ДВ. бр. 97 от 10.12.2019г.

Обн., ДВ, бр. 97 от 10 декември 2019 г.

history Върховният административен съд на Република България - осмо отделение, в съдебно заседание на седемнадесети април две хиляди и деветнадесета година в състав: председател: Мирослав Мирчев, членове: Росица Драганова, Красимира Желева, при секретар Галина Узунова и с участието на прокурора Емил Дангов изслуша докладваното от председателя Мирослав Мирчев по адм. дело № 4906/2018 г.
Производството е по реда на чл. 185 и сл. от Административнопроцесуалния кодекс. Образувано е по жалба на Сдружението на българските производители на биопродукти (СБПБ) - ЮЛНЦ, с ЕИК 204968338, със седалище и адрес на управление Велико Търново, ул. Мария Габровска № 6, вх. В, ет. 2, ап. 4, с управител Искрен Георгиев Мутафов, подадена чрез юрк. Диана Петкова, с която са оспорени разпоредбите на: чл. 11, ал. 4, чл. 41, ал. 2, чл. 46, ал. 5, параграф 25 и 28 от Наредба № 4 от 24.02.2015 г. за прилагане на мярка 11 "Биологично земеделие" от Програмата за развитие на селските райони за периода 2014 - 2020 г., издадена от министъра на земеделието и храните (обн., ДВ, бр. 16 от 27.02.2015 г.; изм. и доп., бр. 19 от 28.02.2017 г., бр. 18 от 27.02.2018 г., в сила от 27.02.2018 г.). Изложени са съображения, че с цитираните разпоредби се създават предпоставки за нарушаване на Регламент на комисията (ЕО) № 889/2008 г. от 5.09.2008 г. за определяне на подробни правила за прилагане на Регламент № 834/2007 на Съвета относно биологичното производство и етикетирането на биологични продукти по отношение на биологичното производство, етикетирането и контрол, въпреки че оспореният подзаконов нормативен акт се позовава именно на тях (като само привидно ги преповтаря). Твърди се, че оспорените текстове на Наредба № 4 от 24.02.2015 г. противоречат на актове от по-висока степен: чл. 19, ал. 2 от Конституцията на Република България, чл. 2, т. 2 от Закона за защита от дискриминация и чл. 3, ал. 3 от Закона за ограничаване на административното регулиране и административния контрол върху стопанската дейност (ЗОАРАКВСД), чл. 1, ал. 1 от Закона за защита на конкуренцията (ЗЗК). В писмена защита се сочат допълнителни съображения за нищожност на обжалваните разпоредби поради съществени нарушения на административнопроизводствените правила и нарушение на изискванията на Закона за нормативните актове (ЗНА). Претендира се присъждане на разноски.
Ответникът - министърът на земеделието, храните и горите, оспорва чрез процесуалния си представител в пледоарията по същество и в представените писмени бележки допустимостта и основателността на жалбата.
Прокурорът от Върховна административна прокуратура дава мотивирано заключение за допустимост, но неоснователност на жалбата.
Върховният административен съд, тричленен състав на осмо отделение, като обсъди събраните по делото доказателства в тяхната съвкупност и съобрази доводите на страните, приема следното от фактическа страна: Възраженията на ответника за недопустимост на оспорването са неоснователни. Предмет на жалбата е законосъобразността на текстове от подзаконов нормативен акт - Наредба № 4 от 24.02.2015 г. за прилагане на мярка 11 "Биологично земеделие" от Програмата за развитие на селските райони за периода 2014 - 2020 г., издадена от министъра на земеделието и храните, обн., ДВ, бр. 16 от 27.02.2015 г., в сила от 27.02.2015 г.; изм. и доп., бр. 19 от 28.02.2017 г., в сила от 28.02.2017 г., бр. 18 от 27.02.2018 г., в сила от 27.02.2018 г. При справка в деловодството на Върховния административен съд не се констатира образуването на друго дело между същите страни на същото основание, нито има влязло в сила съдебно решение. Съгласно разпоредбата на чл. 186, ал. 1 АПК право да оспорват подзаконов нормативен акт имат гражданите, организациите и органите, чиито права, свободи или законни интереси са засегнати или могат да бъдат засегнати от него или за които той поражда задължения. Цитираната разпоредба сочи на необходимост от непосредствен, пряк и личен правен интерес като предпоставка за оспорване на подзаконов акт. При направена служебна справка в търговския регистър относно статута на оспорващия - Сдружение на българските производители на биопродукти, е видно, че данните за предмета на дейност, целите на сдружението и средствата за постигането им обуславят наличието на правен интерес по смисъла на чл. 159, т. 4 АПК като предпоставка за допустимост на процесната жалба. В Решение № 21 от 26 октомври 1995 г. по конституционно дело № 18/1995 г. е прието, че административният акт "засяга" по смисъла на чл. 120, ал. 2 от Конституцията граждани и юридически лица, когато нарушава или застрашава техни права или законни интереси. Това обективно нарушаване или застрашаване на субективно право или законен интерес на гражданин или юридическо лице е материалноправното основание за включване на административния акт в кръга на съдебно обжалваемите актове. Цитираното "засягане" се обективира в нарушаване на правна норма от по-висок ранг, която обжалваният административен акт нарушава.
В Решение № 5 от 17 април 2007 г., постановено по конституционно дело № 11/2006 г., на Конституционния съд са изложени мотиви, че активна легитимация притежават всички правни субекти в случаите, когато подзаконовият акт пряко засяга права, законни интереси или създава задължения за тях. Засягането на правата не означава непременното настъпване на вреди за правните субекти като предпоставка за обжалването, а една възможност за засягане на правата.
Съгласно приетото в Тълкувателно решение № 2 от 12.02.2010 г. на ВАС по т.д. № 4/2009 г. съсловните (браншовите) организации и другите юридически лица с нестопанска цел могат да оспорват подзаконови нормативни актове при наличието на правен интерес, обоснован от предмета на дейност и целите, за които са създадени. В Тълкувателно решение № 3 от 16.04.2013 г. на ВАС по т.д. № 1/2012 г. се съдържат мотиви, че при оспорване на административни актове с искане за обявяване на нищожност правният интерес за оспорващия следва да се преценява към момента на подаване на жалбата. Оспорените разпоредби от Наредба № 4 от 24.02.2015 г. са насочени към неограничен кръг адресати.
Настоящият състав на ВАС, осмо отделение, счита, че по делото е установен правен интерес за оспорване, тъй като Сдружението на българските производители на биопродукти е вписано като юридическо лице с нестопанска цел, отраслова организация, самоопределила се и заложила в Устава си да осъществява дейност в частна полза, като подпомагане, насърчаване, представляване на производителите, преработвателите и търговците на биологични продукти на територията на Република България, в обхвата на Регламент (ЕО) № 834/2007 и Регламент (ЕО) № 889/2008, както и да осигурява активно участие със становища с оглед интересите на членовете си при законодателни инициативи; подпомагане, съдействие, консултиране, обучение на членовете си с цел икономически растеж. Предвид гореизложеното настоящият състав на ВАС, осмо отделение, преценява жалбата като процесуално допустима, депозирана при наличие на правен интерес по смисъла на чл. 186, ал. 1 АПК, произтичащ от вписаните цели и предмет на дейност на сдружението.

history Разгледана по същество, жалбата е основателна. Няма спор между страните, че както оспорените разпоредби, така и целият подзаконов нормативен акт са издадени на основание чл. 9а, т. 2 ЗПЗП от компетентен орган - министъра на земеделието, храните и горите. Съгласно цитираната разпоредба министърът на земеделието, храните и горите след предварително съгласуване със заинтересованите ведомства издава наредби по прилагането на мерките и подмерките по чл. 21, параграф 1, букви "а" и "б", чл. 28, 29, 30, 31, 33 и 34 от Регламент (ЕС) № 1305/2013 от Програмата за развитие на селските райони за периода 2014 - 2020 г. Процедурата по изработване, приемане и обнародване на нормативни административни актове е уредена в глава трета "Изработване на проекти на нормативни актове" на ЗНА, прилагана субсидиарно на основание чл. 80 АПК.
Предмет на оспорване са разпоредбите на чл. 11, ал. 4, чл. 46, ал. 5, чл. 19а, ал. 2 - новосъздаден с § 25 от заключителните разпоредби на Наредбата за изменение и допълнение на Наредба № 7 от 2015 г. за прилагане на мярка 10 "Агроекология и климат" от ПРСР за периода 2014 - 2020 г. (ДВ, бр. 19 от 2017 г., в сила от 28.02.2017 г.), § 18 в частта, с която се създава нова ал. 2 на чл. 41 и § 28 от Наредба № 4 от 24.02.2015 г. за прилагане на мярка 11 "Биологично земеделие" от Програмата за развитие на селските райони за периода 2014 - 2020 г., издадена от министъра на земеделието и храните (обн., ДВ, бр. 16 от 27.02.2015 г.; изм. и доп., бр. 19 от 28.02.2017 г., бр. 18 от 27.02.2018 г., в сила от 27.02.2018 г.). В текста на чл. 26, ал. 1 ЗНА е предвидено, че изработването на проект на нормативен акт се извършва при зачитане на принципите на обоснованост, стабилност, откритост и съгласуваност. Преди внасянето на проект на нормативен акт за издаване или приемане от компетентния орган съставителят на проекта го публикува на интернет страницата на съответната институция заедно с мотивите, съответно доклада, като на заинтересованите лица се предоставя най-малко 14-дневен срок за предложения и становища по проекта. Изработването на проекти на нормативни актове и тяхното приемане е предмет на регламентация на текстовете на чл. 26 и сл. от ЗНА (ред., ДВ, бр. 46 от 2007 г.), които са императивни и са гаранция за постигане на принципите на обоснованост, стабилност, откритост и съгласуваност. В ал. 2 от цитирания закон е регламентирано задължението преди внасянето на проект на нормативен акт за издаване или приемане от компетентния орган съставителят на проекта да го публикува на интернет страницата на съответната институция заедно с мотивите, съответно доклада, като на заинтересованите лица се предоставя най-малко 14-дневен срок за предложения и становища по проекта. В същия смисъл е и разпоредбата на чл. 77 АПК, видно от която компетентният орган издава нормативния административен акт, след като обсъди проекта заедно с представените становища, предложения и възражения.
Във връзка с изясняване на обстоятелствата, касаещи спазване на процедурата по чл. 26 ЗНА, съдът с определение по хода на делото от 30.04.2018 г. е указал на административния орган, че носи доказателствената тежест за установяване изпълнението на предвидените от закона изисквания за приемане на подзаконовия нормативен акт в оспорената част, в т.ч. и спазването на изискванията по чл. 26, ал. 1 и 2 ЗНА. В изпълнение на протоколно определение от 13.02.2019 г. са депозирани заверени копия от документи по опис: Досие на Наредба на министъра на земеделието и храните за прилагане на мярка 11 "Биологично земеделие", Досие на Наредба за изменение и допълнение на Наредба № 7 на министъра на земеделието и храните за прилагане на мярка 10 "Агроекология и климат", с писмо изх. № 11-178/17.04.2018 г. Въпреки това по делото не са събрани доказателства, установяващи изпълнение на законовите изисквания за публикуване на проекта на интернет страницата и за провеждането на процедура по предварително огласяване на проекта и на мотивите на вносителя, както и за предоставяне на възможност за неговото обсъждане, изразяване на възражения и мнения от гражданите и организациите, за които възникват задължения или ограничения по отношение на чл. 46, ал. 5 от Наредба № 4 от 24.02.2015 г. за прилагане на мярка 11 "Биологично земеделие" от Програмата за развитие на селските райони за периода 2014 - 2020 г., издадена от министъра на земеделието и храните (обн., ДВ, бр. 16 от 27.02.2015 г.) и на чл. 19а, ал. 2 - новосъздаден с § 25 от заключителните разпоредби на Наредбата за изменение и допълнение на Наредба № 7 от 2015 г. за прилагане на мярка 10 "Агроекология и климат" от ПРСР за периода 2014 - 2020 г. (ДВ, бр. 19 от 2017 г., в сила от 28.02.2017 г.). При липсата на доказателства за спазване на тази начална част от процедурата следва да се приеме, че административният орган не е извършил законово регламентираните действия по разгласяване на проекта по приемането на наредбата - по отношение на чл. 46, ал. 5 от Наредба № 4 от 24.02.2015 г., съществуващ от издаването на наредбата, и на чл. 19а, ал. 2 - новосъздаден с § 25 от заключителните разпоредби на Наредбата за изменение и допълнение на Наредба № 7 от 2015 г. за прилагане на мярка 10 "Агроекология и климат" от ПРСР за периода 2014 - 2020 г. (ДВ, бр. 19 от 2017 г., в сила от 28.02.2017 г.), с което са нарушени нормата на чл. 26 ЗНА и принципът на откритост, съдържащ се в ал. 1 на цитираната правна норма. Не е спазен принципът за достъпност и публичност на чл. 12, ал. 1 АПК, изискващ административният орган да осигури откритост, достоверност и пълнота на информацията в административното производство. Доколкото установяването на факти, имащи правно значение, се извършва чрез представяне на доказателства за тяхното осъществяване, то съдът счита, че такова публикуване на проекта на Наредба № 4 от 24.02.2015 г. за прилагане на мярка 11 "Биологично земеделие" от Програмата за развитие на селските райони за периода 2014 - 2020 г., издадена от министъра на земеделието и храните (обн., ДВ, бр. 16 от 27.02.2015 г.) и на Наредба № 7 от 2015 г. за прилагане на мярка 10 "Агроекология и климат" от ПРСР за периода 2014 - 2020 г. (ДВ, бр. 19 от 2017 г., в сила от 28.02.2017 г.) в конкретния случай не е било направено от органа, респ. нарушена е била процедурата по одобряване на акта и в частност на оспорените по делото разпоредби на чл. 46, ал. 5 и чл. 19а, ал. 2 от Наредба № 4 от 24.02.2015 г.
По отношение на другите оспорени разпоредби чл. 11, ал. 4, § 18 в частта, с която се създава нова ал. 2 на чл. 41, и § 28 от Наредба № 4 от 24.02.2015 г. за прилагане на мярка 11 "Биологично земеделие" от Програмата за развитие на селските райони за периода 2014 - 2020 г., издадена от министъра на земеделието и храните (обн., ДВ, бр. 16 от 27.02.2015 г.; изм. и доп., бр. 19 от 28.02.2017 г., бр. 18 от 27.02.2018 г., в сила от 27.02.2018 г.), е приложима разпоредбата на чл. 28 ЗНА, регламентираща изискванията към мотивите на нормативните актове. Нормата предвижда, че проектът на нормативен акт заедно с мотивите се внася за обсъждане и приемане от компетентния орган. Мотивите съдържат: причините, които налагат приемането; целите, които се поставят; финансовите и други средства, необходими за прилагането на новата уредба; очакваните резултати от прилагането, включително финансовите, ако има такива, и анализ за съответствие с правото на Европейския съюз. Разпоредбата на чл. 28, ал. 3 ЗНА изрично сочи, че проект на нормативен акт, към който не са приложени мотиви според посочените изисквания, не се обсъжда от компетентния орган. Съгласно текста на чл. 28, ал. 2, т. 3 ЗНА мотивите, съответно - докладът към проект за нормативен акт, съдържат финансовите и други средства, необходими за прилагането на новата уредба. Нормата е императивна, нейното неспазване обосновава извод за незаконосъобразност на оспорените текстове от приетия нормативен акт. В мотивите на процесния нормативен акт, разделът "Финансови и други средства, необходими за прилагането на новата наредба" се състои от две изречения. Едното съдържа твърдението, че проектът не предвижда разходването на допълнителни средства от бюджета на Министерството на земеделието, храните и горите, а второ заключава, че финансовите средства ще бъдат предвидени в сметката за средствата от Европейския съюз на Държавен фонд "Земеделие" - Разплащателна агенция. Съдържанието не съответства на изискването, регламентирано в текста на чл. 28, ал. 2, т. 3 ЗНА. Предвид това, че спрямо ограниченията на финансовите средства се въвеждат разпоредби, които да уредят възможностите за одобряване или отказване на одобрението от страна на фонда, в този раздел липсва какъвто и да било анализ относно средствата, необходими за прилагане на наредбата и съответно - какви финансови ресурси ще бъдат предвидени в сметката на Държавен фонд "Земеделие" - Разплащателна агенция. В мотивите се посочва също, че поради ограничените финансови ресурси за поемане на нови ангажименти, както и изискванията на чл. 29, параграф 3 от Регламент (ЕС) № 1305/2013 ангажиментите по мярка 11 "Биологично земеделие" от ПРСР 2014 - 2020 г. да се поемат за период от пет до седем години, в преходните и заключителните разпоредби - § 28, се указва, че през кампания 2018 няма да се прилагат разпоредбите на чл. 17, ал. 4, 5 и 6 от Наредба № 4 от 2015 г. При тези мотиви издателят на наредбата би следвало да остойности всяка една от заложените за изпълнение дейности от подмерки "Плащания за преминаване към биологично земеделие" и "Плащания за поддържане на биологично земеделие", включени в следните направления: биологично растениевъдство; биологично пчеларство; биологично животновъдство.
Разделът "Целите, които се поставят с предложения акт и очаквани резултати от прилагането на наредбата" се състои от общи фрази, по-конкретно, че с промяната се цели да се отговори на предизвикателствата, възникнали в процеса на прилагане на ПРСР 2014 - 2020 г., задълженията за изключване на двойното финансиране, което може да е породено от настъпилите изменения в приложимото европейско законодателство, ограниченията в разполагаемите финансови средства по мярката, намаляване на тежестите на бенефициентите и т.н., като се предоставят възможности за ефективно управление на наличните финансови средства по мярката. В цитирания раздел се твърди, че част от промените целят да се осигури съответствие с текстовете, включени в предложенията за изменение на ПРСР 2014 - 2020 г. и приложимото европейско законодателство. Изложените общи фрази не съответстват на изискуемото съдържание по чл. 28, ал. 2, т. 4 ЗНА - да е налице анализ на очакваните резултати от прилагането на нормативния акт, включително финансовите. Щом се посочва като цел "ефективно управление на наличните финансови средства", то разделът "Финансови и други средства, необходими за прилагането на новата наредба" би следвало да посочва поне стойностно размера на наличните средства.
На следващо място в доклада е посочено, че проектът не е свързан с транспониране на актове на Европейския съюз, поради което не е приложена и не се налага прилагането на таблица за съответствието с правото на ЕС. Тази констатация е в пряко противоречие с изрично посочената в самия доклад необходимост от приемане на Наредбата за изменение и допълнение на Наредба № 4 от 2015 г., която се издава за прилагане на мярката по чл. 29 от Регламент (ЕС) № 1305/2013 от Програмата за развитие на селските райони и на чл. 43 от Регламент (ЕС) № 1307/2013 г., както и с изрично посоченото, че § 21 и § 25 се създават с оглед яснота при упражняване на правомощията на ДФЗ - РА, дадени от разпоредбата на чл. 4 от Регламент (ЕС) № 809/2014. Пренебрегнато е и задължителното условие на чл. 28, ал. 2, т. 5 ЗНА - императивно изискващ анализ за съответствие с правото на Европейския съюз. Наличието на съответстващи мотиви е от значение за проверката дали са спазени нормите на административното регулиране с оглед финансовата и материалната тежест, която трябва да бъде понесена при изпълнението на акта. Липсата на надлежно обосноваване по смисъла на чл. 28, ал. 2 ЗНА препятства съдебния контрол по същество за съответствието на подзаконовия нормативен акт с материалноправните норми, включително за съответствието му с чл. 3 ЗОАРАКСД, в какъвто смисъл са част от аргументите на жалбоподателя, и съответно води до неговата незаконосъобразност. С оглед изложеното оспорените по делото разпоредби от Наредба № 4 от 2015 г. за прилагане на мярка 11 "Биологично земеделие" от Програмата за развитие на селските райони за периода 2014 - 2020 г. са приети в нарушение на чл. 26, ал. 2 и чл. 28, ал. 2 ЗНА. Това нарушение води до невъзможност съдът да извърши контрол за законосъобразност на подзаконовия нормативен акт с относими законови разпоредби и до нарушение на чл. 26, ал. 1 ЗНА, което налага оспореният подзаконов нормативен акт да бъде отменен като незаконосъобразен.
Своевременно направеното искане за присъждане на разноски е основателно, предвид резултата по спора, представените доказателства за тяхното реално извършване и оформянето им в списък на основание чл. 80 ГПК.
Водим от горното и в същия смисъл, на основание чл. 193, ал. 1 АПК Върховният административен съд, тричленен състав на осмо отделение,