ДВ. бр. 1 от 03.01.2020г.

Обн., ДВ, бр. 1 от 3 януари 2020 г.

history Върховният административен съд на Република България - осмо отделение, в съдебно заседание на седемнадесети април две хиляди и деветнадесета година в състав: председател: Теодора Николова, членове: Димитър Първанов, Емилия Иванова, при секретар Галина Узунова и с участието на прокурора Малина Ачкаканова изслуша докладваното от съдията Димитър Първанов по адм. дело № 8989/2018 г.
Производството е по реда на чл. 185 - 196 във връзка с чл. 132, ал. 2, т. 1, предложение първо от АПК.
Образувано е по жалба на Сдружение "Център за защита правата в здравеопазването" (ЦЗПЗ) със седалище в София, ул. Нишава № 121, представлявано от председателя на УС Стойчо Кацаров, и Многопрофилна болница за активно лечение - Медицински комплекс "Свети Иван Рилски" - ЕООД, със седалище и адрес на управление - Пловдив, бул. Васил Левски № 144А-А, представлявано от управителя си Николай Нешев Салутски, срещу ал. 2 от § 3 от ПЗР на Наредба № 2 от 5.02 2018 г. за условията и реда за осигуряване защита на лицата при медицинско облъчване - обн., ДВ, бр. 13 от 9.02.2018 г. В жалбата се твърди, че оспорената разпоредба е в противоречие с административнопроизводствените правила, с основни принципи на правото, с европейски актове, както и на изискванията на ЗОАРАКСД. По изложените съображения в жалбата моли съда да отмени посочената разпоредба, като присъди на жалбоподателя направените разноски по представения списък на разноските и доказателства към него.
Ответната страна по жалбата - министърът на здравеопазването, чрез процесуалния си представител юрисконсулт Денчева оспорва жалбата. Съображенията си, в които противопоставя възражения на твърденията в жалбата, излага в представените писмени бележки и претендира присъждане на юрисконсултско възнаграждение.
Участвалият по делото прокурор от Върховната административна прокуратура дава заключение за неоснователност на жалбата.
С определение в закрито заседание от 11.09.2018 г. съдебният състав е приел, че оспорването е допустимо, поради което е разгледал жалбата по същество.
Наредба № 2 от 2018 г. е издадена по законовата делегация на чл. 65, ал. 1, т. 2 от Закона за здравето, според който министърът на здравеопазването определя с наредба условията и реда за осигуряване защита на лицата при медицинско облъчване. От това следва, че Наредба № 2 е издадена от компетентен орган по законовата делегация на чл. 65, ал. 1, т. 2 от ЗЗ. С издаването на Наредба № 2 се отменя Наредба № 30 от 2005 г. за условията и реда за осигуряване защита на лицата при медицинско облъчване. Съгласно мотивите на проекта на процесната наредба с нея се цели транспонирането в националното законодателство на изискванията на Директива 2013/59/Евратом на Съвета от 5.12.2013 г.
С оспорваната в настоящото производство ал. 2 от § 3 от ПЗР на процесната наредба се въвежда забрана за въвеждане на определена медицинска апаратура, освен ако не е фабрично нова - "След влизането в сила на наредбата не се допуска въвеждането в експлоатация на апаратура за лъчелечение, която не е фабрично нова, и нуклеарномедицински уредби за образна диагностика, компютър-томографи и ангиографи, които не са фабрично нови или фабрично обновени". Според т. 20 от ДР на наредбата 22. "Фабрично нова апаратура" е апаратура неинсталирана (немонтирана) и неупотребявана в периода от производството й до доставката й на крайния потребител, като този период не надвишава две календарни години.
Производството по приемането на Наредба № 2 е започнало с доклад изх. № 33-14-43/20.12.2017 г. на заместник-министъра на здравеопазването до министъра, в който са посочени мотивите за приемането й. Към доклада са приложени проект на наредбата и мотивите към проекта. Проектът е приет с протокол - Решение № 54 от 22.12.2017 г. от заседание на ръководството на Министерството на здравеопазването, и е публикуван на интернет страницата на Министерството на здравеопазването и в Портала за "Обществени консултации" на 22.12.2017 г. за обществено обсъждане. Постъпилите становища по проекта на Наредбата за условията и реда за осигуряване защита на лицата при медицинско облъчване са отразени в справка за отразяване на становищата, постъпили при съгласуването на наредбата, като в нея са отразени мотивите за приемане на становищата и мотивите за неприемането им. На 5.02.2018 г. на интернет страницата на министерството е публикувана справка за отразяване на становищата, постъпили при обществените консултации на проекта на наредбата. Към делото са приложени доказателства за извършените публикации. Изготвена е и приложена по делото и Таблица за съответствие на Директива 2013/59/Евратом на Съвета от 5.12.2013 г. с нормативни актове по прилагането на Закона за безопасно използване на ядрената енергия и Закона за здравето. С доклад № 33-14-43/1.02.2018 г. на заместник-министъра на здравеопазването до министъра новият проект на наредбата, заедно със справката за отразяване на становищата, получени след общественото обсъждане, и становище на работна група 22 "Здравеопазване", е представен за подпис на министъра на здравеопазването. С протокол - Решение № 4 от заседание на ръководството на Министерството на здравеопазването, състояло се на 5.02.2018 г., проектът на наредбата е приет, като е решено същият да се изпрати за публикуване в "Държавен вестник" и справката от проведените обществени консултации да се публикува на интернет страницата на МЗ и на Портала за обществени консултации.
Описаното фактическо установяване сочи на спазване на процедурата по приемане на наредбата, разписана в чл. 26 ЗНА.
Проведени са обществени консултации, задължителни според чл. 26, ал. 2 ЗНА, съставеният проект е публикуван на интернет страницата на Министерството на здравеопазването и Портала за обществени консултации, включително мотивите, налагащи приемането на наредбата - ал. 3, определен е 30-дневен срок за провеждане на обществени консултации - ал. 4, публикувана е и справка за постъпилите предложения - ал. 5.
Съдът счита, че при постановяване на процесния нормативен подзаконов административен акт са допуснати съществени нарушения на административнопроизводствените правила, тъй като оспорената наредба е издадена в несъответствие с императивните норми на чл. 28, ал. 2 от ЗНА в относимата редакция на закона.
Съгласно чл. 28, ал. 2 от Закона за нормативните актове мотивите, съответно докладът към проектонаредбата, следва да съдържат:
1. причините, които налагат приемането;
2. целите, които се поставят;
3. финансовите и други средства, необходими за прилагането на новата уредба;
4. очакваните резултати от прилагането, включително финансовите, ако има такива;
5. анализ за съответствие с правото на Европейския съюз.
Според императивната норма на чл. 28, ал. 3 ЗНА проект на нормативен акт, към който не са приложени отговарящи на изрично заложените в закона критерии мотиви, съответно доклад, не се обсъжда от компетентния да го приеме орган. Мотивировката с дефинираното от законодателя съдържание трябва да е налице преди внасяне на проекта за обсъждане, да е публикувана и да е станала достояние на всички заинтересовани лица, за да могат същите реално да упражнят правото си на предложения и становища по проекта. Предвид задължителния характер на това законово изискване неизпълнението на посочените процедурни правила винаги представлява съществено нарушение, налагащо отмяна на акта.
В приложените към делото мотиви към проектонаредбата по отношение процесната в настоящото производство разпоредба е записано:
"С предложения проект на наредба не се очаква да възникнат финансови разходи за лечебните заведения вследствие на нейното прилагане...
Относно регламентираните нови по-високи изисквания към използваната апаратура в съответствие с Директива 2013/59/Евратом се предвижда изискванията, свързани с уредбите за лъчелечение, ангиографските уредби, компютър-томографските уредби, дигиталните уредби за рентгенова графия, скопия, ангиография и компютърна томография, уредбите за рентгенова мамография и всички мамографски уредби да не се прилагат за въведените в експлоатация към момента на влизане в сила на наредбата. След влизането в сила на наредбата не се допуска въвеждането в експлоатация на апаратура за лъчелечение, която не е фабрично нова, и нуклеарномедицински уредби за образна диагностика, компютър-томографи, които не са фабрично нови или фабрично обновени. По този начин лечебните заведения ще могат да ползват наличната радиологична апаратура, която е въведена в експлоатация преди влизането в сила на наредбата, докато тя е технически изправна и безопасна за ползване и има осигурени сервизни части и/или поддръжка на софтуера от производителя.
Предложеният проект на акт няма да доведе и до пряко и/или косвено въздействие върху държавния бюджет."
Съдържанието на тези мотиви не е релевантна обосновка по смисъла на чл. 28, ал. 2 ЗНА и същите не отговарят на изискванията на цитираната разпоредба. На първо място, не се посочват причините, които налагат приемането на процесната разпоредба. Като причина за приемането на цялата наредба се сочи осигуряване на транспонирането в националното законодателство на изискванията на Директива 2013/59/Евратом на Съвета от 5 декември 2013 г. за определяне на основни норми на безопасност за защита срещу опасностите, произтичащи от излагане на йонизиращо лъчение, но такава съответна разпоредба и изискване на въвеждане на фабрично нова техника в директивата няма. На второ място, не се посочват целите, които се поставят с приемането на тази разпоредба, доколкото в мотивите е записано, че с проектонаредбата се цели да се въведат в националното законодателство разпоредбите на Директива 2013/59/Евратом, а, както се посочи, такава разпоредба в директивата няма. На трето място, несъстоятелни са изложените по-горе мотиви по отношение финансовите и други средства, необходими за прилагането на новата уредба. От съдържанието на процесната алинея става ясно, че след спирането на функционирането на процесната апаратура вследствие на липса на осигуряване на резервни части и софтуер на същата или каквито и да е други причини, то съответното здравно заведение е задължено да го замени единствено с фабрично ново. Доколкото финансирането на държавните и общинските лечебни заведения в Република България е свързано пряко и/или косвено с държавния бюджет, в частност на бюджета на Министерството на здравеопазването, няма как да се твърди, че въвеждането на новото изискване няма да доведе до въздействие върху бюджетните разходи. Съгласно чл. 96, т. 2 от Закона за лечебните заведения източници за финансиране на лечебните заведения могат да бъдат държавният и общинските бюджети. Според чл. 50, ал. 1 от Постановление № 344 от 21 декември 2018 г. за изпълнението на държавния бюджет на Република България за 2019 г. снабдяването на здравните и лечебните заведения с лекарствени продукти, медицински изделия, консумативи и инструментариум, медицинска техника и апаратура, предвидени в нормативен акт или произтичащи от приетите от Министерския съвет национални програми, планове и проекти, се осъществява от бюджета на Министерството на здравеопазването по реда на централизираните доставки.
А според ал. 2 Министерството на здравеопазването може да предоставя целево средства за капиталови разходи на държавни лечебни заведения - търговски дружества, и на лечебни заведения - търговски дружества със смесено държавно и общинско участие в капитала.
В същия смисъл е чл. 55 от Постановление № 332 от 22 декември 2017 г. за изпълнението на държавния бюджет на Република България за 2018 г.
Съгласно т. 25 от Стандарт за финансово управление на държавните лечебни заведения - търговски дружества, в срок до 15 януари всяка година лечебните заведения за болнична помощ в съответствие с бизнес програмата изготвят и представят в Министерството на здравеопазването инвестиционна програма за съответната година, като посочват източници на финансиране - собствени средства, от бюджета на Министерството на здравеопазването, оперативни програми, фондове, дарителски програми и/или заеми. Предложенията съдържат очаквана цена на придобиване, като техническите спецификации следва да са отворени и прозрачни. Следва да се приложи разчет на очакваните обем дейности, очакваните парични потоци в резултат на реализиране на инвестицията, в т.ч. и очакваните разходи за абонаментна поддръжка и консумативи.
В светлината на горецитираните разпоредби, които са само част от общата нормативна база относно финансирането на лечебните заведения, става ясно, видно от мотивите на проектонаредбата, че няма извършен анализ на наличността и технологичните данни - например срока на годност, на процесната медицинска апаратура в болничните заведения. Вследствие липсата на такъв анализ не се знае кога и какви финансови разходи ще възникнат за лечебните заведения вследствие на нейното прилагане, съответно и какви разходи от държавния бюджет ще се наложи да бъдат извършени в най-близко или по-далечно бъдеще с цел изпълнение на новото нормативно изискване. Няма и анализ на очакваните резултати от прилагането на разпоредбата, включително финансовите съгласно чл. 28, ал. 2, т. 4 от ЗНА.
На пето място, в мотивите няма и анализ за съответствието на тази разпоредба с правото на Европейския съюз, което е и видно от събраните по делото доказателства.
От представеното становище на Министерството на здравеопазването (л. 99 от делото) се разбира, че разпоредба с идентично съдържание не съществува в държави като Швейцария, Румъния, Естония, Чехия, Испания, Дания, Австрия, Литва, Швеция, Финландия, Словакия, Кипър, Белгия, Финландия, Португалия. Това са държави, които са отговорили на запитването, а относно останалите държави в Европейския съюз няма информация за въвеждане на разпоредба като процесната.
Липсата на надлежна обосновка по смисъла на чл. 28, ал. 2 ЗНА препятства съдебния контрол по същество за съобразеността на подзаконовия нормативен акт с материалноправните норми, включително за съответствието му с чл. 3 ЗОАРАКСД, и съответно води до правен извод за неговата незаконосъобразност.
При тези данни настоящият състав намира, че констатираните нарушения на административнопроизводствените правила са съществени, защото са довели до нарушаване на основни принципи на административното производство. В конкретния случай са осъществени процесуални нарушения, които пряко рефлектират върху основни принципи и начала на административното производство - законност, равенство, достъпност, публичност и прозрачност, уредени в чл. 4, 8, 12 и 13 АПК, както и на принципите, въведени в чл. 26, ал. 1 от ЗНА, съгласно който текст изработването на проект за нормативен акт се извършва при зачитане на принципите на необходимост, обоснованост, откритост, предвидимост, съгласуваност, пропорционалност и стабилност.
По изложените съображения съдът счита, че допуснатите съществени нарушения на административнопроизводствените правила налагат отмяна на оспорената разпоредба от Наредба № 2 от 2018 г. на министъра на здравеопазването.
С оглед изхода на спора и на основание чл. 143, ал. 1 във връзка с чл. 196 АПК ответникът следва да заплати на Сдружение "Център за защита правата в здравеопазването" - София, направените по делото разноски в общ размер 10 лв. съобразно представения от жалбоподателя списък, а на Многопрофилна болница за активно лечение - Медицински комплекс "Свети Иван Рилски" - ЕООД - сумата от 2070 лв.
Воден от горното и на основание чл. 193, ал. 1, предложение второ от АПК, Върховният административен съд, осмо отделение,

history РЕШИ: