ДВ. бр. 37 от 07.05.2019г.

Обн., ДВ, бр. 37 от 7 май 2019 г.

history Върховният административен съд на Република България - трето отделение, в съдебно заседание на деветнадесети септември две хиляди и осемнадесета година в състав: председател: Жанета Петрова, членове: Светлана Борисова, Аглика Адамова, при секретар Лиляна Железарова и с участието на прокурора Никола Невенчин изслуша докладваното от съдията Светлана Борисова по адм. дело № 11647/2017 г.
Производството е по чл. 185 и сл. от Административнопроцесуалния кодекс (АПК).
Образувано е по две жалби на Виолетка Станоева Атанасова от гр. Перник, представлявана от адвокат Васил Дундов - САК, с които се оспорват разпоредбите на чл. 4, ал. 2, изречение второ от Правилника за организацията и дейността на Междуведомствената комисия за възстановяване и подпомагане към Министерския съвет, в редакцията към ДВ, бр. 96 от 2.12.2016 г. (правилника), изменена с ПМС № 327 от 29.11.2016 г., както и § 2 от Постановление № 53 от 17.03.2016 г. на МС за изменение и допълнение на Правилника за организацията и дейността на Междуведомствената комисия за възстановяване и подпомагане към Министерския съвет и § 6 от преходните и заключителните разпоредби на Постановление № 53 от 17.03.2016 г. на МС за изменение и допълнение на Правилника за организацията и дейността на Междуведомствената комисия за възстановяване и подпомагане към Министерския съвет. Жалбоподателката обосновава правния си интерес с факта, че лично е засегната от бедствие (земетресението в гр. Перник от 22.05.2012 г.) и е страна в производство пред Междуведомствената комисия за възстановяване и подпомагане към Министерския съвет по реда на чл. 55, ал. 3 от Закона за защита при бедствия. По законосъобразността на оспорените разпоредби заявява следното:
Счита, че разпоредбата на чл. 4, ал. 2, изречение второ от правилника е изменена при съществено нарушение на административно-производствените правила, изразяващо се в неспазване на нормите на чл. 77 АПК и чл. 26, ал. 3 ЗНА. Твърди, че разпоредбата е и материално незаконосъобразна, като промяната е необоснована и противоречи на целта на Закона за защита при бедствия. Съгласно чл. 4, ал. 1 от правилника комисията е постоянно действащ орган, което е в противоречие с липсата на ритмичност при провеждане на редовните й заседания. Последното води до невъзможност за бързо преодоляване последиците от бедствията.
По отношение на § 6 от ПЗР на ПМС № 53 от 2016 г., с който се придава обратно действие на новия текст на чл. 26а от правилника, се твърди в жалбата, че е налице нарушение на чл. 26, ал. 2 ЗАН поради това, че посоченият текст е бил включен допълнително и не е бил част от проекта за ПМС. Преуреждането с него на материалноправните предпоставки за достъп до възстановителна помощ противоречи на чл. 14, ал. 2 ЗНА и на ЗЗБ.
По отношение на § 2 от ПМС № 53 от 2016 г., с който е въведена новата разпоредба на чл. 26а от правилника, излага доводи, че в проекта липсват мотиви, разкриващи причините, които налагат приемането на новата уредба и целите, които се поставят с изменението, което е нарушение на чл. 28, ал. 2 ЗНА. Тази нова разпоредба противоречи и на чл. 33, ал. 1, т. 4 ЗЗБ, която признава правото на възстановителна помощ на всяко физическо лице.
Претендират се разноски по представен списък.
Ответникът по жалбата - Министерски съвет на Република България, редовно призован, се представлява от държавен експерт Джурин - служител с юридическо образование. Същият оспорва подадените жалби. Твърди, че оспорените разпоредби са приети при спазване на административнопроизводствените правила. Разпореденото в чл. 4, ал. 2, изречение второ от правилника е въпрос на целесъобразност и не засяга правната сфера на жалбоподателя. По въведените критерии за достъп до възстановителна помощ обосновка се съдържа в доклада на вносителя. В писмено становище по делото излага допълнителни доводи и твърди, че с § 6 от ПЗР на ПМС не се въвеждат за пръв път критерии за предоставяне на възстановителна помощ, за да се приеме, че правилото на въвеждането им има обратна сила. Прави възражение за прекомерност на адвокатското възнаграждение.
Представителят на Върховната административна прокуратура дава заключение за допустимост на жалбите, но по същество намира същите за неоснователни. Счита, че оспорените разпоредби отговарят на изискванията на чл. 146 от АПК. Съгласно чл. 55, ал. 3 от ЗЗБ възстановителна помощ се предоставя при условия и по ред, определени с правилника по чл. 54, ал. 6.
Върховният административен съд, трето отделение, в настоящия съдебен състав, след като съобрази доводите на страните и направи правен анализ на оспорените текстове от правилника, намира жалбите за процесуално допустими. Съгласно чл. 186, ал. 1 от АПК право да оспорват подзаконов нормативен акт имат гражданите, организациите и органите, чиито права, свободи или законни интереси са засегнати или могат да бъдат засегнати от него или за които той поражда задължения. Изискването е императивно и сочи, че за предявяване на жалба срещу подзаконов нормативен акт следва за жалбоподателя да е налице пряк и личен правен интерес. Активната легитимация на жалбоподателката да оспорва правилника в посочените части се извежда от факта, че лично е пострадала от бедствие и е страна в производство пред Междуведомствената комисия за възстановяване и подпомагане към Министерския съвет. Жалбоподателката е поискала възстановителна помощ за отстраняване на щетите по жилището й в гр. Перник от земетресението на 22.05.2012 г. и такава помощ й е била отказана от МКВП към МС. Отказът на комисията е бил предмет на обжалване по адм. д. № 19/2016 г. на АС - Перник, по което е отменен, и преписката е върната на административния орган за ново произнасяне. Видно от данните по делото, въпросът с помощта й не е бил обсъждан от МКВП към МС. В качеството й на лице, претендиращо възстановителна помощ, жалбоподателката е активно легитимирана да оспорва процесния правилник.
За уточняване на предмета на спора настоящият тричленен състав приема, че независимо, че в жалбата се посочва разпоредбата на § 2 от ПМС № 53 от 2016 г., в действителност се оспорва законосъобразността на чл. 26а от Правилника за организацията и дейността на МКВП към МС, приета за пръв път с това постановление.
По същество на изложените доводи съдът излага следните съображения:
Правилникът е подзаконов нормативен акт съгласно чл. 75, ал. 1 от АПК и е издаден по прилагането на закон. При издаването му се съблюдават изискванията на Конституцията на Република България и на разпоредбите на Закона за нормативните актове (ЗНА).
Компетентността на административния орган да издаде подзаконовия нормативен акт е уредена в нормата на чл. 76, ал. 1 от АПК, съгласно която нормативни административни актове се издават от изрично овластени от Конституцията или от закон органи. Съгласно чл. 54, ал. 6 от ЗЗБ Министерският съвет приема правилник за организацията и дейността на комисията, в който се определят и редът за заявяване на финансовите средства, и критериите за оценка на постъпилите искания за финансиране. Посочената разпоредба води до извод, че обжалваният правилник е издаден от компетентен орган в кръга на правомощията му съгласно чл. 76, ал. 1 от АПК при наличие на законова делегация.
Преди изменението разпоредбата на чл. 4, ал. 2 от правилника е имала следното съдържание: За осъществяване на своята дейност комисията провежда периодично заседания по предварително обявен дневен ред. Редовните заседания се провеждат веднъж на 3 месеца. При необходимост по преценка на председателя се провеждат извънредни заседания. След изменението, оспорено в настоящото производство, текстът гласи: За осъществяване на своята дейност комисията провежда редовни и извънредни заседания по предварително обявен дневен ред. Редовните заседания се провеждат не по-малко от три пъти годишно. При необходимост се провеждат извънредни заседания.
Оспорената разпоредба на чл. 4, ал. 2, изречение второ от Правилника за организацията и дейността на Междуведомствената комисия за възстановяване и подпомагане към Министерския съвет в редакцията към ДВ, бр. 96 от 2.12.2016 г. (правилника), е изменена с ПМС № 327 от 29.11.2016 г. Видно от данните по приложената административна преписка при приемането на ПМС № 327 от 29.11.2016 г., няма публикация по чл. 26, ал. 2 ЗНА (ред. от 2007 г.) на проекта на постановлението. Разпоредбата на чл. 26, ал. 2 ЗНА в посочената редакция изисква преди внасянето на проект на нормативен акт за издаване или приемане от компетентния орган съставителят на проекта да го публикува на интернет страницата на съответната институция заедно с мотивите, съответно доклада, като на заинтересованите лица се предоставя най-малко 14-дневен срок за предложения и становища по проекта.
Процесуалният представител на ответника не оспорва този факт, но твърди, че промяната на посочената разпоредба е въпрос на целесъобразност и не засяга правната сфера на жалбоподателката.
Настоящият състав на ВАС намира направеното възражение за неоснователно. Правилникът съдържа не само разпоредби, които уреждат организацията и работата на междуведомствената комисия, но и реда за заявяване на финансовите средства и критериите за оценка на постъпилите искания за финансиране от заинтересованите лица. От това следва, че той не съдържа само вътрешноорганизационни разпоредби, но и разпоредби, уреждащи работата със засегнатите лица и техния достъп до комисията. В този смисъл периодичността на редовните заседания засяга правата на заинтересованите лица, които трябва да имат предвидими и ясни очаквания кога могат да бъдат разгледани от Междуведомствената комисия (МК) техните заявления. Отпадането на задължителното изискване за провеждане на редовно заседание на всеки три месеца не съответства на дефиницията на МК в чл. 4, ал. 1 от правилника като постоянно действащ орган.
По тези съображения съдът преценява посочената разпоредба като такава с нормативен характер, поради което за нея е приложимо изискването на чл. 26, ал. 2 ЗНА (ред. от 2007 г.). Неспазването на изискването за обнародване на проекта за нормативен акт е съществено нарушение на административнопроизводствените правила поради това, че нарушава правото на гражданите да бъдат информирани и да се защитят срещу незаконосъобразни административни актове. Поради това в тази част жалбата е основателна и следва да бъде уважена.
Втората оспорена разпоредба е чл. 26а от правилника, която въвежда нови условия за предоставяне на възстановителна помощ на физически лица за подпомагане възстановяването на жилищата им, засегнати от бедствие. До приемането на тази разпоредба с ПМС № 53 от 17.03.2016 г. тези условия се съдържат в чл. 26, ал. 2 от правилника, съгласно който право на възстановителна помощ имат собствениците на законно построени и единствени жилища или лицата, които имат учредено вещно право на ползване на тези жилища. Други изисквания към лицата, претендиращи за възстановителна помощ, не са уредени, като единствено от 22.03.2016 г. е приета нова ал. 3, съгласно която за едно и също жилище не може да бъде отпускана повече от една възстановителна помощ.
Проектът за ПМС № 53 от 17.03.2016 г., с който е приета тази нова разпоредба, е бил обнародван своевременно в интернет сайта на МС (раздел Портал за обществени консултации) през периода от 23.02.2016 г. до 8.03.2016 г. Вносител на проекта е министърът на финансите, който като основание за внесеното изменение посочва в доклада си изменението на чл. 55, ал. 3 ЗЗБ. Съгласно посочената разпоредба възстановителната помощ се предоставя на физически лица при необходимост от основен ремонт на жилищата им, засегнати от бедствие, ако лицата отговарят на критерии, определени в правилника по чл. 54, ал. 6 от закона. Това по съществото си е законовото основание за приемане на критерии в правилника съгласно чл. 12 ЗНА, съгласно който актът по прилагане на закон може да урежда само материята, за която е предвидено той да бъде издаден. За приемането на критериите, които са много и различни по вид, в доклада на вносителя на проекта не се съдържат никакви мотиви. Изискването на закона е да бъдат изложени съображения защо се налага промяната: от правото на всички собственици на законно построени и единствени жилища кръгът на правоимащите за възстановителна помощ по чл. 55, ал. 3 ЗЗБ да се ограничи до отговарящите на критериите на чл. 26а от правилника. Разпоредбата на чл. 28 от Закона за нормативните актове придава изключително значение на мотивирането на предложението за приемане на нормативен акт и възможността за предварителното му разгласяване и обсъждане с всички заинтересовани преди внасянето му за обсъждане и приемане от компетентния орган, за да се гарантират принципите на обоснованост, стабилност, откритост и съгласуваност, които формулират и целите на разпоредбата. Липсата на мотиви към внесеното предложение за изменение на уредбата препятства възможността заинтересованите лица да направят предложения и да изложат становища преди приемането й. Поради това законът предвижда, че проект на нормативен акт, към който не са приложени мотиви, съответно доклад, съгласно изчерпателно изброените в закона изисквания не подлежи на обсъждане от компетентния орган. Те трябва да са налице преди внасяне на проекта за обсъждане, да са публикувани и да са станали достояние на всички заинтересовани лица, за да могат същите да се запознаят с тях и реално да упражнят правото си на предложения и становища по проекта.
С оглед на изложеното оспорената разпоредба на чл. 26а ЗЗБ, приета с ПМС № 53 от 17.03.2016 г., следва да бъде отменена. Същата е приета при допуснато съществено нарушение на административнопроизводствените правила.
Оспореният по делото § 6 от ПЗР към Постановление № 53 от 17.03.2016, обнародван в ДВ, бр. 22 от 2016 г., гласи, че възстановителната помощ по подадените до влизането в сила на постановлението декларации по досегашната ал. 3 на чл. 26 от Правилника за организацията и дейността на Междуведомствената комисия за възстановяване и подпомагане към Министерския съвет се предоставя при условията и по реда на това постановление. Смисълът на разпоредбата е да придаде обратно действие на въведените с чл. 26а от правилника условия за предоставяне на възстановителна помощ на физически лица и тези условия да се прилагат към вече подадени молби и декларации за признаване на възстановителна помощ. Приетата разпоредба категорично противоречи на чл. 14, ал. 2 ЗНА, съгласно която обратна сила на нормативен акт, издаден въз основа на друг нормативен акт, може да се даде само ако такава сила има актът, въз основа на който той е издаден. Разпоредбата на чл. 54, ал. 6 ЗЗБ, въз основа на която е приет правилникът, не предвижда обратно действие на правилника в частта, с която се определят и редът за заявяване на финансовите средства, и критериите за оценка на постъпилите искания за финансиране. По тези съображения оспореният § 6 от ПЗР към Постановление № 53 от 17.03.2016 г. е незаконосъобразен и следва да бъде отменен.
Ищцата претендира заплащане на разноски по делото, както следва: 30 лв., заплатени държавни такси, и 4000 лв., възнаграждение за адвокат. Съдът преценява като неоснователно направеното от ответната страна възражение за прекомерност на адвокатския хонорар. В настоящото производство са съединени за разглеждане две жалби и заплатеният хонорар съответства на фактическата и правна сложност на делото. С оглед на това претендираните разноски следва да бъдат заплатени в пълен размер.

history РЕШИ: