ДВ. бр. 60 от 07.07.2020г.

Обн., ДВ, бр. 60 от 7 юли 2020 г.

history Върховният административен съд на Република България - шесто отделение, в съдебно заседание на осми май две хиляди и деветнадесета година в състав: председател: Милка Панчева, членове: Росен Василев, Сибила Симеонова, при секретар Мариана Салджиева и с участието на прокурора Христо Ангелов изслуша докладваното от председателя Милка Панчева по адм. д. № 13721/2017 г.
Производството е по реда на чл. 185 - 196 от Административнопроцесуалния кодекс (АПК).
Образувано е по жалби на Румен Иванов Симеонов, Весела Василева Калева и Недялка Иванова Георгиева, и двете представлявани от адв. Стоянов, против Наредба № 16-334 от 6.04.2007 г. за топлоснабдяването, издадена от министъра на икономиката и енергетиката, в частта й относно дяловото разпределение на топлинната енергия: глава осма, раздел II, чл. 61, ал. 2 - 5, чл. 63, ал. 2, т. 1 и т. 2, букви "а", "б", "в", "г", "д", "ж" и "з", ал. 3 - 7, чл. 64 и сл. до чл. 73 (вкл.), в т. ч. т.: 6.1.3, 6.3, 6.4, 6.4.1, 6.4.7, 6.5, 6.6, 6.7, 6.8 и 6.9 от Методиката за дялово разпределение на топлинната енергия в сгради - етажна собственост, представляваща приложение към чл. 61, ал. 1.
С жалбите са наведени доводи за нищожност и незаконосъобразност на оспорените разпоредби поради издаването им от некомпетентен орган, при нарушение на административно-производствените правила, противоречието им с чл. 141, ал. 2, чл. 142, 143 и 144 от Закона за енергетиката и Директива 2012/27 на Европейския парламент и на Съвета относно енергийната ефективност.
Ответникът - министърът на енергетиката, чрез процесуалния си представител юрк. Занева в съдебно заседание и в писмено становище оспорва жалбите с доводи за неоснователност и моли да бъдат отхвърлени.
Представителят на Върховната административна прокуратура дава заключение за недопустимост на жалбите в частите по отношение на разпоредбите на чл. 61, ал. 3, чл. 64, ал. 2, чл. 68, ал. 1, т. 2, ал. 5 и чл. 69, ал. 2, 3 и 4 от Наредба № 16-334 от 2007 г. за топлоснабдяването (Наредбата). В останалата част твърди, че жалбите са неоснователни.
Жалбите са допустими като подадени срещу разпоредби от подзаконов нормативен акт, които съгласно чл. 187, ал. 1 от АПК могат да бъдат оспорени без ограничение във времето, от лица с правен интерес - потребители на топлинна енергия в сгради - етажна собственост.
С жалбите са оспорени текстове от Наредба № 16-334 от 2007 г. за топлоснабдяването, издадена от министъра на икономиката и енергетиката, който е подзаконов нормативен акт по смисъла на чл. 7, ал. 2 от ЗНА и попада в дефиницията на чл. 75, ал. 1 от АПК.
При проверка на законосъобразността на оспорените разпоредби от Наредбата настоящият състав констатира, че към момента на сезирането на Върховния административен съд актуалните текстове са от различни редакции на подзаконовия нормативен акт, поради което следва да бъде извършена преценка по чл. 146, т. 1, 2 и 3 от АПК досежно всяка една от редакциите на Наредбата:
1. По отношение на чл. 63, ал. 2, т. 2, букви "а", "б", "в", "г", "д", "ж" и "з", чл. 64, ал. 1, т. 1, 2, 4 и 5, чл. 65, ал. 1, чл. 66, чл. 68, ал. 1, т. 1, ал. 4, 5 и 7, чл. 70, ал. 7 и т. 6.1.3, 6.3, 6.4, 6.4.7 и 6.8 от Методиката за дялово разпределение на топлинна енергия в сгради - етажна собственост (методиката), се установи, че са част от редакцията на Наредбата, ДВ, бр. 34 от 2007 г., като разпоредбите на чл. 63, ал. 2, т. 2, буква "г" и т. 6.4.7 от методиката са поправени поради технически грешки с ДВ, бр. 39 от 2007 г.
Съгласно чл. 125, ал. 3 от Закона за енергетиката (ЗЕ, ред., ДВ, бр. 107 от 2003 г.) редът и техническите условия за топлоснабдяване, за оперативно управление на топлоснабдителната система, за присъединяване на производители и потребители към топлопреносната мрежа, за разпределение, прекратяване на топлоснабдяването и спиране на топлоподаването се определят с наредба на министъра на икономиката, енергетиката и туризма. Предвид този текст компетентният орган е бил министърът на икономиката и енергетиката. От административната преписка, приложена към делото, единствените данни, които се съдържат за приемане на Наредбата, е Заповед № РД-16-334 от 6.04.2007 г. на министъра на икономиката и енергетиката, с която издава процесния подзаконов нормативен акт, Наредбата и публикуване на поправката на технически грешки в ДВ, бр. 39 от 2007 г. Приложени са Заповед № РД-16-1026 от 27.09.2006 г. на министъра на икономиката и енергетиката за определяне на работна група за извършване на произтичащите от изменението на Закона за енергетиката (ЗЕ) промени в Наредба № 2 за топлоснабдяването (отм., ДВ, бр. 34 от 2007 г.), както и становища във връзка с измененията на посочената наредба, проекта на подзаконовия нормативен акт, други писмени доказателства, касаещи изменението на Наредба № 2 за топлоснабдяването. Ответникът не е представил никакви данни относно процедурата по издаване на оспорения пред настоящата инстанция акт на министъра на икономиката и енергетиката. Наредба № 2 за топлоснабдяването, действаща до приемане на Наредба № 16-334 от 2007 г. за топлоснабдяването, е имала за предмет редът и техническите условия за топлоснабдяване, за оперативно управление на топлоснабдителната система, за присъединяване на производители и потребители към топлопреносната мрежа, за прекратяване на топлоснабдяването, за спиране на топлоподаването и прилагане на дяловото разпределение на топлинната енергия в сгради - етажна собственост. Към чл. 58, ал. 4 от Наредба № 2 за топлоснабдяването е имало Правила за дялово разпределение на топлинната енергия в сгради - етажна собственост.
Предметът на частично оспорената пред настоящата инстанция Наредба № 16-334 от 2007 г. за топлоснабдяването към момента на издаването е бил редът и техническите условия за топлоснабдяване, за оперативно управление на топлоснабдителната система, за присъединяване на производители и потребители към топлопреносната мрежа, за прекратяване на топлоснабдяването, за спиране на топлоподаването и за прилагане на дяловото разпределение на топлинната енергия в сгради - етажна собственост, както и видът, условията и редът за предоставяне на гаранции от доставчиците на топлинна енергия по сключваните от тях сделки с топлопреносното предприятие. От изложеното е видно, че и двете наредби касаят реда и условията за топлоснабдяване.
За да се прецени дали оспорените разпоредби от Наредбата (ДВ, бр. 34 от 2007 г. и бр. 39 от 2007 г.) са законосъобразни, следва да се извърши проверка и по отношение спазването на административнопроизводствените правила при издаването й. Съгласно текста на чл. 2а от ЗНА в относимата редакция (ДВ, бр. 55 от 2003 г.) лицата, за които възникват задължения или ограничения по силата на нов нормативен акт, се уведомяват преди неговото приемане. Уведомяването се извършва чрез изпращането на проекта до представителни организации на тези лица, чрез публикуването му в средствата за масово осведомяване, в интернет или чрез оповестяването му по друг подходящ начин, като в срок не по-кратък от един месец засегнатите могат да представят предложения и възражения до съответния компетентен орган. В случая не са представени доказателства за уведомяване на заинтересованите лица или организации за отмяна на Наредба № 2 за топлоснабдяването и издаването на нов подзаконов нормативен акт - Наредба № 16-334 от 2007 г. за топлоснабдяването, както и причините, които налагат отмяна, а не изменение на съществуващата наредба. По делото са приложени само статии от печатни издания, в които се коментира приемането на нова наредба, и писмени материали от презентация, озаглавена "Обществено обсъждане на Наредба за топлоснабдяването".
Съгласно чл. 28 от ЗНА законопроектът се изготвя съобразно този закон и указа за неговото прилагане и се придружава от мотиви. В случая за издаването на новата Наредба № 16-334 от 6.04.2007 г. за топлоснабдяването, както и за отмяната на действащата до 24.04.2007 г. Наредба № 2 за топлоснабдяването липсват каквито и да било мотиви. Изискването на чл. 28 от ЗНА е императивно и пропускът на администрацията да изготви мотиви възпрепятства не само възприемането и контрола върху обжалвания подзаконов административен акт, но е пречка и да се създаде рамка и критерии относно разбирането и тълкуването му, и не може да се установи каква промяна в обществените отношения е наложило издаването на нов подзаконов нормативен акт, а не планираното изменение на Наредба № 2 за топлоснабдяването. Предвид липсата на уведомяване на заинтересованите лица и организации и изготвени мотиви при издаването на Наредбата се приема, че е налице съществено нарушение на административнопроизводствените правила, което влече след себе си отмяна на оспорените в настоящото производство разпоредби на чл. 63, ал. 2, т. 2, букви "а", "б", "в", "г", "д", "ж" и "з", чл. 64, ал. 1, т. 1, 2, 4 и 5, чл. 65, ал. 1, чл. 66, чл. 68, ал. 1, т. 1, ал. 4, 5 и 7, чл. 70, ал. 7 и т. 6.1.3, 6.3, 6.4, 6.4.7 и 6.8 от Методиката за дялово разпределение на топлинна енергия в сгради - етажна собственост.
2. По отношение на текстовете на т. 6.5, 6.6 и 6.9 от методиката се установява, че същите са изменени с ДВ, бр. 58 от 2007 г.
От преписката по делото във връзка с изменението на Наредбата с ДВ, бр. 58 от 2007 г. е приложена само Заповед № РД-16-625 от 3.07.2007 г. на министъра на икономиката и енергетиката, с която е наредено издаването на Наредба за изменение и допълнение на Наредба № 16-334 от 2007 г. за топлоснабдяването и текстът на подзаконовия нормативен акт, въвеждащ измененията. Не са представени никакви доказателства за проведената административна процедура.
Към момента на влизането в сила на изменението на Наредбата с ДВ, бр. 58 от 2007 г., относима е била редакцията на ЗНА, ДВ, бр. 46 от 2007 г. Правилата относно реда за изработването на проекти на нормативни актове се съдържат в разпоредбите на чл. 26 и 28 от Закона за нормативните актове (в редакцията съгласно ДВ, бр. 46 от 2007 г.). Според тези разпоредби изработването на проект на нормативен акт се извършва при зачитане на принципите на обоснованост, стабилност, откритост и съгласуваност. Преди внасянето на проект на нормативен акт за издаване или приемане от компетентния орган съставителят на проекта го публикува на интернет страницата на съответната институция заедно с мотивите, съответно доклада, като на заинтересованите лица се предоставя най-малко 14-дневен срок за предложения и становища по проекта. Проектът на нормативен акт заедно с мотивите, съответно доклада, към него се внася за обсъждане и приемане от компетентния орган. Мотивите, съответно докладът, съдържат: причините, които налагат приемането; целите, които се поставят; финансовите и други средства, необходими за прилагането на новата уредба; очакваните резултати от прилагането, включително финансовите, ако има такива; анализ за съответствие с правото на Европейския съюз. Проект на нормативен акт, към който не са приложени мотиви, съответно доклад, не се обсъжда от компетентния орган. По делото се установява, че по преписката за изменение на Наредбата не се съдържат доказателства за изпълнението на чл. 26 от ЗНА относно публикуването на проекта на нормативния акт заедно с мотивите/доклада на интернет страницата на Министерството на икономиката и енергетиката в продължение на 14 дни. В административната преписка липсва доклад/мотиви за изменение на подзаконовия нормативен акт в изпълнение на изискването на чл. 26 и 28 от ЗНА, поради което настоящият състав намира, че е налице съществено нарушение на административнопроизводствените правила и при изменението на Наредбата с ДВ, бр. 58 от 2007 г.
Следва да се отбележи, че в открито съдебно заседание, проведено на 18.02.2019 г., съдът е задължил административния орган да представи преписките във връзка с издаването на първоначалната и последващите редакции на подзаконовия нормативен акт, които не са представени до този момент, както и доказателства във връзка с актуалното съответствие на този нормативен акт евентуално с европейското законодателство. В съдебно заседание, проведено на 8.05.2019 г., юрк. Занева - представляваща административния орган, е заявила, че са представили всичко, с което разполагат (стр. 801 от делото). С оглед тези данни настоящият състав смята, че липсва проведена административна процедура, съответстваща на нормите на чл. 26 и 28 от ЗНА, при изменението на Наредбата, ДВ, бр. 58 от 2007 г., което представлява съществено нарушение на административнопроизводствените правила и разпоредбите на т. 6.5, 6.6 и 6.9 от методиката, представляваща приложение към чл. 61, ал. 1 от Наредбата, следва да бъдат отменени на основание чл. 146, т. 3 от АПК.
3. По отношение на чл. 61, ал. 2 и 4, чл. 63, ал. 2, т. 1, ал. 3 и 4, чл. 64, ал. 1, т. 3, ал. 2 и 3, чл. 67, чл. 68, ал. 2 и 3, чл. 69, ал. 1, чл. 70, ал. 1, 2, 3, 4, 5, 6 и 8, чл. 71, ал. 2, 3, 4 и 5, чл. 72, ал. 2, 3 и 4, чл. 73 от Наредбата и т. 6.4.1 и 6.7 от методиката е относима редакцията на подзаконовия нормативен акт, изменен с ДВ, бр. 99 от 2013 г.
От приложената по делото административна преписка се установява, че със Заповед № РД-16-307 от 25.02.2013 г. министърът на икономиката, енергетиката и туризма е създал работна група, която да подготви предложения за промени в Наредба № 16-334 от 2007 г. за топлоснабдяването. Представени са и становища от изпълнителния директор на "Топлофикация София" - ЕАД, Столичния общински съвет, Стоян Грозданов, от Сдружение "Асоциация на топлофикационните дружества в България", изпълнителния директор на Българска национална асоциация "Активни потребители", Федерацията на потребителите в България, Асоциацията на дружествата за топлинно счетоводство. Приложена е и таблица с предложения от обществено обсъждане на Наредбата от 05.2013 г. Изготвен е доклад от директора на дирекция "Сигурност на енергоснабдяването" до министъра на икономиката и енергетиката, в който е отразено, че предложените изменения целят да регламентират възможност за активно участие на клиентите в сгради - етажна собственост, при избор на метод за определянето на топлинната енергия от сградната инсталация и изготвяне на месечна сметка с предвидима сума за отопление и топла вода. Други мотиви, съответстващи на изискването за съдържание по чл. 28, ал. 2 от ЗНА, не са изложени.
Със Заповед № РД-16-1388 от 10.10.2013 г. министърът на икономиката и енергетиката е наредил за периода от 10 до 18 октомври 2013 г. включително функциите на министър на икономиката и енергетиката да бъдат изпълнявани от г-жа Анна Янева, заместник-министър на икономиката и енергетиката с произтичащите от длъжността права, отговорности и задължения, като подписва всички документи, подписвани от министър, включително и договорите, сключвани в Министерството на икономиката и енергетиката в този период. Със Заповед № РД-16-1426 от 16.10.2013 г., под-писана от Анна Янева - заместник-министър на икономиката и енергетиката, е издадена Наредба за изменение и допълнение на Наредба № 16-334 от 2007 г. за топлоснабдяването и е наредено обнародването й в официалния раздел на "Държавен вестник".
С оглед тези данни настоящият състав намира, че оспорените разпоредби, издадени с Наредба за изменение и допълнение на Наредба № 16-334 от 2007 г., обнародвани в ДВ, бр. 99 от 2013 г., са нищожни по следните съображения:
Съгласно чл. 76, ал. 1 от АПК нормативните административни актове се издават от изрично овластени от Конституцията или закон органи, а според ал. 2 компетентността да се издават нормативни административни актове не може да се прехвърля. С тази разпоредба по общ начин се посочват компетентните да издават нормативни административни актове органи. Чрез препращането към Конституцията и законите се утвърждава правилото, че уредените в глава V, раздел III на АПК актове имат вторичен, подзаконов характер. Те се издават по приложение на закона. За това е необходимо изрично нормативно овластяване кой орган е компетентен да регламентира по-подробно и конкретизира абстрактната уредба, като предвиди възможните въпроси, които могат да възникнат по повод и във връзка с нейното прилагане. Необходимо е тук да се подчертае, че коментираният текст преповтаря разпоредбите на чл. 2, ал. 1 и 2 от ЗНА, който се прилага съгласно нарочната разпоредба на чл. 80 от АПК за неуредените в раздел III въпроси. При издаването на един нормативен административен акт следва да се съблюдават изискванията на Конституцията, както и разпоредбите на АПК и ЗНА. Конституцията изрично предвижда, че въз основа и в изпълнение на законите Министерският съвет приема постановления, разпореждания и решения, а с постановления се приемат правилници и наредби (чл. 114 от Конституцията). Министрите издават правилници, наредби, инструкции и заповеди (чл. 115 от Конституцията). Чрез тези разпоредби лимитативно са посочени нормативните административни актове, които могат да издават тези органи, като конкретните хипотези се допълват в ЗНА. По този начин се предвижда специална компетентност относно субектите, съставящи акта, и това не е случайно - с нормативните актове се създават и формират правила за поведение. С тях се създават правни норми, поради което и в чл. 76, ал. 2 от АПК се възпроизвежда нормата на чл. 2, ал. 2 от ЗНА, като изрично предвижда, че компетентността да се издават нормативни актове не може да се прехвърля.
Нормите на чл. 76, ал. 1 и 2 от АПК са императивни и съдържат изрична забрана компетентността на определените органи да бъде прехвърляна на други лица. След като нормотворческата дейност е предоставена изключително на Министерския съвет, отделните министри и ръководители на ведомства, пряко подчинени на Министерския съвет, правомощията им не могат да бъдат делегирани или същите лица да бъдат замествани в тази им дейност от други органи и лица. Изброените органи могат да бъдат замествани или да делегират свои права, ако това е изрично предвидено в закон, само относно осъществяването на отделни правомощия от административните им функции, но не и за издаването на подзаконови нормативни актове.
Предвид изложеното и с оглед разпоредбата на § 9 от ПЗР на наредбата, ред., ДВ, бр. 99 от 2013 г., във връзка с чл. 125, ал. 3 от ЗЕ (ДВ, бр. 66 от 2013 г., в сила от 26.07.2013 г.), компетентен орган, който може да издава, изменя, допълва или отменя оспорения подзаконов нормативен акт, е единствено министърът на икономиката и енергетиката. Заместник-министърът на икономиката и енергетиката въпреки изричната заповед за заместване не е компетентен да издава подзаконови нормативни актове, след като законът изрично предвижда специалната нормотворческа компетенция. С оглед горното разпоредбите на чл. 61, ал. 2 и 4, чл. 63, ал. 2, т. 1, ал. 3 и 4, чл. 64, ал. 1, т. 3, ал. 2 и 3, чл. 67, чл. 68, ал. 2 и 3, чл. 69, ал. 1, чл. 70, ал. 1, 2, 3, 4, 5, 6 и 8, чл. 71, ал. 2, 3, 4 и 5, чл. 72, ал. 2, 3 и 4, чл. 73 от Наредба № 16-334 за топлоснабдяването и т. 6.4.1 и 6.7 от Методиката за дялово разпределение на топлинната енергия в сгради - етажна собственост, следва да бъдат обявени за нищожни на основанието по чл. 146, т. 1 от АПК - поради издаването им от некомпетентен орган.
4. По отношение на разпоредбите на чл. 61, ал. 3, чл. 63, ал. 5, 6 и 7, чл. 64, ал. 2, чл. 68, ал. 1, т. 2 и ал. 61, чл. 69, ал. 2, 4, 5, 6 и 7, чл. 71, ал. 1 и чл. 72, ал. 1 от Наредбата е относима последната редакция на подзаконовия нормативен акт, изменена с ДВ, бр. 42 от 2015 г.
От представената административна преписка се установява, че директорът на дирекция "Сигурност на енергоснабдяването" е изпратил с писмо изх. № Е-93-00-1388/14.11.2014 г. доклад относно Проект за изменение и допълнение на Наредба № 16-334 за топлоснабдяването на заместник-министъра на икономиката и енергетиката. В него е посочено, че се представя проект на подзаконовия нормативен акт, като измененията се правят, за да се създаде еднородна практика при прилагане на Наредбата относно определяне на прогнозното количество топлинна енергия на отделен имот, и дава еднозначно разрешение на конкретни частни случаи. Като приложение е посочено, че се прилагат проектът на наредбата и мотивите към нея. Върху доклада е поставена резолюция "Да", но от дата, предхождаща датата на изготвяне на доклада - 7.11.2014 г., и от лице, което не е известно каква длъжност изпълнява.
Приложено е публикуване на предложение за обществено обсъждане на проекта за изменение и допълнение на Наредбата от 14.11.2014 г., но от приложената публикация не може да се установи дали е публикуван самият проект, както и мотивите към него. По делото са приложени становища от Слави Арабаджиков, "Топлофикация София" - ЕАД, инж. Ваня Божинова, Сдружение "Асоциация на топлофикационните дружества в България", "Топлофикация - Плевен" - ЕАД, "Далкия" - Варна, Ангел Марков Рангелов.
С писмо изх. № Е-93-00-501/22.05.2015 г. директорът на дирекция "Сигурност на енергоснабдяването" е изпратил на министъра и заместник-министъра на енергетиката доклад по чл. 28, ал. 2 от ЗНА относно проекта за изменение и допълнение на Наредбата. В него са отразени причините, които налагат приемането й, целите, които се поставят, причините за представянето на проекта четири месеца след изтичане на срока за обществено обсъждане, как ще се отрази текстът на § 21 от ПЗР на заинтересованите страни, финансовите и други средства, необходими за прилагане на новата уредба, очакваните резултати от прилагането и анализ за съответствие с правото на Европейския съюз. В последната точка от доклада е посочено, че се прилага таблица за съответствие на направените предложения и че те съответстват на правото на Европейския съюз. Така посочената таблица не е представена в административната преписка, дори и след като настоящият състав в съдебно заседание, проведено на 18.02.2019 г., е задължил ответната страна да представи доказателства във връзка с актуалното съответствие на този нормативен акт с европейското законодателство.
Със Заповед № Е- РД-16-228 от 25.05.2015 г. министърът на икономиката е издал наредбата и е наредил обнародването й в официалния раздел на "Държавен вестник".
Съгласно чл. 26 от Закона за нормативните актове (ЗНА) изработването на проект на нормативен акт се извършва при зачитане на принципите на необходимост, обоснованост, предвидимост, откритост, съгласуваност, субсидиарност, пропорционалност и стабилност. В процеса по изработване на проекта се провеждат обществени консултации с гражданите и юридическите лица. Преди внасянето на проекта за издаване или приемане от компетентния орган съставителят на проекта го публикува на интернет страницата на съответната институция заедно с мотивите, съответно доклада, и предварителната оценка на въздействието по чл. 20. Когато съставителят на проекта е орган на изпълнителната власт, публикуването се извършва на Портала за обществени консултации, а когато е орган на местното самоуправление - на интернет страницата на съответната община и/или общински съвет. Срокът за предложения и становища по проектите, публикувани за обществени консултации по ал. 3, е не по-кратък от 30 дни. При изключителни случаи и изрично посочване на причините в мотивите, съответно в доклада, съставителят на проекта може да определи друг срок, но не по-кратък от 14 дни. След приключването на обществената консултация по ал. 3 и преди приемането, съответно издаването, на нормативния акт съставителят на проекта публикува на интернет страницата на съответната институция справка за постъпилите предложения заедно с обосновка за неприетите предложения. Когато съставителят на проекта е орган на изпълнителната власт, публикуването на справката се извършва едновременно и на Портала за обществени консултации.

history Член 28 от ЗНА императивно задължава издателите на нормативни актове да разглеждат само мотивирани проекти за такива актове. Изискванията към мотивите са по алинея втора на текста и съгласно тях мотивите следва да съдържат: 1. причините, които налагат приемането; 2. целите, които се поставят; 3. финансовите и други средства, необходими за прилагането на новата уредба; 4. очакваните резултати от прилагането, включително финансовите, ако има такива; 5. анализ за съответствие с правото на Европейския съюз.
В случая, както се поддържа в жалбите, тези императивни изисквания не са спазени.
В публикуваното на страницата на Министерството на енергетиката съобщение за провеждане на обществено обсъждане не се съдържат мотиви по смисъла на чл. 28, ал. 2 от ЗНА. Никакви съображения не са изложени в публикувания доклад относно целите, които проектът преследва, изложено е само, че предложените изменения в проекта се правят с цел създаване на еднородна практика при прилагане на Наредбата от отделните топлофикационни дружества и лицата по чл. 139а от ЗЕ, както и да дадат еднозначно решение на определени частни случаи. След този текст има линк за мотиви и проект, но такива по настоящото дело не са представени и не може да се установи дали имат различно съдържание от доклада от 14.11.2014 г., както и какво е реалното съдържание на проекта за изменение на Наредбата.
Съгласно предмета на правно регулиране на оспорената Наредба - редът и техническите условия за топлоснабдяване, за оперативно управление на топлоснабдителната система, за присъединяване на производители и клиенти към топлопреносната мрежа, за прекратяване на топлоснабдяването, за спиране на топлоподаването и за прилагане на дяловото разпределение на топлинната енергия в сгради - етажна собственост, както и видът, условията и редът за предоставяне на гаранции от доставчиците на топлинна енергия по сключваните от тях сделки с топлопреносното предприятие, в очакваните резултати от прилагане на Наредбата задължително би следвало в оповестения публично Доклад като мотиви на проекта да има описание на очакваните финансови резултати от прилагане на Наредбата.
На последно място, изискването за анализ за съответствие с правото на Европейския съюз не е изпълнено. В доклада от 14.11.2014 г., който не е ясно защо е резюлиран с дата 7.11.2014 г. и от кое лице е потвърден, изобщо не е коментиран анализ за съответствието с Европейския съюз. В доклада от 25.05.2015 г. е посочено, че се прилага таблица за съответствие на направените предложения и се потвърждава, че измененията съответстват на европейското законодателство. Такава таблица не се съдържа в административната преписка, въпреки че съдът в съдебно заседание, проведено на 18.02.2019 г., е задължил ответникът да представи доказателства за съответствие на актуалната редакция на подзаконовия нормативен акт с европейското законодателство. От изявлението на процесуалния представител на министъра на енергетиката, дадено в съдебно заседание на 8.05.2019 г., че това, с което са разполагали по административните преписки, са го представили, настоящият състав намира, че не е извършван анализ на подзаконовия нормативен акт с европейското законодателство, а изложеното в доклада от 25.05.2019 г. има само декларативен характер. Освен директивите, които по принцип нямат директен ефект, част от правото на ЕС са пряко приложими източници на вторичното право на ЕС, като цитираната в жалбите и становища на заинтересовани страни и организации Директива 2012/27/ЕС на Европейския парламент и на Съвета от 25 октомври 2012 г. относно енергийната ефективност, за изменение на директиви 2009/125/ЕО и 2010/30/ЕС и за отмяна на директиви 2004/8/ЕО и 2006/32/ЕО, която изобщо не е спомената в доклада от 14.11.2014 г. и в този от 25.05.2015 г.
Задълженията на съставителя на проекта, предвидени в чл. 28, ал. 2 от ЗНА, да включи определено съдържание в мотивите, респ. в доклада, са императивно зададени и целят гарантиране на принципите на обоснованост, стабилност, откритост и съгласуваност по чл. 26. По този начин Законът за нормативните актове придава изключително значение на мотивирането на предложението за приемане на нормативен акт и възможността за предварителното му разгласяване и обсъждане с всички заинтересовани страни. Проект на нормативен акт, към който не са приложени мотиви, съответно доклад, по силата на ал. 3 на чл. 28 от ЗНА, не следва да се обсъжда от компетентния орган. Мотивите, съответно докладът, заедно с проекта трябва да са публикувани и да са станали достояние на всички заинтересовани лица, за да могат същите да се запознаят с тях и реално да упражнят правото си на предложения и становища по него.
Освен липсата на мотиви съгласно изискванията на чл. 28, ал. 2 от ЗНА при приемането на Наредбата е допуснато и нарушение на чл. 77 от АПК. Съгласно посочения текст компетентният орган издава нормативния административен акт, след като обсъди проекта заедно с представените становища, предложения и възражения.
След съобщението за провеждане на обществено обсъждане, което няма данни да е проведено (освен постъпилите становища), е изготвен доклад с изх. № Е-93-00-501/25.05.2015 г. на директора на дирекция "Сигурност на енергоснабдяването", към който не е приложена съгласувателна таблица, съдържаща постъпилите писмени предложения на заинтересованите лица и организации. От съдържанието на административната преписка се вижда, че никакво обсъждане на предложенията не е извършено. Отделно от това съгласно чл. 26, ал. 5 от ЗНА след приключването на обществената консултация по ал. 3 и преди приемането, съответно издаването, на нормативния акт съставителят на проекта публикува на интернет страницата на съответната институция справка за постъпилите предложения заедно с обосновка за неприетите предложения. Когато съставителят на проекта е орган на изпълнителната власт, публикуването на справката се извършва едновременно и на Портала за обществени консултации. Това изискване изобщо не се твърди да е спазено, а и обективно това не може да е станало поради факта, че повторният доклад на директора на дирекция "Сигурност на енергоснабдяването" е станал на същата дата, на която е приета и Наредбата.
Предвид изложеното настоящият съдебен състав на Върховния административен съд намира, че доводите за липса на мотиви и допуснато съществено нарушение на процесуалните правила при издаването на оспорения нормативен акт в редакцията, ДВ, бр. 42 от 2015 г., са основателни, което налага отмяната на акта относно разпоредбите на чл. 61, ал. 3, чл. 63, ал. 5, 6 и 7, чл. 64, ал. 2, чл. 68, ал. 1, т. 2 и ал. 61, чл. 69, ал. 2, 4, 5, 6 и 7, чл. 71, ал. 1 и чл. 72, ал. 1, без да се обсъждат оплакванията по същество относно посочените норми.
При този изход на Румен Симеонов следва да се заплатят разноски в общ размер 30 лв., представляващи държавна такса и такса за обявяване на оспорването в "Държавен вестник". Предвид заявеното от адв. Стоянов - процесуален представител на Весела Калева и Недялка Георгиева, искане за присъждане на разноски по чл. 38 от ЗА за оказване на правна помощ на социално слаби и представени доказателства за имущественото състояние на двете жалбоподателки, административният орган следва да му заплати 500 лв., определени на основание чл. 38, ал. 2 от Закона за адвокатурата във връзка с чл. 8, ал. 3 от Наредба № 1 от 2004 г. за минималните размери на адвокатските възнаграждения.
Водим от горното и на основание чл. 193, ал. 1, предл. първо и трето от АПК, Върховният административен съд, шесто отделение,