ДВ. бр. 56 от 16.07.2019г.

Обн., ДВ, бр. 56 от 16 юли 2019 г.

history Върховният административен съд на Република България - второ отделение, в съдебно заседание на петнадесети май две хиляди и осемнадесета година в състав: председател: Мариета Милева, членове: Любомира Мотова, Славина Владова, при секретар Рени Москова и с участието на прокурора Вичо Станев изслуша докладваното от съдията Любомира Мотова по адм. дело № 1672/2017 г.
Производството е по чл. 185 и сл. от Административнопроцесуалния кодекс (АПК).
Образувано е по обща жалба на "Енерго - Про България" - ЕАД, със седалище и адрес на управление София, представлявано от изпълнителния директор Радослав Митков Славов, "Българско акционерно дружество Гранитоид" - АД, със седалище и адрес на управление София, чрез пълномощниците адв. Анжела Аршинкова и адв. Диана Колева, "ВЕЦ Своге" - АД, със седалище и адрес на управление София, представлявано от изпълнителния директор Пламен Дилков Дилков чрез пълномощниците адв. Анжела Аршинкова и адв. Диана Колева, "Благоевградска Бистрица" - ООД, със седалище и адрес на управление София, представлявано от управителя Михаил Тодоров Тодоров чрез пълномощниците адв. Анжела Аршинкова и адв. Диана Колева, "Руно - Казанлък" - ЕАД, със седалище и адрес на управление гр. Казанлък, представлявано от изпълнителите директори Иванка Василева Якмаджиева и Димитър Стойнов Димитров чрез пълномощниците адв. Анжела Аршинкова и адв. Диана Колева, против чл. 1, ал. 1, чл. 3, ал. 1, чл. 4, ал. 2, чл. 11, ал. 3, 4 и 5, чл. 14, § 3 и 5 от Тарифата за таксите за водовземане, за ползване на воден обект и замърсяване (тарифата), приета с Постановление № 383 от 29 декември 2016 г. на Министерския съвет на Република България (в сила от 1 януари 2017 г., ДВ, бр. 2 от 6 януари 2017 г.).
В жалбата се релевират оплаквания за незаконосъобразност на атакуваните разпоредби от тарифата, приети при съществено нарушение на административнопроизводствените правила, в несъответствие с целта на закона, неспазване на установената форма и липса на компетентност - отменителни основания по чл. 146, т. 2, 3, 4, 5 и 6 от АПК. Сочи се, че нормите са в противоречие с чл. 194, ал. 2 и 6 от ЗВ, поради което са нарушени и чл. 12 и 15 от ЗНА. Излагат се доводи, че с чл. 11, ал. 4 и 5 от тарифата се урежда начин на измерване на отнетия обем вода в противоречие с установеното в чл. 194а от ЗВ и чл. 194, ал. 2 от същия закон, както и че при тълкуване в съвкупност на разпоредбите на чл. 11, ал. 3, 4 и 5 от ЗВ се въвежда финансово задължение върху прихода от производството на енергия, а не се определя такса по изричната делегация на закона, което е в противоречие с чл. 192 от ЗВ и чл. 60, ал. 1, чл. 84, т. 3 от Конституцията на РБ, сочени като нарушения на материалноправните разпоредби. По отношение на § 3 и 5 от ПЗР на тарифата обосновават доводи за нищожността им. Също така излагат съображения за неспазване на установената форма за издаване на нормативния акт, тъй като същият не е публикуван на интернат страницата на съответната институция заедно с мотивите по приемането му, което е довело до нарушение на чл. 24, ал. 3 от ЗНА, липса на изискуемото съдържание, установено в чл. 28, ал. 2, от т. 1 до 4 от ЗНА, неизпълнение на императивното изискване на чл. 28, ал. 2, т. 5 от ЗНА за изготвяне на анализ на съответствието с правото на Европейския съюз, нарушение на изискването по чл. 19, 20, чл. 26, ал. 4 и 5 от ЗНА, чл. 4, 6, 7, 13 от АПК, чл. 26, ал. 1 от ЗНА, което е довело до нарушение на административнопроизводствените правила. По отношение на другото основание за оспорване - несъответствие с целта на закона, са се аргументирали с целите, прогласени в чл. 2 от ЗВ, с атакуваните разпоредби на тарифата. Молят за отмяна на процесните разпоредби от Тарифата за таксите и водовземането, за ползване на воден обект и за замърсяване, приета с Постановление № 383 от 29 декември 2016 г. на Министерския съвет на Република България (в сила от 1 януари 2017 г., ДВ, бр. 2 от 6 януари 2017 г.), като незаконосъобразни, а при условията на алтернативност - да се обявят за нищожни. Претендират присъждане на сторените от жалбоподатели съдебноделоводни разноски, обективирани в представения общ списък по чл. 80 от ГПК във връзка с чл. 144 от АПК, ведно с приложеното към него споразумение (л. 257 от настоящото дело).
По отношение на другите жалбоподатели "Сдружение с нестопанска цел за осъществяване на дейност в полза с наименование "Българска асоциация на Дунавските драгажни предприятия" със седалище и адрес на управление София, представлявано от председателя на управителния съвет Росица Любенова Кирова, и "Хидроенергия - асоциация на стратегическите инвеститори в производството на енергия от водноелектрически централи в България" със седалище и адрес на управление София, представлявано от председателя на управителния съвет Боян Михайлов Кършаков, Върховният административен съд, тричленен състав на шесто отделение, се е произнесъл с Определение № 8914 от 7 юли 2017 г., постановено по настоящото административно дело, досежно процесуалната им допустимост и на основание чл. 159, т. 4 от АПК са оставени без разглеждане жалбите им поради липсата на правен интерес от предявеното оспорване. Процесният съдебен акт в посочената му обжалваема част е оставен в сила с окончателно Определение № 14614 от 30 ноември 2017 г., постановено по адм. дело № 10933 от 2017 г., по описа на петчленен състав при втора колегия на Върховния административен съд.
Ответникът - Министерският съвет на Република България, представляван от пълномощника юрисконсулт Веселин Ангелов, счита жалбата за неоснователна, недоказваща нарушение на материалноправните разпоредби и на административнопроизводствените правила. Изразява становище за прекомерност на претендираното адвокатско възнаграждение от търговските дружества.
Заинтересованата стана - министърът на околната среда и водите, чрез пълномощника си юрисконсулт Цветослава Тодорова оспорва жалбата и изразява становище за нейната неоснователност. Моли за присъждане на юрисконсултско възнаграждение и прави възражение за прекомерност на адвокатското възнаграждение на жалбоподателите.
Представителят на Върховната административна прокуратура дава мотивирано заключение за частична основателност на жалбата в частта й досежно § 5 от ПЗР на тарифата, а в останалата - за неоснователна.
Върховният административен съд, състав на второ отделение, счита жалбата за допустима както с изложените мотиви в Определение № 8914 от 7 юли 2017 г., постановено по настоящото административно дело, така и при следните съображения:
С разпоредбите на чл. 185, ал. 2 и чл. 186, ал. 1 от АПК е прието, че подзаконов нормативен акт може да се оспорва пред съд изцяло или в отделни разпоредби от гражданите, организациите и органите, чиито права, свободи или законни интереси са засегнати или могат да бъдат засегнати от него или за който поражда задължение. Могат да бъдат оспорени без ограничение във времето, поради което жалбата следва да се счита за подадена в срок (по ар г. на чл. 187, ал. 1 от АПК).
От фактическа страна по делото се установява следното:
Изричната делегация за издаване на Тарифата за таксите за водовземане, за ползване на воден обект и замърсяване (тарифата), приета от Министерския съвет на Република България с Постановление № 383 от 29 декември 2016 г., се намира в чл. 194, ал. 6 (доп., ДВ, бр. 61 от 2010 г.) от Закона за водите (ЗВ). Именно тази законова разпоредба препраща към тарифата относно размера на таксите по ал. 1, т. 1 - 3 от чл. 194 от ЗВ, начина и реда за тяхното изчисляване и заплащане. Съгласно § 2 от заключителните разпоредби на постановлението е посочено, че то влиза в сила от 1 януари 2017 г.
Предложеният проект на тарифата е свързан с влизане в сила на Закона за изменение и допълнение на Закона за водите (ДВ, бр. 58 от 2018 г.), с който се променя действащата нормативна уредба за таксите съгласно действащата Тарифа за таксите за водовземане, за ползване на воден обект и замърсяване, приета с ПМС № 177 от 2011 г. (ДВ, бр. 50 от 2011 г.). Видно от приложения по делото доклад от министъра на околната среда и водите (л. 128 от адм. дело № 3905/2017 г. по опис на Върховния административен съд, тричленен състав на трето отделение) целта на въвежданото изменение в таксите е с оглед чл. 192, ал. 1, т. 1 и 2 от ЗВ (изм., ДВ, бр. 58 от 2015 г.), а именно икономическо регулиране, основано на принципите за: "възстановяване на разходите за водни услуги, включително на тези за околната среда и за ресурса" и "замърсителят плаща" и да се осигури приносът на различните водоползватели към възстановяването на разходите за водни услуги. С проекта на постановлението е предложено да бъде отменена действащата тарифа за таксите на основание чл. 11, ал. 1 от Закона за нормативните актове (ЗНА).
Към приложения проект са представени финансова обосновка, формуляр за частична предварителна оценка на въздействието от 15 ноември 2016 г., изработена от ресорния директор на дирекция "Управление на водите" към МОСВ, справка за отразяване на становищата по чл. 32 от УПМСНА, получени след съгласуване на проекта, справка за постъпилите предложения от обществената консултация за проекта на постановление на МС за приемане на тарифата по чл. 26, ал. 5 от ЗНА и обосновка за неприетите предложения, съгласувателни становища от: Министерството на финансите, Министерството на културата, Министерството на правосъдието, Министерството на вътрешните работи, дирекция "Икономическа и социална политика", Министерството на околната среда и водите, Министерството на отбраната, Министерството на транспорта, информационните технологии и съобщенията, Министерството на икономиката, Министерството на туризма, Министерството на енергетиката и "Национална електрическа компания" - ЕАД. Също така с молба до съда от процесуалния представител на министъра на околната среда и водите са депозирани: доклад от 2015 г. за "Изготвяне на икономическа обосновка на размера на проектните такси за водовземане, ползване на воден обект и замърсяване", писмо от 7 декември 2016 г. от изпълнителния директор и член на управителния съвет на Конфедерацията на работодателите и индустриалците в България (КРИБ), извадка от методика за оценка на възстановяването на разходите за възможно най-широк кръг водни услуги, план за управление на речните басейни на ЗРБ (2016 г. - 2012 г.), екранна разпечатка на официалната интернет страница на МОСВ, показваща, че на 30 ноември 2016 г. в 10,46 ч. проектите на тарифата, доклад до МС, постановление на МС, частична оценка на въздействието и справка за постъпилите предложения от обществена консултация са станали публично достъпни.
Видно от протокол № 54 от заседанието на Министерския съвет, проведено на 21 декември 2016 г., под № 27 е приет проектът на постановление за приемане на процесната тарифа. Постановление № 383 от 29 декември 2016 г. на МС е обнародвано в "Държавен вестник", бр. 2 от 6 януари 2017 г.
При така установените факти настоящият съдебен състав прави следните правни изводи:
С оглед нормата на чл. 168, ал. 1 от АПК съдебната проверка за законосъобразност на оспорения административен акт се извършва на всички основания по чл. 146 от АПК. По силата на чл. 196 от АПК това се отнася и за оспорването на нормативните актове.
Жалбата е частично основателна относно оспорване на § 5 от ПЗР на тарифата.
С § 2 от ЗР на Постановление № 383 от 29 декември 2016 г. на МС се въвежда обратно действие на постановлението. Посочено е, че влиза в сила от 1 януари 2017 г., а обнародването му в "Държавен вестник", бр. 2, е извършено на 6 януари 2017 г. Нормативните актове се издават, за да регулират от момента на издаването им определени обществени отношения с многократно правно действие и за неограничен брой адресати. По този начин се обезпечава спазването на принципите за законност, правна сигурност и предвидимост. Публикуването им е елемент от фактическия състав на нормативните актове - по ар г. на чл. 5, ал. 5, изр. 1 от Конституцията на РБ, и влизат в сила "вокацио легис" в тридневен срок от обнародването им в "Държавен вестник". Това е времето, в което приетите разпоредби фактически съществуват, но не пораждат правни последици. Действието им се проявява от момента на влизане, в случая на подзаконовия нормативен акт, в сила. Времето между публикуването и действието му е определено, за да се запознаят субектите с тарифата. Придаването на обратно действие на нормативен акт, респ. подзаконов нормативен акт, е предвидено от законодателя в чл. 14, ал. 1 и 2 от Закона за нормативните актове като изключение от общото правило и може да се извърши с изрична разпоредба. Когато подзаконовият нормативен акт е издаден въз основа на друг нормативен акт, обратна сила може да се придаде само ако такава сила има актът, въз основа на който е издаден. В случая тарифата е издадена въз основа на законовата делегация на чл. 194, ал. 6 от Закона за водите и § 62, ал. 2 и 4 от ПЗР на ЗИД на ЗВ (ДВ, бр. 58 от 2015 г.) и другите относими разпоредби на ЗВ и не е дадено обратно действие във времето по реда на чл. 14, ал. 2 от ЗНА. В § 62, ал. 2 от ПЗР на ЗИД на ЗВ е прието, че наредбите по чл. 135, ал. 1, т. 1а, 2, 7, 11 и 13 от ЗВ и Тарифата за таксите за водовземане, за ползване на воден обект и за замърсяване по чл. 194, ал. 6 от ЗВ се привеждат в съответствие с изискванията на този закон в срок от една година до влизането му в сила, а в ал. 4 от същата се предвижда до привеждането на тарифата по чл. 194, ал. 6 от ЗВ в съответствие с изискванията на този закон таксите за водовземане, за ползване на воден обект и за замърсяване да се изчисляват и заплащат по досегашния ред.
Постановлението на МС е обнародвано на 6 януари 2017 г., поради което определянето с § 2 от ЗР на същото като начален момент на влизане в сила й придава обратно действие в нарушение на правилата, установени в чл. 14, ал. 2 от ЗНА. След като не е налице условието, въведено в чл. 14, ал. 2 от ЗНА, не следва да се изследва следващата трета хипотеза от посочената норма. С оглед изложеното и предвид чл. 5, ал. 5 от Конституцията на РБ, чл. 78, ал. 2 от АПК и чл. 37, ал. 1 от ЗНА обнародването на оспорения подзаконов нормативен акт е условие за влизането му в сила и пораждането на целените с него правни действия. Освен да бъде издаден от компетентен орган, в писмена форма, удостоверен по реда на чл. 34 - 36 от ЗНА, следва да бъде и обнародван. Това е завършващият елемент от фактическия състав и обуславящ валидността на подзаконовия нормативен акт. Най-ранният момент, в който може да влезне в сила новата тарифа е в деня на публикуването й в "Държавен вестник", ако в нея не е предвидено друго - по ар г. на чл. 5, ал. 5 от Конституцията на РБ. Не е налице и разгледаното по-горе правило за обратно действие - чл. 14, ал. 1 и 2 от ЗНА, тъй като тарифата не е публикувана в "Държавен вестник" "вокацио легис" преди 1 януари 2017 г. Правната доктрина и съдебната практика е единодушна, че придаденото обратно действие назад във времето създава нежелана за правния ред опасна привидност, което изисква прогласяване нищожността на публикувания § 2 от ЗР на Постановление № 383 от 29 декември 2016 г. на МС в "Държавен вестник", бр. 2 от 6 януари 2017 г., както и § 5 от ПЗР от новата тарифа, възпроизвеждащ същия текст, настоящият съдебен състав счита, че липсата на обнародване се е отразило върху валидността на административния акт и е довело до много тежко и съществено нарушение на административнопроизводствените правила. Приемането на обратното би довело до действие, извършено без правно основание, и непроизведените с неговото издаване и приложение правни действия биха довели до съществени неправомерни действия по изпълнението й. Ето защо настоящият тричленен състав счита, че следва да обяви нищожността на § 5 от ПЗР на тарифата.
В останалата й част жалбата е неоснователна.
С оглед нормите на чл. 194, ал. 6 от ЗВ и § 62, ал. 2 от ПЗР на ЗВ и съдържанието на оспорения подзаконов нормативен акт настоящият съдебен състав счита, че същият е приет от компетентния административен орган в съответствие със законовата делегация и не са налице основания за нищожност с оглед т. 1 от чл. 146 от АПК досежно компетенността на издателя на акта.
Доколкото с § 3 от ПЗР на тарифата се регламентират въпроси относно привеждане в съответствие на разрешителните за водовземане и водоползване на водни обекти, които са пряко свързани с целите за използване на водата, с оглед § 1 от ДР и новите правила за определянето и изчисляването на таксите и за уведомяването на титулярите на разрешителните на актуалните цени на водовземането и таксите за замърсяване при определяне на дължимите такси за 2017 г. същите са пряко свързани с предмета на тарифата и са в рамките на законовата делегация по чл. 194, ал. 6 от ЗВ и § 62, ал. 2 от ПЗР на ЗВ.
Независимо от изложеното въпросите относно издаване и изменение на разрешителните са детайлно регламентирани в глава четвърта на ЗВ и регламентацията в § 3 не влиза в противоречие с относимите разпоредби на Закона за водите.
Представените по делото писмени доказателства относно изработването и публикуването на проекта и приемането на оспорения подзаконов нормативен акт, в това число доклади (л. 128 и л. 198), финансова обосновка (л. 42), частична предварителна оценка на въздействие (л. 131 и л. 214) съгласувателните становища и данните за обявяването и провеждането на обществените консултации и тези, представени в открито съдебно заседание от 20 март 2018 г., не обективират изложени отменителни оплаквания досежно съществени нарушения на административнопроизводствените правила, а напротив, сочат, че са спазени изискванията на чл. 19, 20 и 26 - 28 от ЗНА. Указаният срок за предложения и становища е съобразен с минималния 14-дневен срок по чл. 26, ал. 4 от ЗНА. Макар да не могат да се възприемат част от изложените мотиви за определения срок от 14 вместо 30 дни, тъй като изтичането на срока по § 62, ал. 2 от ПЗР на ЗВ и изготвянето на проекти от междуведомствена работна група с покана за участие на работодатели и браншови организации не сочат за изключителен случай по смисъла на чл. 26, ал. 4 от ЗНА (тъй като същите са пряко свързани със своевременно създаване на необходимата организация), доколкото не се оспорва позоваването на партньорското споразумение на РБ с ЕС и последиците от неспазването му, които могат да бъдат приети за такива причини, както и неоспорените доказателства за действително участие на широк кръг на работодателски и браншови организации в работата на работната група, не може да се приеме, че с определянето на по-кратък срок за обществени консултации е ограничено участието на правните субекти. От справката за предложенията (л. 137) се установява, че направените предложения и възражения в процедурата, включително и от част от жалбоподателите по делото, са обсъдени и са изложени мотиви относно основателността, респ. неоснователността им и защо не се възприемат.
От съдържанието на цитираните доклади, финансова обосновка и др., включително позоваването в тях на икономически анализ на водоползването и оценка на нивата на възстановяване на разходите за водни услуги и методиката за оценка на възстановяване на разходите, за които се сочи, че са публикувани на интернет страницата на МОСВ, включително и с оглед разработване на ПУРБ, се установява, че като цяло са спазени изискванията на чл. 28, ал. 1 и 2 от ЗНА.
Приложените справки относно съгласуванията и предложенията и становището по тях (л. 82, л. 137) с оглед на съдържанието им дават основание да се приеме, че са спазени изискванията на чл. 77 от АПК, доколкото с приемането на тарифата в предложената редакция са възприети мотивите за основателността, респективно неоснователността на предложенията и възраженията. Степента на мотивираност на изложените мотиви в справките с оглед и на конкретното им съдържание сочи, че предложенията са обсъдени по същество. Неизлагане на допълнителни мотиви непосредствено преди приемането от административния орган не може да се квалифицира като неизпълнение на чл. 77 от АПК с оглед на съдържанието на тези справки.
Като се имат предвид съществените изменения в Закона за водите относно принципите на икономическото регулиране въз основа на принципите за възстановяване на разходите за водни услуги, както и тези за околната среда и за ресурса и замърсителят плаща, въвеждане нови такси и начини на изчисляване - приемането на нова тарифа е в съответствие с чл. 11, ал. 1 от ЗНА, тъй като промените са многобройни и внесени с оглед осигуряване на съответствието на регламентацията в тарифата с основните принципи и регулации в Закона за водите.
По направените предложения и възражения с висока степен на сходство с тези в жалбата относно определянето на таксите за ВЕЦ са изложени мотиви в справката (л. 140 и сл.) относно неоснователността им - както относно икономическия анализ, който е направен във връзка с ПУРБ с оглед приноса на водоплозвателите за възстановяване на водните ресурси и околната среда, включително с оглед на фактическо осушаване на речни участъци с големи дължини без отчитане на обществения интерес в определени случаи, за това, че таксите се определят съобразно принципите по чл. 192 - 194 от ЗВ съобразно отнетия обем вода, а не спрямо икономическите показатели на водоползвателите с оглед на възстановяването на разходите за водни услуги и околната среда.
Относно разграничението на таксите за ВЕЦ - са изложени подробни мотиви за обсъждането на различните варианти, а именно: за варианти с три, два и едно подразделение на единичния размер, като с оглед на отчитането на спецификата на ВЕЦ и за да се постигне ефективно използване на водите и необходимият процент възстановяване на разходи за водни услуги и околната среда, е прието разделението в две категории, като е съобразен специфичният разход на вода от ВЕЦ със сезонно, годишно и многогодишно изравняване на оттока и в останалите случаи и по-благоприятния единичен размер.
Посочените мотиви са в съответствие с регламентацията в чл. 192, ал. 1, ал. 2, т. 1 - 3 и ал. 3, чл. 192а, ал. 1, чл. 192б и 192в от ЗВ относно принципите и целите на икономическото регулиране и съобразяване на таксите с икономическия анализ на водоползване и за осигуряване на приноса на всички ползватели към възстановяване на разходите за водни услуги, водния ресурс и околната среда с оглед на специфика на дейността на различните видове водоползватели.
С оглед изложеното релевираните оплаквания за неспазване на изискванията на чл. 4, 6, 7 и 13 от АПК са неоснователни и недоказани.
Не съществуват нормативни изисквания за първоначално приемане на ПУРБ преди приемане на тарифата, както и за използване на разработени икономически анализи на водоползването съгласно чл. 192, ал. 2 т. 1 и чл. 192а от ЗВ, които да се използват в различни производства, включително и при разглежданото при създаване на тарифата.
Регламентацията на чл. 3, ал. 1 от тарифата и чл. 11, ал. 1 от същата е в съответствие с чл. 194, ал. 2 от ЗВ за определяне на таксата на базата на отнетия обем, вида и съответните норми за водопотребление, определени в наредбата по чл. 117а от ЗВ, а в ал. 4 и 5 на чл. 11 от посочения специален нормативен акт са регламентирани случаите за съществуване на ВЕЦ, за което няма техническа възможност за монтиране на измервателно устройство.
В случаите, когато определени понятия не са определени за целите на съответния нормативен акт, съгласно чл. 37 от Указ № 883 за приложение на ЗНА се употребяват с оглед на общоприетия им смисъл. В оспорваните норми не се констатират понятия, които да имат различен от общоприетия смисъл и които да създават предпоставки за различия при прилагането им.
Целите на оспорените разпоредби на тарифата като цяло са в съответствие с целите и регламентацията на чл. 192, 192в и 194 от ЗВ.
Ето защо се налага крайният извод, че сочените отменителни основания по чл. 196 във връзка с чл. 146, т. 1 - 5 от АПК на останалите оспорени разпоредби на процесната тарифа са неоснователни, поради което предявеното оспорване в тази му част следва да се отхвърли.
По изложените съображения и на основание чл. 172, ал. 2, предл. първо и второ от АПК Върховният административен съд в настоящия съдебен състав

history РЕШИ: