ДВ. бр. 99 от 17.12.2019г.

Обн., ДВ, бр. 99 от 17 декември 2019 г.

history Върховният административен съд на Република България - пето отделение, в съдебно заседание на шестнадесети май две хиляди и деветнадесета година в състав: председател: Анна Димитрова, членове: Илиана Славовска, Тинка Косева, при секретар Николина Аврамова и с участието на прокурора Емил Георгиев изслуша докладваното от съдията Тинка Косева по адм. дело № 424/2019.
Производството е по реда на чл. 185 и сл. от Административнопроцесуалния кодекс (АПК).
Образувано е по жалба на Иван Георгиев Горялов от гр. Пловдив чрез пълномощник адвокат Надежда Йорданова срещу Наредба № 52 от 2010 г. за утвърждаване на медицински стандарт "Ортодонтия", издадена от министъра на здравеопазването, ДВ, бр. 95 от 3.12.2010 г. Жалбоподателят навежда доводи за незаконосъобразност на подзаконовия нормативен акт като издаден при допуснати съществени нарушения на изискванията на Закона за нормативните актове и по-конкретно в нарушение на чл. 26, ал. 2 от ЗНА, тъй като при публикуването на проекта на наредбата на интернет страницата на Министерството на здравеопазването съставителят на проекта не е публикувал както мотиви, така и доклад за предложения проект. Според жалбоподателя в нарушение на изискването на чл. 28, ал. 2 от ЗНА в приложимата редакция проектът не е придружен с надлежна обосновка, поради което проектът за нормативен акт не е следвало да бъде разглеждан и одобряван от компетентния орган по аргумент от чл. 28, ал. 3 от ЗНА. Излагат се съображения, че оспорената наредба противоречи на разпоредби на Закона за здравето и е в несъответствие с целта на закона. Иска се отмяна на оспорената наредба. Претендира присъждане на сторените по делото разноски.
Ответникът - министърът на здравопазването, чрез процесуалния си представител поддържа становище за неоснователност на жалбата. Твърдените от жалбоподателя нарушения на чл. 26, ал. 2 и чл. 28 от ЗНА, дори и да са допуснати, счита за несъществени и твърди, че същите не могат да повлияят върху законосъобразността на проведеното производство по приемане на нормативния акт. Излага съображения, че наредбата е издадена в съответствие с целта на закона. Моли съдът да отхвърли жалбата. Не претендира разноски.
Представителят на Върховната административна прокуратура дава мотивирано заключение за основателност на жалбата. Счита, че при приемането на нормативния акт не са спазени изискванията на чл. 77 от АПК, чл. 26, ал. 2 и чл. 28, ал. 3 от ЗНА. Неспазването на процедурните правила при приемане на подзаконовия нормативен акт е основание за отмяна по чл. 146, т. 3 във връзка с чл. 196 от АПК.
Върховният административен съд, след като провери допустимостта на жалбата, обсъди отделно и в съвкупност доказателствата по делото и съобрази доводите на страните, приема следното:
По допустимостта:
Оспорването срещу подзаконовия нормативен акт е допустимо - направено е от надлежна страна и срещу подзаконов нормативен акт, който е предмет на съдебен контрол предвид разпоредбата на чл. 185, ал. 1 АПК. Наредбата е оспорена от жалбоподателя в нейната цялост.
Съгласно чл. 186, ал. 1 от АПК право да оспорват подзаконов нормативен акт имат гражданите, организациите и органите, чиито права, свободи или законни интереси са засегнати или могат да бъдат засегнати от него или за които той поражда задължения. Видно от представените по делото доказателства: диплома за завършено висше образование и придобита професионална квалификация "магистър - стоматолог", удостоверение за актуално членство в Българския стоматологичен съюз - районна колегия - Пловдив, и удостоверение от РЗИ - Пловдив, жалбоподателят е практикуващ лекар по дентална медицина. Оспорената наредба има за предмет утвърждаване на медицински стандарт "Ортодонтия", като дейността ортодонтия се осъществява от лечебните заведения при спазване на стандарта по ал. 1, включително и специфичните изисквания за оборудване и апаратура. От приложеното по делото удостоверение № 2283 от 12.12.2018 г., издадено от РЗИ - Пловдив, е видно, че на основание чл. 40, ал. 10 от Закона за лечебните заведения "Фабрика за усмивки Амбулатория за индивидуална практика за първична помощ по дентална медицина АИПППДМ" - ЕООД, е вписана като лечебно заведение в регистъра на РЗИ - Пловдив, и се представлява от жалбоподателя д-р Иван Георгиев Горялов. В утвърдения с наредбата стандарт "Ортодонтия" се регламентират задължения на лекарите по дентална медицина, поради което нормативният акт пряко засяга права и законни интереси и поражда задължения за жалбоподателя, свързани с качеството му на практикуващ лекар по дентална медицина. Следователно по своя предмет на правно регулиране Наредба № 52 от 2010 г. безспорно рефлектира върху правата и задълженията на жалбоподателя в качеството му на практикуващ лекар по дентална медицина, поради което оспорването срещу подзаконовия нормативен акт е допустимо.
По основателността:
Оспорената Наредба № 52 от 2010 г. на министъра на здравеопазването е валиден нормативен административен акт - издадена е от компетентен орган в изпълнение на законова делегация. Член 6 от Закона за лечебните заведения оправомощава министъра на здравеопазването да утвърди с наредби медицинските стандарти. Наредбата е издадена за прилагането на чл. 6, ал. 1 от ЗЛЗ, съгласно който лечебните заведения осъществяват дейността си при спазване на утвърждаваните с наредби на министъра на здравеопазването медицински стандарти за качество на оказваната медицинска помощ и осигуряване защита на правата на пациента. Съобразно правилото на чл. 75, ал. 3 АПК процесният нормативен административен акт има наименование, сочещо вида и автора на акта и главния му предмет. Текстът на наредбата е удостоверен по реда на чл. 78, ал. 1, т. 2 АПК от издателя й и е изпълнено изискването на чл. 78, ал. 2 АПК за обнародване на подзаконовия нормативен акт в "Държавен вестник" като условие за неговата валидност. Видно от съдържанието и предметния й обхват, в съответствие с разпоредбите на чл. 7, ал. 2 и чл. 12 ЗНА урежда само материята, за която законът предвижда издаването й. В този смисъл процесната наредба е валиден нормативен административен акт.
Оспорената наредба обаче е незаконосъобразна поради допуснати съществени нарушения на административнопроизводствените правила, а именно - издадена е в разрез с императивните норми на чл. 28, ал. 2 и чл. 26 от ЗНА (в относимата редакция преди изменението в ДВ, бр. 34 от 3 май 2016 г.).
Подзаконовото нормативно регулиране е конституционно призната функция на висшите органи на изпълнителната власт, осъществявана в публичен интерес - чл. 115 КРБ. Дейността по издаване на нормативни административни актове, бидейки същностен белег на държавното управление и основен правен регулатор, се подчинява на общите принципи на чл. 4, 6, 8 и 12 АПК - законност, съразмерност, равенство и достъпност, публичност и прозрачност. Спазването на предвидената процедура е императивно задължение на натоварените с нормотворчески правомощия административни органи, обезпечаващо законосъобразното формиране на управленски решения и приемането на регулиращите определени обществени отношения правни норми по разумен, компетентен и стабилен начин. Нормотворческият процес се основава и на принципите на обоснованост, стабилност, откритост и съгласуваност - чл. 26, ал. 1 ЗНА. В тази връзка ЗНА придава изключително значение на мотивирането на предложението за приемане на нормативен акт и възможността за предварителното му разгласяване и обсъждане с всички заинтересовани преди внасянето му за обсъждане и приемане от компетентния орган, за да се гарантират горепосочените принципи, които формулират и целите на изискването. По силата на чл. 28, ал. 2 ЗНА мотивите, съответно докладът към него, трябва да съдържат: 1) причините, които налагат приемането; 2) целите, които се поставят; 3) финансовите и други средства, необходими за прилагането на новата уредба; 4) очакваните резултати от прилагането, включително финансовите, ако има такива; 5) анализ за съответствие с правото на Европейския съюз. Проект на нормативен акт, към който не са приложени отговарящи на изрично заложените в закона критерии мотиви, съответно доклад, не се обсъжда от компетентния да го приеме орган - чл. 28, ал. 3 ЗНА. Мотивировката с дефинираното от законодателя съдържание трябва да е налице преди внасяне на проекта за обсъждане, да е публикувана и да е станала достояние на всички заинтересовани лица, за да могат същите реално да упражнят правото си на предложения и становища по проекта. С оглед императивния им характер неизпълнението на посочените процедурни правила представлява съществено нарушение.
В случая с решение № 79 от 2.11.2010 г. от заседание на ръководството на Министерството на здравеопазването е приет проектът за Наредба за медицински стандарт "Ортодонтия". По делото е представена разпечатка от интернет страницата на Министерството на здравеопазването за публикуване на проект на медицински стандарт "Ортодонтия", видно от която проектът е публикуван на 10.11.2010 г., като с определение от съдебно заседание съдът е приел за безспорно между страните, че е спазено изискването за престояване на проекта на наредбата на интернет страницата на Министерството на здравеопазването поне 14 дни. Проектът на наредбата обаче е публикуван в интернет страницата на Министерството на здравеопазването без мотиви, съответно доклад, съгласно изискването на чл. 26, ал. 2 от ЗНА в приложимата редакция.
При тези данни основателно се явява възражението в жалбата за съществено нарушение на процесуалните правила при приемането на оспорения нормативен акт.
При издаване на обжалваната наредба не са спазени разпоредбите на чл. 77 от АПК и чл. 26, ал. 2 и чл. 28, ал. 3 от ЗНА. Неоснователен е доводът на ответника, че дори и да било допуснато процесуално нарушение, то не било съществено и не можело да доведе до отмяна на акта. Този аргумент е несъстоятелен. Процедурата по приемане на нормативния административен акт е разписана императивно в закона и неизпълнението й е съществено нарушение и представлява самостоятелно основание за отмяна на акта.
Нормата на чл. 26, ал. 2 от ЗНА в приложимата редакция следва да бъде тълкувана в съответствие с чл. 77 от АПК, задължаващ компетентния орган да издаде нормативен акт, след като обсъди проекта с направените становища, предложения и възражения, което в случая не е изпълнено и представлява нарушение на императивни правни норми, съдържащи се в нормативен акт от по-висока степен. За издаването на процесната наредба липсват каквито и да е било мотиви. По делото няма данни такива да са публикувани, преди същата да стане част от обективното позитивно право. Представеният доклад на стр. 29 от делото от д-р Симеон Даракчиев, изх. № 96-00-3 от 4.11.2010 г., с който са изпратени три проекта за обявяване на сайта на министерството, включително и проект на Наредба за утвърждаване на медицински стандарт "Ортодонтия", по същество няма изискуемото съдържание и не изпълнява целта на закона, тъй като в него не се съдържат мотиви относно проекта за нормативен акт, с които заинтересованите лица да се запознаят и да направят предложения и становища по проекта. Наличието на адекватни мотиви е от значение за проверката дали утвърждаването на стандарта е пропорционално и спазени ли са нормите на административното регулиране с оглед финансовата или материална тежест, която адресатите на предвидените изисквания следва да понесат за изпълнението им. Липсата на мотиви към публикувания проект на наредбата налага извода, че въобще не е проведено надлежно обществено обсъждане, такова е било осъществено само привидно, за да бъде отчетено като изпълнено законовото задължение за провеждането му. Задълженията на съставителя на проекта, предвидени в чл. 28, ал. 2 от ЗНА, да включи определено съдържание в мотивите, респ. в доклада, са също императивно зададени и целят гарантиране на принципите на обоснованост, стабилност, откритост и съгласуваност. По този начин Законът за нормативните актове придава изключително значение на мотивирането на предложението за приемане на нормативен акт и възможността за предварителното му разгласяване и обсъждане от всички заинтересовани страни. Проект на нормативен акт, към който не са приложени мотиви, съответно доклад, по силата на ал. 3 на чл. 28 от ЗНА, не следва да се обсъжда от компетентния орган. Проектът следва да бъде известен преди внасянето му за обсъждане. Заедно с мотивите, съответно доклада, към него същите трябва да са публикувани и да са станали достояние на всички заинтересовани лица, за да могат същите да се запознаят с тях и реално да упражнят правото си на предложения и становища по проекта.
Като не е изложил мотиви в съответствие с изискванията на чл. 26, ал. 2 от ЗНА във връзка с чл. 77 от АПК, както и на чл. 28 от ЗНА, и е приел процесния нормативен акт, административният орган е допуснал съществено нарушение на административнопроизводствените правила, което представлява самостоятелно основание за отмяна на оспорената наредба.
Липсата на надлежна обосновка по смисъла на чл. 28 от ЗНА препятства съдебния контрол по същество за законосъобразност на подзаконовия нормативен акт и съответствието му с материалноправните норми, включително за съответствието му с чл. 2, т. 2 от Закона за здравето и чл. 6, ал. 1 от Закона за лечебните заведения, в каквато посока са част от оплакванията на жалбоподателя, и съответно води до извода за неговата незаконосъобразност. В този смисъл е и константната практика на Върховния административен съд по сходни дела (вж. Решение № 11894 от 7.11.2016 г. по адм. дело 4272/2016 на ВАС, второ отделение; Решение № 149 от 9.01.2017 г. по адм. дело 5341/2016 на ВАС, второ отделение; Решение № 13199 от 5.12.2016 г. по адм. дело 4267/2016 на ВАС, седмо отделение; Решение № 13406 от 8.12.2016 г. по адм. дело 5339/2016 на ВАС, седмо отделение; Решение № 2499 от 28.02.2017 г. по адм. дело 14584/2016 на ВАС, петчленен състав; Решение № 2759 от 7.03.2017 г. по адм. дело 11858/2016 на ВАС, петчленен състав, и др.).
По изложените съображения настоящият съдебен състав намира, че отсъствието на всички задължителни за мотивирането проекта на нормативен административен акт реквизити е съществен процесуален порок, налагащ отмяна на оспорената наредба на основание чл. 146, т. 3 АПК.
С оглед изхода на спора на основание чл. 143, ал. 1 от АПК на жалбоподателя се дължат разноски. Ответникът не е направил възражение за прекомерност на адвокатското възнаграждение, поради което няма основание за редуциране на заплатения адвокатски хонорар от 1000 лв. В този смисъл Министерството на здравеопазването следва да бъде осъдено да заплати разноски в полза на оспорващия в размер на 1030 лв., от които 10 лв., представляващи внесена държавна такса; 20 лв. такса за обнародване на съобщение в "Държавен вестник" и адвокатско възнаграждение в размер на 1000 лв.
Воден от горното и на основание чл. 193, ал. 1, пр. 2 АПК Върховният административен съд, пето отделение,

history РЕШИ: