ДВ. бр. 45 от 15.05.2020г.

Обн., ДВ, бр. 45 от 15 май 2020 г.

history Върховният административен съд на Република България - второ отделение, в съдебно заседание на осемнадесети септември две хиляди и деветнадесета година в състав: председател: Илияна Дойчева, членове: Мариета Милева, Емилия Кабурова, при секретар Илиана Иванова и с участието на прокурора Антоанета Генчева изслуша докладваното от съдията Емилия Кабурова по адм. дело № 3586/2016 г.
Производството е по реда на чл. 185 и сл. от Административнопроцесуалния кодекс (АПК).
Образувано е по протест на Милена Беремска - прокурор във Върховна административна прокуратура, срещу Наредбата за изменение и допълнение на Наредба № 1 от 9.07.2004 г. за минималните размери на адвокатските възнаграждения, издадена от Висшия адвокатски съвет (ВАдС), обн., ДВ, бр. 28 от 28.03.2014 г. (наредбата).
Поддържа се в протеста, че оспорената наредба като цяло следва да бъде отменена като незаконосъобразна поради допуснати съществени нарушения на административнопроизводствените правила. Като такива са посочени нарушението на чл. 26, ал. 2 от Закона за нормативните актове (ЗНА) и на чл. 28, ал. 2 и 3 от същия закон, свързани с изискването проектът на нормативен акт да бъде публикуван на интернет страницата на ВАдС заедно с мотивите, съответно доклада, преди приемането му, за да се даде възможност на заинтересованите лица да предоставят в 14-дневен срок предложения и становища, както и към него да има изготвени мотиви, съответно доклад, с изискуемото съдържание по чл. 28, ал. 2 ЗНА. Изтъква се, че в случая тези императивни изисквания не са изпълнени, поради което ВАдС не е следвало да обсъжда и приема проекта на оспорената наредба.
С определение от 9.05.2016 г. на основание постъпила молба съдът е допуснал встъпването на Никола Дельов Тодев от София като оспорваща страна наред с прокурора от Върховна административна прокуратура. В молбата за присъединяване на Тодев е направено искане за отмяна на оспорената вече наредба като незаконосъобразна поради съществено нарушение на административнопроизводствените правила и нарушение на материалния закон. Повторени са процесуалните нарушения на чл. 26, ал. 2 и чл. 28, ал. 2 и 3 ЗНА при приемане на наредбата, както и са оспорени приетите с нея увеличени минимални размери на адвокатските възнаграждения като нереални и в разрез с принципа на свободна стопанска инициатива.
С определение от 29.05.2018 г. след възобновяване на спряното производство по жалба на Паско Тошев Запрянов от Димитровград чрез пълномощника му - адв. Бойчев, и на основание чл. 189, ал. 2 АПК съдът е допуснал встъпването му като оспорваща страна наред с прокурора от Върховна административна прокуратура. С жалбата е направено искане за отмяна на оспорената наредба като незаконосъобразна поради съществено нарушение на процедурата по чл. 26, ал. 2 и чл. 28, ал. 2 и 3 ЗНА и нарушение на материалния закон - неспазване на принципите за откритост, обоснованост и съгласуваност по чл. 36, ал. 2 от Закона за адвокатурата (ЗА). Поддържа се, че новите размери на минималните адвокатски възнаграждения правят невъзможен достъпа на гражданите до правна помощ поради завишението им в пъти спрямо действащите. Претендира разноски съгласно представен списък на разноските.
Ответникът - Висшият адвокатски съвет (ВАдС), оспорва протеста и жалбите на физическите лица като неоснователни. По искане на съда е представил цялата административна преписка по издаване на оспорената наредба. С писмо до съда от 22.03.2016 г. чрез законния му представител заявява, че не може да представи справка-извлечение от сайта на ВАдС, тъй като през 2014 г. съветът е въвел в употреба нов сайт, като информацията от стария сайт "не е налична". Посочва се, че процедурата е спазена чрез публикуване на наредбата на сайта на Адвокатска колегия - Бургас.
Представителят на Върховната административна прокуратура взема становище за допустимост и основателност на протеста и жалбите поради допуснати процесуални нарушения и липса на мотиви за критерия при определяне размера на минималните адвокатски възнаграждения.
По делото е приета административната преписка, както и други писмени доказателства, представени от страните.
Върховният административен съд, състав на второ отделение, след като прецени доказателствата по делото и доводите на страните, намира следното:
Протестът на прокурор от Върховната административна прокуратура (ВАП) и жалбите на Никола Тодев и Паско Запрянов срещу оспорената наредба са процесуално допустими, с изключение на протестираните и оспорени разпоредби на чл. 7, ал. 2, т. 4 от същата и § 2 от допълнителните й разпоредби. Спрямо тези разпоредби са налице влезли в сила съдебни решения на ВАС, с които чл. 7, ал. 2, т. 4 от наредбата, изм. с бр. 28 от 2014 г., е отменена с Решение № 9273 от 27.07.2016 г. по адм.д. № 3002/2015 г. на ВАС (обн., ДВ, бр. 41 от 2017 г., в сила от 23.05.2017 г.) и § 2 от ДР на наредбата, вкл. с изм. и доп. с бр. 28 от 2014 г., е обявена за нищожна като цяло с Решение № 14820 от 10.12.2014 г. по адм.д. № 10395/2014 г. на ВАС (обн., ДВ, бр. 10 от 2016 г., в сила от 5.02.2016 г.). Поради това по отношение на тези разпоредби е налице недопустимост на оспорването на основание чл. 159, т. 4 и 6 във връзка с чл. 196 АПК. Това налага протестът и жалбите срещу тези две разпоредби от наредбата да бъдат оставени без разглеждане като недопустими, а производството в тази част да бъде прекратено.
Оспорената наредба е приета с Решение № 473 по протокол № 16 от 14.02.2014 г. на ВАдС на основание чл. 121, ал. 1 във връзка с чл. 36, ал. 2 ЗА, т.е. на основание изрична законова делегация в рамките на предоставената му компетентност. Тя съдържа административноправни норми, които се отнасят до неопределен и неограничен брой адресати, и има многократно правно действие, което я дефинира като нормативен административен акт по смисъла на чл. 75, ал. 1 АПК. В този смисъл наредбата поражда пряко права и задължения за всички адвокати и техните клиенти при настоящо и бъдещо договаряне за ползване на посочените в наредбата правни услуги. Поради това нейните разпоредби рефлектират и върху правната сфера на всички потенциални ползватели на такива услуги. В този смисъл е и Решение № 5 от 2007 г. по к.д. № 11/2006 г. на КС на РБ, с което е прието, че активна процесуална легитимация по чл. 186, ал. 1 АПК имат всички правни субекти в случаите, когато подзаконовият акт пряко засяга права, законни интереси или създава задължения за тях, а също и когато предстои такова засягане.
Въз основа на това следва да се приеме, че оспорващите физически лица - Никола Тодев и Паско Запрянов, разполагат с правен интерес от оспорване на процесната наредба, с изключение на посочените по-горе две разпоредби, тъй като се явяват потенциални ползватели на правни услуги от адвокат, на които предстои оказване на адвокатска правна помощ, а за Запрянов и настоящ ползвател на такива - страна по висящи дела пред РС - Пловдив, и АССГ (видно от договори за правна защита на стр. 121), поради което наредбата ги засяга, а оттук и активната им легитимация за оспорването й.
Активната процесуална легитимация за подаване на протеста на прокурора от ВАП произтича от чл. 147, ал. 2 във връзка с чл. 16, ал. 1, т. 1 и 3 АПК по негова преценка при наличието на незаконосъобразен административен акт и в защита на важен обществен интерес с оглед предмета на регулация на оспорената наредба.
По същество, в допустимата им част, протестът и двете жалби се явяват основателни.
От приетата като доказателство преписка по издаване на оспорената наредба се установява, че проектът на Наредбата за изменение и допълнение на Наредба № 1 от 9.07.2004 г. за минималните размери на адвокатските възнаграждения (обн., ДВ, бр. 28 от 28.03.2014 г.) не е публикуван на интернет страницата на Висшия адвокатски съвет, преди да бъде приета.
Производството по изработване и приемане на такава наредба е открито с Решение № 276 по протокол № 10 от 15.11.2013 г. на ВАдС, с което е възложено на работна група от трима членове да изготви първоначален проект за изменение и допълнение на Наредба № 1 от 2004 г. в срок до 20.11.2013 г. На 4.12.2013 г. във ВАдС е входиран внесен от работната група проект на Наредба за изменение и допълнение на Наредба № 1 от 2004 г., който е дебатиран на изнесено заседание на съвета в Кюстендил, състояло се на 13.12.2013 г. На това заседание с Решение № 310 ВАдС е отложил разглеждането на проекта за следващо заседание - на 10.01.2014 г., за което работната група да представи окончателен вариант за гласуване. На 10.01.2014 г. въпросът по т. 8 от дневния ред, касаещ приемане на наредбата, отново е отложен за следващо заседание. То се е състояло на 31.01.2014 г., като с решение по него ВАдС е възложил на работната група да подготви два варианта на проекти за изменение на наредбата, които да се разгледат в заседание на 14.02.2014 г. На 11.02.2014 г. във ВАдС са внесени два варианта на проект за наредба - първият, предвиждащ изцяло отмяна на действащата Наредба № 1 от 2004 г., а вторият, предвиждащ само нейното изменение и допълнение. На провелото се заседание на ВАдС на 14.02.2014 г. с Решение № 473 е приет вторият вариант на Наредбата за изменение и допълнение на Наредба № 1 от 2004 г. с всички гласувани корекции. Наредбата е изпратена за обнародване в "Държавен вестник" на 21.02.2014 г.
По делото не са представени доказателства, че изготвеният проект на наредба, който впоследствие е гласуван и приет (в заседанието на 14.02.2014 г.), е публикуван на интернет страницата на ВАдС преди тази дата, както и доказателства за изготвени мотиви, съответно доклад, с изискуемото съдържание по чл. 28, ал. 2 от Закона за нормативните актове (ЗНА) (ред., ДВ, бр. 46 от 2007 г., в сила към този момент). Представено е извлечение от сайта на Адвокатска колегия - Бургас, с дата 2014-02-00, с текст на наредбата, което обаче не следва да се приема като изпълнение на изискването за публикуване по чл. 26, ал. 2 ЗНА, тъй като компетентният орган е ВАдС, на чиято интернет страница няма извършено публикуване. Публикуването на друг сайт (на АК - Бургас) без конкретна дата не валидира неспазването на цитираната разпоредба.
По искане на съда ответникът е представил договори за софтуерна поддръжка на сайта на ВАдС от 1.10.2017 г., 1.10.2018 г., 4.09.2017 г. за създаване на уебсайт от 27.06.2017 г., които са неотносими към предмета на спора. Представените договори за изработка на уебсайт на ВАдС и за поддръжка от 17.03.2014 г. са също неотносими, тъй като визират период от време след приемането на наредбата и обнародването й в "Държавен вестник". За релевантния период - преди месец февруари 2014 г., ответникът не представя доказателства, че разполага със собствен уебсайт, на който би могъл да публикува проекта за наредба.
От изложеното следва, че оплакванията в протеста и в жалбите за съществено нарушение на административнопроизводствените правила при приемане на оспорения подзаконов нормативен акт са основателни.
Съгласно чл. 26, ал. 2 ЗНА преди внасянето на проект на нормативен акт за приемане от компетентния орган съставителят на проекта го публикува на интернет страницата на съответната институция заедно с мотивите, съответно доклада, като на заинтересованите лица се предоставя най-малко 14-дневен срок за предложения и становища по проекта. В случая това законово изискване не е спазено. На заинтересованите лица не е предоставен 14-дневен срок за предложения и становища по проекта, както и не са изготвени мотиви, съответно доклад, които да бъдат публикувани ведно с проекта на наредба. Наред с това чл. 28, ал. 1 ЗНА изисква проектът за нормативен акт заедно с мотивите, съответно доклада към него, да се внесе за обсъждане и приемане от компетентния орган, ал. 2, т. 1 - 5 предвижда изисквания към съдържанието на мотивите, съответно доклада, а ал. 3 - че проект за нормативен акт, към който не са приложени мотиви, съответно доклад, съобразно изискванията на ал. 2, не се обсъжда от компетентния орган. Член 77 АПК на свой ред също въвежда задължително обсъждане на проекта ведно с представените по него становища, предложения и възражения.
Анализът на цитираните разпоредби от ЗНА и АПК налага извода, че процедурата е императивно уредена с цел спазване на принципите по чл. 26, ал. 1 ЗНА - обоснованост, стабилност, откритост и съгласуваност.
Като не е публикувал проекта на наредба на интернет страницата си, преди да бъде приета, ведно с мотивите, съответно доклада, като не е предоставил възможност на заинтересованите лица да направят предложения и становища в 14-дневен срок, като не е изготвил мотиви, съответно доклад, с изискуемото по закон съдържание, ответникът - ВАдС, не е имал основание да обсъжда проекта и да го приема в заседанието си на 14.02.2014 г. поради съществено нарушение на императивни процесуални правила - чл. 26, ал. 2, чл. 28, ал. 2 и 3 ЗНА и чл. 77 АПК.
В тази връзка не се споделят възраженията, че предложения и становища по проекта са направени в самите заседания, като са взети предвид от съставителя на проекта. Законът има предвид предложения и становища от други заинтересовани лица извън членовете на колективния орган, каквато възможност не е дадена.
Допуснатите нарушения на административнопроизводствените правила са съществени и сами по себе си са достатъчни за отмяна на оспорената наредба, без чл. 7, ал. 2, т. 4 и § 2 от ДР, като незаконосъобразна на основание чл. 193, ал. 1 във връзка с чл. 146, т. 3 АПК.
Настоящият състав не може да вземе становище по оплакванията за материалната незаконосъобразност на оспорената наредба поради допуснатите съществени процесуални нарушения. Липсата на мотиви и доклад към проекта за изменение на Наредба № 1 от 2004 г., както и непровеждането на обществено обсъждане, не дават възможност да се извърши контрол за съответствие на наредбата с материалния закон.
С оглед изхода от спора основателно е искането на Паско Тошев Запрянов за присъждане на разноски в общ размер на 1810 лв. По делото са представени доказателства за заплащане на адвокатско възнаграждение по договор за правна помощ с адв. Бойчев в размер на 1800 лв. и заплатена д.т. в размер на 10 лв., или общо 1810 лв. Сумата за разноски се дължи от ответника - Висшия адвокатски съвет, от когото няма постъпило възражение за прекомерност.
Водим от горното и на основание чл. 193, ал. 1, чл. 196 във връзка с чл. 159, т. 4 и 6 АПК, Върховният административен съд, второ отделение,

history РЕШИ: