал. 1, т. 9 от Конституцията към смесените споразумения, сключени съвместно от ЕС и държавите членки с трета държава?
3.2. Как следва да се разбира изразът "правомощия, произтичащи от тази Конституция", употребен в чл. 85, ал. 1, т. 9 от Конституцията - само до правомощия, предвидени в Конституцията, или като правомощия, уредени в Конституцията и законите?
3.3. Прилага ли се чл. 85, ал. 1, т. 9 от Конституцията за смесени споразумения, които предвиждат създаване на институции, в които участва ЕС, но не участват държавите членки, при условие че в компетентността на тези институции се включват правомощия, произтичащи от Конституцията?
4. Как следва да се тълкуват разпоредбите на чл. 19, ал. 2, чл. 20 и чл. 5, ал. 4 от Конституцията и съотношенията между тях с оглед на:
4.1. За защитата на кои конституционни ценности могат да се допускат отклонения от чл. 19, ал. 2 от Конституцията?
4.2. Допускат ли се изключения и при какви условия от принципа за равнопоставеност на икономическите субекти при осъществяване на стопанска дейност, за да се постигне балансирано развитие на отделни райони от територията на Република България?
4.3. В какви предели са допустими отклонения от принципа на чл. 19, ал. 2 от Конституцията при предимство в прилагането на международен договор съгласно чл. 5, ал. 4 от Конституцията?"
На заседание, проведено на 31 октомври 2017 г., Конституционният съд с определение по допустимост е приел да разгледа по същество искането на президента за задължително тълкуване в частта на тълкувателните питания по т. 1 - 3 и е отклонил искането в частта на тълкувателните питания по т. 4.
Искането на президента, така както е допуснато от Конституционния съд, е за задължително тълкуване на чл. 5, ал. 4, чл. 4, ал. 3 и чл. 85, ал. 1, т. 9 от Конституцията относно смесените споразумения, каквото е Всеобхватното икономическо и търговско споразумение между Европейския съюз и държавите членки, от една страна, и Канада, от друга страна (наричано за краткост по-нататък ВИТС, известно като СЕТА - Comprehensive Economic and Trade Agreement), свързано с посочените по-горе тълкувателни въпроси.
Искането е организирано в две части.
В първата са очертани конституционноправните проблеми, които според вносителя поставя сключването на смесени (търговски) споразумения от "ново поколение" за страната като държава членка на Европейския съюз (ЕС или Съюза). Втората част съдържа разбирането на вносителя за съдържанието на конституционните разпоредби, чието тълкуване се иска, и подкрепящите го доводи. Приема се, че смесените споразумения се инкорпорират в правния мир на страната и придобиват предимство пред националното право, така както всички международни договори с участието на Република България след изпълнението на условията в чл. 5, ал. 4 от Основния закон. Правното разрешение относно временното прилагане на смесените споразумения се свързва в искането с чл. 4, ал. 3 от Конституцията. Относно разпоредбата на чл. 85, ал. 1, т. 9 със съответните подкрепящи доводи, основани на изразеното от вносителя схващане за "правомощия, произтичащи от тази Конституция" в цитираната разпоредба, се поддържа, че "Когато международен договор предвижда специален орган, без осигурено представителство на Република България, да взема решения, които заместват това правомощие на Министерския съвет, несъмнено е налице предоставяне на правомощия." Направен е извод, че в тези случаи трябва да се прилага процедурата по чл. 85, ал. 2 от Конституцията.
От поканените институции становища са представени от Министерския съвет, министъра на правосъдието, министъра на външните работи и Висшия адвокатски съвет.
Министерският съвет счита, че искането е недопустимо, но заема позиция по поставените тълкувателни питания със съответните доводи по същество. Концептуалната рамка на изложените съображения по тълкуването на посочените в искането конституционни текстове е правото на ЕС с присъщите му основополагащи принципи, така както са изведени в юриспруденцията на Съда на Съюза. Министерският съвет се позовава и на трайната парламентарна практика, видно от която досега чл. 85, ал. 1, т. 9 от КРБ не е намирал приложение в процеса на ратификация на международни смесени споразумения и е отчетена волята на конституционния законодател при приемането на чл. 85, ал. 1, т. 9 от Конституцията.
Министърът на правосъдието приема, че ВИТС вече произвежда пряко действие като съставна част от правото на ЕС и на основание разпоредбата на чл. 4, ал. 3 от Конституцията. Същата се определя като гарант на конституционно равнище за участието на България в непрестанно развиващия се интеграционен процес. Изразено е виждането, че в конкретния случай с ВИТС не се прехвърлят нови правомощия на институциите на ЕС извън тези, с които Съюзът вече разполага в рамките на първичното право. Оттам и ратификацията на ВИТС не попада в приложното поле на чл. 85, ал. 1, т. 9 от Конституцията.
Министърът на външните работи изяснява подробно правната природа на смесените споразумения, сключени съвместно от ЕС и държавите членки, и на тази плоскост разполага отговорите на поставените тълкувателни въпроси. Подчертава, че чл. 5, ал. 4 от Конституцията не намира приложение към смесените споразумения в частта, в която попадат в обхвата на предоставена компетентност на ЕС. Приема, че за разпоредбите от смесените споразумения, които са от компетентността на отделните държави и които са в колизия с вътрешното законодателство, чл. 5, ал. 4 от Конституцията има значение на "темпорален ограничител на временното им прилагане, доколкото последното преустановява своето действие с изпълнението на фактическия състав, регламентиран в тази конституционна норма".
Висшият адвокатски съвет обосновава отговора относно приложимостта на чл. 5, ал. 4 към смесените споразумения в контекста на разбирането за природата на първичното право на Съюза, от където се черпят доводи и за останалите тълкувателни питания. Характерът на "смесеността" на споразуменията се свързва с естеството на компетентността на ЕС. Отделено е по-специално внимание на позицията на Съда на ЕС в Становище 2/15 от 16 май 2017 г. за изключителната компетентност на Съюза по повод споразумението за свободна търговия с Република Сингапур, сходно с ВИТС.
От неправителствените организации становище е представено от сдружение "Българска асоциация по европейско право". Отправна точка при формиране на позицията на "Българска асоциация по европейско право" по поставените тълкувателни питания е специфичната природа на Учредителните договори. Поддържа се, с позоваване на релевантната практика на Съда на ЕС, че международни договори, попадащи в изключителната компетентност на Съюза, както и смесените споразумения, са неразделна част от правото на Съюза и обвързват институциите на ЕС и държавите членки. Поддържа се, че разпоредбата на чл. 5, ал. 4 от Конституцията е неприложима към временното прилагане на смесените споразумения, каквото е ВИТС, а като основание за ратификацията на частта от същото, в компетентност на държавата, се приема чл. 85, ал. 1, т. 8.
Писмено правно мнение са изразили проф. д-р Снежана Начева, проф. д-р Жасмин Попова и проф. д-р Николай Натов.
В правното мнение на проф. д-р С. Начева се отчита значимостта на направеното питане за формиране на конституционосъобразна практика у нас при тенденцията за увеличаване на броя на смесените споразумения. Приема се, че напрежението между чл. 5, ал. 4 и чл. 4, ал. 3 от Конституцията идва от влиянието, което оказва върху тях достигнатата степен на "union-изацията на ЕС" с Договора за ЕС (ДЕС) и Договора за функциониране на ЕС (ДФЕС) от 2009 г. Изяснява се смисълът и съдържанието на израза "правомощия, произтичащи от тази Конституция", употребен в чл. 85, ал. 1, т. 9 от Конституцията.
Макар и да поддържа недопустимост на искането, проф. д-р Ж. Попова изразява позицията си по съществото на тълкувателни въпроси, като привежда съответните доводи. Поддържа се, че смесените споразумения стават част от правото на ЕС с произтичащите от това последици за държавите членки след приключване на националните процедури за тяхното влизане в сила. Направен е изводът, че смесените международни договори, какъвто е ВИТС, изобщо не попадат в обхвата на чл. 5, ал. 4 от Конституцията и е даден отрицателен отговор на въпроса по т. 2 от питането. Отчитайки естеството на първичното право на ЕС, и, от друга страна, че смесените споразумения, каквото е ВИТС, са средство за осъществяване на предоставена на Съюза компетентност, авторът на правното мнение отговаря отрицателно и на въпроса по т. 3.1 от искането.
Проф. д-р Н. Натов приема, че чл. 5, ал. 4 е приложимият конституционен текст, за да станат смесените споразумения част от националния правен ред, включително и при временното им прилагане. Приема, че чл. 85, ал. 1, т. 9 от Конституцията следва да се приложи към международни договори, които са сключени от Съюза, обвързват неговите институции и държавите членки и предоставят на Съюза правомощия, които у нас произтичат от Конституцията.
Конституционният съд, като обсъди доводите и съображенията за тълкуване на чл. 5, ал. 4, чл. 4, ал. 3 и чл. 85, ал. 1, т. 9 във връзка с въпросите по т. 1 - 3 от искането на президента на Република България и изразените становища от институциите, Българската асоциация по европейско право и представените по делото писмени правни мнения, за да се произнесе, взе предвид следното: