ДВ. бр. 93 от 26.11.2019г.

Обн., ДВ, бр. 93 от 26 ноември 2019 г.

history Конституционният съд в състав: председател - Борис Велчев, членове: Георги Ангелов, Анастас Анастасов, Гроздан Илиев, Мариана Карагьозова-Финкова, Константин Пенчев, Филип Димитров, Таня Райковска, Надежда Джелепова, Павлина Панова, Атанас Семов, Красимир Влахов, при участието на секретар-протоколиста Кристина Енчева разгледа в закрито заседание на 15 ноември 2019 г. конституционно дело № 4/2019 г., докладвано от съдия Мариана Карагьозова-Финкова.
Производството е с основание чл. 149, ал. 1, т. 2 и 4 във връзка с чл. 150, ал. 1 от Конституцията на Република България (Конституцията).
На заседание, проведено на 18 юни 2019 г., Конституционният съд с определение по допустимост е приел да разгледа по същество искането на петдесет и пет народни представители от 44-то Народно събрание по т. 1 - за установяване на противоконституционност на разпоредбата на чл. 25з, ал. 2 от Закона за защита на личните данни (ЗЗЛД) (създаден с § 26 от Закона за изменение и допълнение на ЗЗЛД, ДВ, бр. 17 от 26 февруари 2019 г.), както и по т. 2.1 и 2.2 - за произнасяне относно съответствието на същата законова разпоредба с общопризнати норми на международното право и с международните договори, по които Република България е страна.
Искането на народните представители така, както е допуснато от Конституционния съд, е за установяване на противоконституционност на нормата в чл. 25з, ал. 2 от Закона за защита на личните данни (създаден с § 26 от Закона за изменение и допълнение на ЗЗЛД, ДВ, бр. 17 от 26 февруари 2019 г., влязла в сила към момента на сезирането на Конституционния съд) като противоречаща на чл. 4, ал. 1, чл. 39 - 41, чл. 11, ал. 1 и чл. 54, ал. 2 от Конституцията и за произнасяне за съответствие на същата норма с чл. 10 от Конвенцията за защита правата на човека и основните свободи (КЗПЧОС, Конвенцията), с чл. 19 от Всеобщата декларация на ООН за правата на човека (ВДПЧ) и с чл. 19 от Международния пакт за граждански и политически права (МПГПП).
Мотивите в искането са обособени в две части.
В първата част централно място в аргументацията на твърдяната противоконституционност на чл. 25з, ал. 2 ЗЗЛД имат съображенията, свързани с нарушаване на принципа на правовата държава (чл. 4, ал. 1 от Основния закон). Последователно са приведени доводи, с позоваване на практиката на Конституционния съд, за несъответствие на оспорената норма с основните изисквания на правовата държава във формален смисъл. Според вносителя обтекаемите и неясни формулировки на посочените "критерии" в чл. 25з, ал. 2 откриват възможност за субективизъм в осъществяването от Комисията за защита на личните данни на контрола за законосъобразност на дейността за журналистически цели. В искането се поддържа и противоречие с изискванията за пропорционалност, съразмерност, забрана за прекомерност като елементи от съдържанието на принципа на правовата държава.
Направен е извод, че оспорената разпоредба превръща свободата на изразяване на мнение и информация в изключение, а правото на защитата на личните данни бива издигнато в ранг на принцип без конституционно основание. Приведени са доводи за противоречие с разпоредбите в чл. 39 - 41 от Конституцията. Като се изтъква особената значимост на печата и средствата за масова информация за съществуването на демокрацията и наличието на категорична забрана за цензура в Основния закон, в искането се поддържа, че въвеждането на обтекаеми, неясни "критерии" и ограничения за ползването на лични данни за журналистически цели по същество е равнозначно на налагането на цензура. Обосновава се и противоречие на чл. 25з, ал. 2 от ЗЗЛД с чл. 11, ал. 1 (принцип на политическия плурализъм) и с чл. 54, ал. 2 от Конституцията. Във втората част на искането се привеждат аргументи за несъответствие на чл. 25з, ал. 2 от ЗЗЛД с чл. 10 от КЗПЧОС, с чл. 19 от ВДПЧ и с чл. 19 от МПГПП в контекста на цитирана практика на Европейския съд по правата на човека (ЕСПЧ).
От поканените институции становища са представени от президента на Република България, от Министерския съвет (МС), от Върховния административен съд (ВАС) и от Комисията за защита на личните данни (КЗЛД).
Според президента на Република България искането е основателно. Обосновано е виждането, че с въведените критерии в чл. 25з, ал. 2 от ЗЗЛД оспорената разпоредба не допринася за постигане на равновесие между правата, а се явява прекомерна, небалансирана мярка, която дава превес на правото на защита на личните данни пред свободата на изразяване и информация, поради което същата противоречи на принципа на правовата държава (чл. 4, ал. 1 от Основния закон) и е в "отклонение и от конституционното задължение да се осигури свободно от държавна намеса пространство за разгръщане на личността в гражданското общество (чл. 4, ал. 2, пр. 2)". В становището се посочва, че и Регламент (ЕС) 2016/679 (Регламент (ЕС) 2016/679 на Европейския парламент и на Съвета относно защитата на физическите лица във връзка с обработването на лични данни и относно свободното движение на такива данни и за отмяна на Директива 95/46/ЕО (Общ регламент относно защитата на данните) от 27 април 2016 г., ОВ от 4.5.2016, L 119/1, по-надолу "Регламент 2016/679" или "Регламент"), и предхождащата го Директива 95/46/ЕО (отменена) не съдържат такъв списък с критерии и че самият баланс между двете основни права е винаги конкретна величина, която изисква гъвкава индивидуална преценка, отчитаща особеностите на конкретния случай. Като се позовава на практиката на Конституционния съд и европейските съдилища, президентът поддържа несъобразяване с установеното от ЕСПЧ разбиране за необходимост от еднакво зачитане на правата по чл. 8 и 10 от КЗПЧОС и приема, че разпоредбата в чл. 25з, ал. 2 ЗЗЛД е в несъответствие с чл. 19 от ВДПЧ и чл. 10, пар. 1 и 2 от КЗПЧОС.
Министерският съвет намира искането за неоснователно и необосновано. Излагат се аргументи, че принципът на правовата държава не е нарушен, тъй като с критериите, въведени в чл. 25з, ал. 2 ЗЗЛД, се създават условия за правна сигурност и предвидимост при извършването на преценка за баланс между конкуриращи се права, гарантира се не само защитата на лични данни, но и възможността за тяхното правомерно използване. В становището се отбелязва, че критериите са ясно формулирани и осигуряват необходимия ред в съответствие с принципа на правовата държава, изискват се от Регламент 2016/679, гарантират предсказуемост на действията на КЗЛД. Като посочва, че правата на личността конституционно са поставени като ограничител на чл. 39 - 41 от Конституцията, в становището се прави извод, че чрез оспорените критерии се преценява законосъобразността на обработването на личните данни и се гарантира балансът между неприкосновеността на личния живот и свободата на изразяване и информация. Министерският съвет поддържа, че липсата на критерии би довела до незаконно вмешателство в личния живот при осъществяване на журналистическа дейност, научно или художествено творчество, поради което не е налице противоречие с чл. 54, ал. 2 от Конституцията. С позоваване на практика на ЕСПЧ в становището се приема, че оспорените критерии са извлечени от тази практика и не са в несъответствие с чл. 10 от КЗПЧОС, чл. 19 от ВДПЧ и с чл. 19 от МПГПП.
Върховният административен съд (ВАС) намира искането за неоснователно. В становището се поддържа, че посочените критерии в оспорената разпоредба са в изпълнение на задължение по чл. 85 от Регламент 2016/679, не са неясни и следва да се преценяват с оглед тяхната цел, а тълкуването е способ за преодоляване "неизбежните несъвършенства на нормативните актове". Изразява се виждането, че ограничаването на правата по чл. 39 - 41 от Конституцията е допустимо, защото то цели да "осуети накърняването на правата и законните интереси (сред тях и правото на защита на личните данни) на другиго". Приема се, че критериите в чл. 25з, ал. 2 ЗЗЛД предвид практиката на ЕСПЧ не са в несъответствие с чл. 10 от КЗПЧОС, както и с чл. 19 от ВДПЧ и чл. 19 от МПГПП.
Комисията за защита на личните данни намира искането за неоснователно и необосновано в неговата цялост. Поддържа се, че разпоредбата в чл. 25з, ал. 2 ЗЗЛД отговаря на произтичащо от Регламент 2016/679 задължение за съгласуване със закон на правото на защита на личните данни с правото на свобода на изразяване и информация. В становището се твърди, че критериите са изведени от практика на СЕС, ЕСПЧ и Конституционния съд и са въведени с цел да се избегне колизия и да се осигури баланс между двете основни права, които не са абсолютни. Поддържа се, че неизчерпателното изброяване и алтернативното прилагане на оспорените критерии гарантират прозрачност, единно тълкуване и прилагане, устойчивост и правна сигурност, които са основната гаранция срещу субективизъм при извършването на преценката за баланса.
В писмо до Конституционния съд сдружение Съюз на българските журналисти (СБЖ) подчертава, че искането за обявяване на противоконституционен чл. 25з, ал. 2 ЗЗЛД напълно отговаря на принципите, изразявани и защитавани многократно от съюза, и са в подкрепа на искането. Отхвърляне на искането в неговата цялост се застъпва от Националния съвет за журналистическа етика (НСЖЕ), Асоциацията за защита на личните данни (АЗЛД) и фондация "Български адвокати за правата на човека" (БАПЧ). В подкрепа на направеното искане освен това на СБЖ е и становището на фондация "Програма Достъп до информация" (ПДИ).
Националният съвет за журналистическа етика поддържа, че оспорената в искането разпоредба не е противоконституционна и съответства на международните договори, по които Република България е страна, като се аргументира на основата на изясняване съдържанието на посочените в чл. 25з, ал. 2 ЗЗЛД критерии в контекста на посочени решения на ЕСПЧ и на Конституционния съд. Поддържа се, че това законодателно решение цели да подпомогне администраторите на лични данни и държавните органи при намирането на правилен баланс между свободата на словото и правото на защита на личните данни.
Асоциацията за защита на личните данни акцентира върху това, че с предвиждането именно в закон на критериите относно преценката на баланса между правото на защита на личните данни и правото на свобода на изразяване и информация се цели постигане на определено ниво на правна сигурност и предвидимост и създаване на яснота за адресатите на разпоредбата в чл. 25з, ал. 2 ЗЗЛД. Приема се, че този законодателен подход кореспондира с изискванията и принципите на едно демократично общество за помиряване на двете конкуриращи се права.
Фондация "БАПЧ" ограничава аргументацията си в представеното становище до поддържане на съответствие на разпоредбата в чл. 25з, ал. 2 ЗЗЛД с чл. 10 от ЕКПЧ, чл. 19 от ВДПЧ и чл. 19 от МПГПП. Приема в контекста на цитирана практика на ЕСПЧ, че предвидените в оспорената разпоредба критерии за преценка на баланса не дават превес на защита на личните данни, а представляват уредба на позитивните задължения на държавата да защити личния живот на гражданите от неправомерно посегателство, както и че поради идентичност на разпоредбите в чл. 10 ЕКПЧ, чл. 19 от ВДПЧ и чл. 19 от МПГПП националната конституционна уредба относно свободата на словото разпоредбата на чл. 25з, ал. 2 ЗЗЛД е в съответствие с тези международни норми и актове.
Позовавайки се на практика на Конституционния съд и възприетите в редица решения на ЕСПЧ критерии за баланс между свободата на словото и правото да се търси, получава и разпространява информация и защитата на личния живот, ПДИ изразява виждането, че е необходимо да се прилага гъвкав подход при балансирането им. Поддържа, че комуникационните права на гражданите по чл. 40 и 41 от Основния закон следва да се разглеждат като принцип, а тяхното ограничаване е изключение от принципа и подлежи на стеснително тълкуване. В становището е направен извод, че не съществува обществена потребност от създаването на по-детайлна уредба в обсъжданата материя и с критериите в чл. 25з, ал. 3 ЗЗЛД се създава риск от преценка от "разрешителен тип", което е конституционно недопустимо по отношение на свободата на словото.
Писмените правни мнения, изразени от проф. д.п.н. Нели Огнянова и доц. д-р Жана Попова, са в подкрепа на направеното искане.
Проф. д.п.н. Нели Огнянова твърди и привежда доводи за противоконституционност на оспорената разпоредба (чл. 4 от Основния закон) и за несъответствието и с КЗПЧОС. Като се отчита практиката на ЕСПЧ относно изискването за достъпност и предвидимост на закон, чрез който се ограничава свободата на изразяване, се посочва, че разпоредбата на чл. 25з, ал. 2 не е формулирана достатъчно точно, ясно и прецизно и е в несъответствие с принципа на правовата държава.
Прави се извод, че тази разпоредба е в несъответствие с чл. 10 от КЗПЧОС, тъй като по смисъла на същата разпоредба не може да се разглежда като акт с качествата на закон.
Според доц. д-р Попова с разпоредбата в чл. 25з, ал. 2 ЗЗЛД усилията на държавните институции се насочват към ограничаване на журналистическата работа. Поддържа се, че разпоредбата е противоконституционна. Обоснован е изводът, че с неясно и непрецизно формулираните критерии в оспорената разпоредба се създава правна несигурност, поради което тя противоречи на принципа на правовата държава.
Посочва се, че с критериите се ограничава непропорционално свободата на изразяване и се затруднява правото на достъп до информация, което е нарушение на чл. 39, 40 и 41 от Конституцията. Аргументира се, че оспорваната разпоредба противоречи и на гарантираната от Конституцията в чл. 54, ал. 2 свобода на художественото, научното и техническото творчество.
Конституционният съд, като обсъди доводите и съображенията за противоконституционност на чл. 25з, ал. 2 и за несъответствие с посочените международни договори, по които Република България е страна, в искането на народните представители от 44-то Народно събрание и изразените становища от поканените институции, неправителствени организации и представените по делото писмени правни мнения, за да се произнесе, взе предвид следното:
Оспорената пред Конституционния съд разпоредба в чл. 25з, ал. 2 ЗЗЛД гласи:
"Чл. 25з. (1) Обработването на лични данни за журналистически цели, както и за академичното, художественото или литературното изразяване, е законосъобразно, когато се извършва за осъществяване на свободата на изразяване и правото на информация, при зачитане на неприкосновеността на личния живот.
(2) При разкриване чрез предаване, разпространяване или друг начин, по който лични данни, събрани за целите по ал. 1, стават достъпни, балансът между свободата на изразяване и правото на информация и правото на защита на личните данни се преценява въз основа на следните критерии, доколкото са относими:
1. естеството на личните данни;
2. влиянието, което разкриването на личните данни или тяхното обществено оповестяване би оказало върху неприкосновеността на личния живот на субекта на данни и неговото добро име;
3. обстоятелствата, при които личните данни са станали известни на администратора;
4. характера и естеството на изявлението, чрез което се упражняват правата по ал. 1;
5. значението на разкриването на лични данни или общественото им оповестяване за изясняването на въпрос от обществен интерес;
6. отчитане дали субектът на данни е лице, което заема длъжност по чл. 6 от Закона за противодействие на корупцията и за отнемане на незаконно придобитото имущество, или е лице, което поради естеството на своята дейност или ролята му в обществения живот е с по-занижена защита на личната си неприкосновеност или чиито действия имат влияние върху обществото;
7. отчитане дали субектът на данни с действията си е допринесъл за разкриване на свои лични данни и/или информация за личния си и семеен живот;
8. целта, съдържанието, формата и последиците от изявлението, чрез което се упражняват правата по ал. 1;
9. съответствието на изявлението, чрез което се упражняват правата по ал. 1, с основните права на гражданите;
10. други обстоятелства, относими към конкретния случай."
Тази разпоредба е част от предприетите промени в ЗЗЛД, за да се гарантира, на първо място, ефективното изпълнение на Регламент 2016/679, и по-конкретно, с нея се реализира предвиденият за държавите членки мандат в чл. 85 от Регламента.
С приемането на Регламент 2016/679 Съюзът първи е упражнил компетентност в материята на защита на физическите лица във връзка с обработването на личните данни. На държавите членки е предоставена свобода на преценка да упражнят своята компетентност по предмета на и в съответствие с изискванията на посочения чл. 85 от Регламента.
Във връзка с този правен контекст на приемане на разпоредбата на чл. 25з, ал. 2 ЗЗЛД Конституционният съд намира за необходимо да направи следното уточнение от значение за неговите по-нататъшни разсъждения:
Единствено компетентен да тълкува първичното право на ЕС и да се произнася за валидността и по тълкуването на актовете на институциите на Съюза е Съдът на Европейския съюз (СЕС). В сътрудничество с националните съдилища, чрез процедурата за преюдициално запитване по чл. 267 от Договора за функциониране на Европейския съюз (ДФЕС), СЕС практически се произнася по въпроса за съответствието със съюзното право на националните законодателни мерки по неговото прилагане (Решение на СЕС от 26 февруари 2013 г. по дело C-617/10 Еklagaren V.
Hans Еkerberg Fransson, пар. 19 и цитираната там практика на СЕС).
Регламент 2016/679 е приет като "общ" в смисъл на "генерален" регламент. По този начин в самото наименование на акта се подчертава, че той включва и разпоредби с общ характер в сферата на защитата на личните данни и на държавите членки е предоставена свобода на преценка да приемат изключения и дерогации при посочените изисквания, включително и относно обработката на лични данни за журналистически цели или целите на академичното, литературното и художественото изразяване (по-нататък и "за целите на журналистическото изразяване"). Това придава специфика на разпоредбата на чл. 85 от "общия" Регламент - нейното изпълнение става чрез национален законодателен акт. Аналогичен на актовете, транспониращи директивите на ЕС, този национален акт е необходим, за да бъдат изпълнени указанията в определени разпоредби от самия Регламент във вътрешното право на държавите членки и да се осигури неговото ефективно прилагане и постигане на неговите цели.
Процесната норма е приета при упражняване на дискреционна власт от държава - членка на ЕС, и подлежи на контрол за конституционност на общо основание. Едновременно измененията и допълненията в ЗЗЛД (ДВ, бр. 17 от 26 февруари 2019 г.), част от които е и оспореният чл. 25з, ал. 2 от изцяло новата глава четвърта на ЗЗЛД, са създадени в едно общо пространство на публичната власт за Съюза и държавите членки - те са предприети, както се сочи в мотивите на проекта на ЗИД ЗЗЛД, за да осигурят изпълнение на Регламент 2016/679 и транспониране на Директива (ЕС) 2016/680 (Директива (ЕС) 2016/680 на Европейския парламент и на Съвета от 27 април 2016 г.) в националния правен ред. Оспорената разпоредба е приета, по-конкретно, в изпълнение на мандата, предвиден за националния законодател по чл. 85 от този Регламент на ЕС. Правна основа за неговото приемане е чл. 16 ДФЕС, който има разгънат израз в чл. 7 и 8 от Хартата на основните права на Европейския съюз (ОВ С 202/389, 7.6.2016 г., по-нататък ХОПЕС или Хартата). Съществено значение за режима на прилагане на основните права, предвидени в Хартата, и в частност относно легитимността на ограничаването им, имат разпоредбите в чл. 51 и 52 от същата. Практиката на СЕС в материята на защитата на неприкосновеността на личния живот и на личните данни и правото на свобода на изразяване и информация и по силата на чл. 52 (3) ХОПЕС - практиката на ЕСПЧ, относно тълкуването и прилагането на тези основни права по КЗПЧОС, които им кореспондират, обвързват както институциите на ЕС, така и държавите членки, когато действат в приложното поле на правото на Европейския съюз (ПЕС), и на първо място националния законодател (Решение на СЕС от 26 февруари 2013 г. по дело C-617/10, Еklagaren V.
Hans Еkerberg Fransson, пар. 19 и 20 и цитираната там практика на СЕС). Също така КЗПЧОС, страна по която са всички държави - членки на ЕС, е интегрирана в националния правен ред, прилага се пряко и с предимство пред националните законодателни актове, които й противоречат, и обвързва националните съдилища и органите на публичната власт. Същественото е, че текстовете на Конвенцията не могат да бъдат разчетени и прилагани извън тяхното тълкуване в юриспруденцията на ЕСПЧ, което има подчертано еволютивен характер.
Предвид изложеното Конституционният съд, за да се произнесе по същество, отчита и релевантните разпоредби от Учредителните договори на ЕС, Хартата и Регламент 2016/679, от КЗПЧОС, както и установените в практиката на СЕС и ЕСПЧ, ключови в материята на двете основни права - правото на защита на личните данни и правото на свобода на изразяване и информация - разбирания и понятия при изясняване смисъла и обхвата на оспорената в искането норма в чл. 25з, ал. 2 ЗЗЛД (в този смисъл решение по съединени дела C-411/10 и C-493/10, N. S. V.
Secretary of State for the Home Department и M. E. и др. V.
Refugee Applications Commissioner и Minister for Justice, Equality and Law Reform, пар. 68 - СЕС приема, че "...държавата членка, която упражнява .... дискреционно правомощие, предоставено в регламент, прилага правото на Съюза по смисъла на член 51, параграф 1 от Хартата", Решение от 13 юли 1989 г. по дело Wachauf, 5/88, Recueil, стр. 2609 г. и Решение от 4 март 2010 г. по дело Chakroun, C 578/08, Сборник, стр. I 1839). Конституционният съд се позовава на тези относими източници на правото на Съюза, на актове и други документи на Съвета на Европа и на международното право в рамките на необходимото за произнасянето по настоящото дело.
I.
Право на неприкосновеност на личния живот и право на защита на личните данни: Европейската правна рамка - Съвет на Европа и Европейски съюз; националният правен контекст.
- Европейската правна рамка:

history Разбирането за защита на личните данни в ЕС се развива във връзка с традиционното разбиране за неприкосновеност на личния живот, схващано като правото на определена сфера на автономност на индивида, преди всичко в отношенията с публичната власт. В Европа основните права наред със защитата от националните конституции са гарантирани и от двете основни наднационални системи - на КЗПЧОС, страна по който международен договор са всички държави - членки на ЕС, и последна дума по неговото тълкуване и прилагане има ЕСПЧ, и тази, основана на юриспруденцията на СЕС. Тези системи тясно си взаимодействат в гарантирането на основните права.
СЕС тълкува правата в хармония с националните конституционни традиции и следва при тълкуването на Хартата това тълкуване на Конвенцията, което се отнася до кореспондиращите си права в двата акта (чл. 52 (3) Хартата; Решение на СЕС по съединени дела Volker und Markus Schecke GbR (C-92/09) and Hartmut Eifert (C-93/09) V.
Land Hessen, пар. 51), съдържащо се в юриспруденцията на ЕСПЧ. По-конкретно, чл. 8 от Конвенцията, подобна на която е разпоредбата в чл. 7 от Хартата, предвижда, че всеки има право на зачитане на неговия личен живот, този на неговото семейство, на неговите дом и комуникации. Зачитането на основните права е общ принцип на правото на ЕС (свързани дела С-402/05 Р и С-415/05Р, Yassin Abdullah Kadi and Al Barakaat International Foundation V.
Council of the European Union and Commission of the European Communities, ECR 2008 I-06351) и СЕС е техен гарант в цялостния процес на изграждането на конституционната рамка на ЕС, където има водеща роля. Така правото на неприкосновеност на личния живот на индивида СЕС защитава още преди на Хартата да бъде призната еднаква юридическа сила с тази на Учредителните договори на ЕС (в този смисъл Решение на СЕС от 26 юни 1980 г. по делото 136/79 - National Panasonic (UK) Limited V.
Commission of the European Communities, ECR 1980, стр. 02033, пар. 17 и следващи). Също така чл. 8 от ХОПЕС установява правото на защита на личните данни, без да има кореспондираща разпоредба в КЗПЧОС, както и в Конвенция 108 на Съвета на Европа от 28.01.1981 г. за защита на лицата при автоматизираната обработка на лични данни, които да се отнасят конкретно до това право. С Конвенция 108 Съветът на Европа прави най-ранен опит за хармонизиране на законодателството по отношение на неприкосновеността на личността и е първият в Европа задължителен инструмент на международното право (договор) в тази материя. Важно е още тук да се отбележи, че Конвенция 108 съдържа и изключения по отношение на това право - т.напр. тя предвижда, че държавите - страни по същата, могат да дерогират определени разпоредби от нея, когато такава дерогация е предвидена в националния правен ред и представлява необходима мярка в демократичното общество в интерес на защитата на държавната сигурност, обществената безопасност, както и inter alia - защита на правата и свободите на другите, или когато личните данни се използват за статистически цели или за целите на научните изследвания, без да създават риск от нарушаване на неприкосновеността (чл. 9). Модернизирането на Конвенция 108 през 2018 г. поставя акцент върху принципа на пропорционалност и на законност, както и върху минимизиране на обработваните лични данни (Конвенция 108, ратифицирана със закон на 29.05.2002 г., ДВ, бр. 56 от 7.06.2002 г.; ратифициран на 19.09.2019 г. е и Протоколът за изменение на Конвенцията за защита на лицата при автоматизираната обработка на лични данни, който модернизира Конвенция 108). ЕСПЧ не намира за необходимо и възможно изчерпателното дефиниране на понятието "личен живот" и последователно поддържа широкото тълкуване на правото на неприкосновеност (в този смисъл Решение от 29 април 2002 г. по дело Pretty V.
United Kingdom, арр. 2346/02, пар. 63), като подчертава, че се придържа към прагматичен, а не толкова към собствено правен или формален подход (в този смисъл Решение от 24 февруари 1998 г. по дело Botta V.
Italy, apр. 21439/93, пар. 27). В практиката си ЕСПЧ прилага чл. 8 от КЗПЧОС така, че включва и правото на защита на личните данни (в този смисъл Решение от 16.02.2000 г. по дело Amann V.
Switzerland, аpp. 27798/95; Решение от 27 юни 2017 г. по дело Satakunnan Markkinapцrssi Oy and Satamedia Oy V.
Finland, аpp. 931/13, пар. 137). Когато ЕСПЧ признава, че защитата на личните данни е също така проблем на неприкосновеност, той предоставя същите гаранции, предвидени от законодателството и по отношение на защитата на лични данни - право на достъп на субекта на данни до събраните относно него данни, правото на изтриване на лични данни в публични регистри и др. (Gaskin V.
The United Kingdom, аpp. 10454/83, Leander V.
Sweden, аpp. 9248/81).
За разлика от чл. 8 на КЗПЧОС чл. 8 от Хартата не само разграничава правото на защита на личните данни от защитата на неприкосновеността на личния живот, но и предвижда допълнителни гаранции в пар. 2 и пар. 3 от същата разпоредба, а именно, че личните данни трябва да се обработват честно, за конкретни цели и на основата на съгласие на субекта на данни или друго легитимно основание, посочено в закон, както и че всеки има право на достъп до данните, които го засягат, и право на корекция на тези данни, като контролът за спазването на посочените правила се осъществява от независим орган на публичната власт.
Съществуването на две различни разпоредби, както и тяхното съдържание, потвърждават, че като се признава наличието на пресечна точка на двете обсъждани права (систематично те следват едно след друго), Хартата поне формално ги разграничава.
СЕС се позовава на практиката на ЕСПЧ и възприема нерестриктивно тълкуване на понятието "личен живот" - всяка информация относно идентифицирано или можещо да бъде идентифицирано физическо лице. СЕС утвърждава едно отворено тълкуване, което съответства на духа както на Директива 95/46 (отменена), която е първият правно обвързващ акт на ЕС, регулиращ правото на защита на личните данни, така и на действащия сега Регламент 2016/679 (в този смисъл Решение на СЕС по дело C-93/09 Hartmut Eifert V.
Land Hessen, присъединени дела C-92/09 и C-93/09, ECR 2010 I-11063).
Правото на неприкосновеност на личния живот не е абсолютно и може, но само при спазване на изискванията на чл. 8 от КЗПЧОС, да бъде ограничавано със закон, да преследва една или повече легитимни цели и което е съществено - ограничаването да е необходимо в демократичното общество. КЗПЧОС предвижда в чл. 8 (2) изчерпателен списък на целите, легитимиращи ограничаването на това право, като посочва inter alia защитата на правата и свободите на другите. ХОПЕС е формулирана сравнително по-отворено и допуска ограничаване за цели от общ интерес, признати от ЕС, или ако ограниченията отговарят на необходимостта да се защитят правата и свободите на други хора, при спазване на принципа на пропорционалност (чл. 52 (1) от ХОПЕС).
След влизането в сила на Конвенция 108 от 1981 г. ПЕС се развива в посока на разгръщане на контрола на индивида върху неговите собствени данни. Усъвършенстването на съществуващите технологични възможности и развитието на информационното общество води до приемането на Директива 95/46 (отменена) за защита на физическите лица във връзка с обработването на личните данни и за тяхното свободно движение. Директива 95/46 (отменена) е силно повлияна от националните закони в тази материя, където често правото на защита на личните данни се основава на човешкото достойнство и правото на информационно самоопределяне (например Германия) или се свързва с правото на персонален интегритет (например Франция). Първоначално правото на защита на личните данни е уредено с акт на вторично законодателство на ЕС и дълго време в практиката си СЕС извежда напред значението на Директива 95/46 (отменена) за постигането на единен дигитален пазар, макар и да не пренебрегва установената с нея обвързаност на икономическите цели и тези за защита на фундаменталните свободи, и много по-късно - на основните права.
За първи път СЕС посочва изрично правото на защита на личните данни в решението по делото Promusicae (Решение от 29 януари 2008 г. по дело C-275/06 Productores de Mъsica de Espaсa (Promusicae) v Telefуnica de Espaсa SAU, пар. 63, Reports of Cases 2008 I-00271), като се позовава на чл. 8 от ХОПЕС. Също така в решението по делото Bavarian Lager СЕС подчертава, че в сравнение с правото на неприкосновеност на личния живот правилата на ПЕС относно защитата на личните данни създават специфична засилена защита (Решение от 29 юни 2010 г. по дело C-28/08 P, European Commission V.
The Bavarian Lager Co. Ltd, Reports of Cases 2010 I-06055, пар. 60). Тази промяна в практиката на СЕС е свързана с влизането в сила през 2009 г. на Договора от Лисабон и признаването на Хартата ранг на първично право на ЕС (чл. 6 (1) ДЕС и чл. 16 ДФЕС).
Като аспект на развитието на иновативните форми на обработването на данни значението на защитата на лични данни постоянно нараства.
Тъй като с усъвършенстването на информационните технологии използването на личните данни за икономически цели безпрепятствено се засилва, от юрисдикциите, признаващи правото на защита на личните данни, както и ЕС с чл. 8 от Хартата, се очаква да гарантират реализирането на това право. За тази цел ЕС приема Регламент 2016/679, в който в съответствие с Хартата отпадат много от позоваванията на неприкосновеност на личния живот и се заместват с правото на защита на личните данни. Регламентът като цяло възприема идеите и принципите на Директива 95/46 (отменена) и се стреми да постигне неосъществената от нея цел за хармонизиране на законодателството в рамките на ЕС в областта на защитата на личните данни.
В съответствие с тази цел - за предоставяне на еднакво високо ниво на защита на личните данни в ЕС (а и извън него), както и предвид обстоятелството, че много от конституциите на държавите членки не установяват правото на защита на личните данни като отделно от правото на неприкосновеност и това се отнася и до Конституцията на Република България, практиката на ЕСПЧ и тази на СЕС (главно по прилагането на Директива 95/46) с очертания в тях смисъл на ключови в разглежданата материя понятия и отстояваните принципи остават актуални и днес.
Макар неприкосновеността на личния живот и защитата на личните данни да са тясно свързани в юриспруденцията на СЕС и ЕСПЧ, тяхната специфика се отчита при конкретните обстоятелства (показателно за разграничаването на двете права е Решението на СЕС от 13 май 2014 г. по дело C-131/12 Google Spain SL и Google Inc. срещу Agencia Espaсola de Protecciуn de Datos (AEPD) и Mario Costeja Gonzбlez; СЕС свързва, но и разграничава двете права и в Решение по дело C-73/07, Tietosuojavaltuutettu V.
Satakunnan Markkinapцrssi Oy и Satamedia Oy, пар. 55, както и в Решението от 6 октомври 2015 г. по дело C-362/14 Maximillian Schrems V.
Data Protection Commissioner, пар. 39). Въпреки частичното им застъпване тези права имат различия в материалния си обхват. Информацията, която се отнася до частния живот на индивида, невинаги задължително включва цялата информация за идентифицирано или възможно да бъде идентифицирано (пряко или непряко) физическо лице. Защитата на личните данни обаче покрива именно тази информация. Този обхват се основава на дефинирането на лични данни в Конвенция 108 и в Регламент 2016/679 и е по-широк от правото на неприкосновеност на личния живот, което следва да се отчита при тълкуването на чл. 8 от Хартата (чл. 6 (1) ДЕС и чл. 52 (7) от Хартата; Решение на СЕС от 26 февруари 2013 г. по дело C-617/10, Еklagaren V.
Hans Еkerberg Fransson, пар. 20). Също така за разлика от чл. 8 от КЗПЧОС (цитиран по-горе) чл. 8 (2), първото изречение, ХОПЕС има по-скоро "разрешителен" характер - ако посочените в него стандарти на обработката на лични данни бъдат следвани (добросъвестно обработване, за точно определена цел, въз основа на съгласието на субекта на данни или друго легитимно основание, посочено в закон), се счита, че навлизането в него е правомерно (Решение на СЕС по съединени дела Volker und Markus Schecke GbR (C-92/09) и Hartmut Eifert (C-93/09) V.
Land Hessen, пар. 49). Общата клауза за допускането на ограничения на правата, предвидени в Хартата, включително по чл. 7 и чл. 8, е в чл. 52 (1) от същата и предписва, че те трябва да са предвидени в закон, да зачитат основното съдържание на посочените права и свободи и при спазване на принципа на пропорционалност да са необходими, inter alia, за да се защитят правата и свободите на другите.
Най-общо правилата за защита на личните данни се разглеждат от Съвета на Европа и Европейския съюз като опит да се отчете заплахата за информационната неприкосновеност на индивида, възникнала от нарастващото потребление на високотехнологични средства за обработване на данни в съвременното дигитализиращо се общество.
Както бе посочено, понятията "лични данни" и "обработка на лични данни" са дефинирани широко в чл. 4 (1) и (2) от Регламента: "лични данни" означава всяка информация, свързана с идентифицирано физическо лице или физическо лице, което може да бъде идентифицирано ("субект на данни"); физическо лице, което може да бъде идентифицирано, е лице, което може да бъде идентифицирано, пряко или непряко; "обработване" означава всяка операция или съвкупност от операции, извършвана с лични данни или набор от лични данни чрез автоматични или други средства, като събиране, записване, организиране, и inter alia, разкриване чрез предаване, разпространяване или друг начин, по който данните стават достъпни. Като се отчитат наличните технологии и технологични развития за обработване на данните (съображение 26 от Регламента), на практика това означава, че всички данни са потенциално лични и всяка дейност, свързана с лични данни, е обработване на същите. Разбирането за обработване на личните данни, както бе посочено, има широк обхват и по този начин голяма част от модерните комуникации, попадащи в обхвата на правото на свободата на изразяване и правото на информация, едновременно се покриват и от правото на защита на личните данни в ЕС. Нещо повече, съгласно разпоредбата на чл. 85 от същия Регламент някои изключения и дерогации се предоставят на свободата на преценка на държавите членки, в частност относно обработването на лични данни за журналистически цели, за целите на академичното, литературното или художественото изразяване (по-нататък само "обработване за журналистически цели"). Те са предназначени да гарантират равновесието на правото на защита на личните данни с останалите основни права, в хипотезата на чл. 85 (журналистически цели) - с правото на свобода на изразяване и информация, съгласно принципа на пропорционалност. Прилагането на такива изключения за правото на защита на личните данни, определяно като изключение с оглед на специална цел, изисква осъществяване на балансиране на двете фундаментални права.
- Националния правен контекст:
Както се вижда от изложеното по-горе, в европейския правен контекст няма един възприет модел на отношенията между правото на неприкосновеност на личния живот и правото на защита на личните данни. В доктрината се очертават най-общо три основни модела, според които правото на защита на личните данни се разглежда като отделно, но допълващо право, целящо защита на човешкото достойнство, като еволюиращо/израстващо от първото или че правото на защита на личните данни е независимо самостоятелно право, което осъществява редица функции, включително, но без да се ограничава до защита на неприкосновеността на личния живот. Специално в правния ред на ЕС това право се развива в основно право, което предоставя на индивида повече контрол чрез значителен брой права, включително и "правото да бъдеш забравен", върху по-широк кръг данни, които се отнасят до него. Може да се приеме, че третият модел отразява най-коректно реалните действителни отношения между двете права (с отчитане на ускореното и често непредвидимо развитие на информационните и комуникационните технологии), но нито един модел не предлага ясно обяснение на характера на отношенията между правото на защита на личните данни и правото на неприкосновеност на личния живот. Тази неяснота затруднява идентифицирането на интересите, които стоят в основата на правата, както и определянето на степента на тяхното засягане, което има значение при преценка на съответствието на дадена ограничителна мярка с принципа на пропорционалност.
Конституцията на Република България не включва в установения от нея каталог на основните права правото на защита на личните данни като обособено от неприкосновеността на личния живот и произтичащите права, закрепени в чл. 32, ал. 1. В допълнение към изложеното по-горе заслужава внимание, че Конвенция 108 от 1981 г. (Конвенцията на Съвета на Европа за защита на лицата при автоматизираната обработка на лични данни), както и Директива 95/46 и Регламент 2016/679 поставят акцент в заглавието си върху защита на физическите лица във връзка с (автоматизираното по Конвенция 108) обработването на лични данни. В Конвенция 108 понятието "лични данни" се използва в контекста на права и основни свободи, и по-конкретно на правото на личен живот (чл. 1 от същата). Директива 95/46 (акт на вторично законодателство на ЕС, отменена) въвежда за първи път и преди Хартата правото на защита на личните данни в съюзния правен ред, а Хартата на свой ред го прогласява за самостоятелно основно право, систематически закрепено веднага след правото на неприкосновеност на личния живот. Конвенция 108 е ратифицирана от Република България със закон, приет от ХХХIХ Народно събрание на 29.05.2002 г. (ДВ, бр. 56 от 2002 г.), и е обнародвана през 2003 г. (ДВ, бр. 26 от 21.03.2003 г.), с който акт тя става част от вътрешното право на страната. През 2000 г. е приет Законът за достъп до обществена информация (ДВ, бр. 55 от 7.07.2000 г.), който използва понятието "лична информация". Законът за защита на личните данни (обн., ДВ, бр. 1 от 4.01.2002 г., в сила от 1.01.2002 г.; последно изм. и доп., бр. 17 от 26.02.2019 г.), с който се въвежда в националното право Директива 95/46 (отменена), е приет на 21.12.2001 г. и съгласно § 5 от преходните и заключителните разпоредби от същия влиза в сила от 1.01.2002 г. От посоченото следва, че ЗЗЛД за първи път употребява понятието "право на защита на личните данни" в националното право и също така - в контекста на правото на неприкосновеност на личния живот. В мотивите на проекта на закона се посочва, че защитата на личните данни се свързва с осигуряването на неприкосновеността на личния живот на гражданите, тяхната чест и доброто им име и правото им на достъп до събираната за тях информация от държавни органи и други лица. В практиката на Конституционния съд се използва както "неприкосновеността на личния му живот и личните му данни", "право на неприкосновеност на личните данни", "защита на личните данни", така и "право на защита на личните данни" или само "лични данни" (Решение № 6 от 2004 г., Решение № 4 от 2012 г., Решение № 6 от 2012 г., Решение № 13 от 2012 г.; Решение № 3 от 2002 г.). Употребата на съюз "и" между "неприкосновеността на личния живот" и "личните данни" по дело № 4/2012 г. говори за поставяне в един ред и обвързване на двете права.
Обобщено - в тези случаи понятията "лични данни" и "право на неприкосновеност на лични данни" са употребени било свързано с неприкосновеността на личния живот, или в порядък на посочване на елементите на неприкосновеност на индивида. Веднага следва да се отбележи, че във връзка с даденото задължително тълкуване на "комуникационните права" (чл. 39 - 41 от Основния закон) в Решение № 7 от 1996 г., което предхожда приемането на ЗЗЛД и цитираната практика на съда, Конституционният съд очертава обхвата на конституционно установените ограничения на тези права свързано със защитата на други също конституционно установени ценности.
Като подчертава, че неприкосновеността на личния живот (чл. 32, ал. 1 от Конституцията и произтичащите права) е водещо рестриктивно основание, съдът приема широко разбиране на "личен живот" и го отнася в един комплекс от интереси заедно с тайната на кореспонденцията и неприкосновеността на жилището (съответно чл. 33, ал. 1 и чл. 34, ал. 1), които са все конституционно защитени права.
Посочва се, че те също не са абсолютни и както свободата на изразяване и информация подлежат на ограничаване. Съдът разграничава информация, която се отнася към интимната сфера на човека (личните данни са носител на информация) от тази, която се прави публично достояние в контекста на обществения дебат. Изложеното позволява да се приеме за настоящия случай, че правото на неприкосновеност на личния живот е поставено в основата на правото на защита на личните данни, което е в съответствие с еволюиралото разбиране в европейския правен контекст. Посоченото има значение предвид това, че в ал. 1 на чл. 25з ЗЗЛД, която въвежда общо правило в чл. 25з като нормен комплекс, е употребено понятието "неприкосновеност на личния живот", което е възприетото в Основния закон понятие, и следователно конституционно установената за това право защита и стандарти на ограничаване (както и по отношение на правото на свобода на изразяване и информация) в смисъла, изяснен в цитираното Решение № 7/1996 г., са относими и за правото на защита на личните данни.
II.
Правна основа за балансирането на правото на свобода на изразяване и информация и правото на защита на личните данни при обработване за журналистически цели в контекста на КЗПЧОС, практиката на ЕСПЧ и правото на ЕС.
Конвенцията за защита правата на човека и основните свободи гарантира правото на свобода на изразяване в чл. 10, чиято разпоредба е близка до тази в чл. 19 от ВДПЧ и чл. 19 (2) МПГПП - по смисъла на последната в правото на свобода на изразяване за всеки индивид са включени свободата да търси, получава и разпространява информация и идеи от всякакъв вид, независимо от границите, както устно, писмено или чрез печат, или като произведение на изкуството, или чрез каквото и да е друго средство по свой избор. Тази свобода е общопризната, утвърдена е като основно право и стандарт за всички свободи и се разглежда в широк смисъл - отнася се до целия поток информация и идеи в обществото (Резолюция 59 (1) на Общото събрание на ООН от 14 декември 1946 г.). Освен като право на всеки индивид свободата на изразяване се свързва и с други субекти и преди всичко с пресата и всички средства за масова информация, които я институционализират и служат в демократичното общество като гарант за неговата информираност и за ефективен граждански контрол върху управлението. Регионалните и националните съдилища възприемат в своята практика това широко виждане за свободата на изразяване и акцентират върху социалната функция на медиите в демократичните политически системи. ЕСПЧ последователно поддържа позицията, изразена по делото Handyside (Handyside V.
United Kingdom, аpp. 5493/72, 1 EHRR 737, от 7 декември 1976 г., пар. 49), че свободата на изразяване е основополагаща за демократичното общество и е една от основните предпоставки за неговия прогрес и за реализацията на всеки индивид (в този смисъл Решение от 8 юли 1986 г. по дело Lingens V.
Austria; Решение от 18 юли 2000 г. по дело ?ener V.
Turkey, Решение от 29 март 2001 г. по дело Thoma V.
Luxembourg 29 March 2001 и др.). Като посочва, че свободата на изразяване се отнася до всякакъв вид информация, включително и предизвикващата неудобство и дори шокираща, защото такива са изискванията на плурализма и толерантността, без които няма демократично общество, ЕСПЧ в решението по делото Satakunnan & Satamedia Oy подчертава необходимостта от стриктното тълкуване на чл. 10 (2) КЗПЧОС, където са предвидени условията, при които е допустимо ограничаването на това основно право (Satakunnan Markkinapцrssi Oy и Satamedia Oy V.
Finland, аpp. 931/13). Нещо повече, Съдът свързва свободата на разпространяване на информация с правото на всеки и на обществото като цяло да бъде информирано и подчертава дълга на медиите да предоставят информация по въпроси от публичен интерес (в Решение по посоченото по-горе дело Satakunnan Markkinapцrssi Oy и Satamedia Oy, пар. 56 и 60).
Независимо, че ЕС брани силно правото на защита на личните данни и като цяло неприкосновеността на сферата на автономност на индивида, Съюзът също така изрично признава правото на всеки на свобода на изразяване на мнения и свобода на информация (чл. 11 ХОПЕС). Както ЕСПЧ, така и СЕС споделят разбирането, че правото на свобода на изразяване е не само самостоятелно основно право, но то има централна роля в защитата на други права, гарантирани от Конвенцията и Хартата. От него произтича правото да се търси и получава информация, а следователно и правото на достъп до информация за всеки и за обществото в цялост. Обществото може да участва реално и ефективно в демократичния процес само ако има информация за дейностите и политиките на публичната власт. Втората алинея на чл. 11 от Хартата изрично прокламира свободата и плурализма на медиите и така признава и гарантира ефективното осъществяване на функцията на медиите на "обществен страж" в демократичния процес. В съответствие с чл. 52 (3) ХОПЕС, СЕС следва практиката на ЕСПЧ и приема, че свободата на изразяване включва не само изразяване на мнения, а в съответствие с член 10, параграф 1, второто изречение от ЕКПЧ и с член 11, параграф 1, първото изречение от Хартата тя обхваща - в смисъла на свобода на комуникацията - свободата да се получават и да се разпространяват информация или идеи, както и че свободата на комуникацията се отнася до всякакъв вид информация (Решение по дело C-73/07, Tietosuojavaltuutettu V.
Satakunnan Markkinapцrssi Oy и Satamedia Oy, пар. 39).
Извън признатите от международното право за абсолютни права основните права не са неограничени по обхват. Всяка правна система предвижда определени ограничения на свободата на изразяване и информация. Докато чл. 10 (2) КЗПЧОС посочва изискванията за легитимност на налаганите ограничителни мерки на тази свобода, чл. 11 ХОПЕС не съдържа подобно предписание, а общата ограничителна клауза е в чл. 52 (1) от Хартата за предвидените от нея права.
Както се вижда от изложеното в първия раздел на мотивите, Регламент 2016/679 следва линията на засилена защита на физическите лица във връзка с обработването на личните данни и едновременно тази на поддържане на равновесие с другите основни права, в частност със свободата на изразяване и информация, така както тези права са предвидени в КЗПЧОС и ХОПЕС - насоки, очертаващи се и в Конвенция 108 и в Директива 95/46. Хартата гарантира правото на защита на личните данни, но тя не прави това за сметка на свободата на изразяване и не показва, че претендира да поддържа едното право като по-значимо пред другото (чл. 8 (1) от Хартата). Както СЕС (Решение от 9 ноември 2010 г. по дело C-92/09 Volker und Markus Schecke, пар. 85), така и ЕСПЧ са последователни в своята позиция, че свободата на изразяване има еднаква тежест с другите основни права и тяхното еднакво зачитане, както подчертава ЕСПЧ, е въпрос на принцип (Решение на ЕСПЧ от 7 февруари 2012 г. по дело Von Hannover V.
Germany, para. 100, аpp. 40660/08 и 60641/08). Според КЗПЧОС свободата на изразяване не е абсолютна, както не е абсолютно и правото на неприкосновеност. Държавите - страни по Конвенцията, могат да се намесват в тази свобода (независимо от средствата, чрез които мненията, идеите и информацията се изразяват), но само при условията, предвидени в чл. 10 (2) от Конвенцията, които се подреждат в три категории: предназначени да защитят публичния интерес (националната сигурност, териториалната цялост, публичната сигурност, превенция на безредици или престъпления, защита на здравето и морала); предназначени да защитят честта и доброто име или правата на другите и за защита срещу разпространяване на поверителна информация; необходими за поддържане авторитета и независимостта на съдебната власт. За да бъде допустима една ограничителна мярка, тя трябва да е предвидена в закон и да е необходима в демократичното общество. ЕСПЧ в рамките на неговата надзорна компетентност поставя ударение върху "необходимостта" на ограничителната мярка и поддържа, че националната свобода на преценка е в границите на интересите на демократичното общество да гарантира и поддържа свободата на пресата (Worm judgment of 29 August 1997, Reports 1997-V, para. 47). Случаите на легитимно ограничаване трябва да са конкретизирани в закон и могат да бъдат приети само ако са необходими в демократичното общество.