ДВ. бр. 63 от 17.07.2020г.

Обн., ДВ, бр. 63 от 17 юли 2020 г.

history Върховният административен съд на Република България - първо отделение, в съдебно заседание на четвърти декември две хиляди и деветнадесета година в състав: председател: Милена Златкова, членове: Благовеста Липчева, Таня Комсалова, при секретар Жозефина Мишева и с участието на прокурора Георги Христов изслуша докладваното от председателя Милена Златкова по адм. дело № 3316/2019 г.
Производството е по реда на чл. 185 - 196 от Административнопроцесуалния кодекс (АПК).
Образувано е по жалбата на Диан Десков Десков с адрес: Сливен, ул. Конда войвода № 4, ап. 2, Бетина Данаил Дикова с адрес: Плевен, ж.к. Дружба, бл. 319А, вх. В, ет. 1, ап. 3, и Георги Ганчев Костадинов с адрес: Ардино, община Кърджали, ул. София № 4, вх. А, ет. 4, ап. 13, подадена чрез процесуалния им представител адв. Мирослав Неврокопски, против Наредба № Н-1 от 14.01.2013 г. за реда и начина за изчисляване на разходите за издръжка, обучение, квалификация и/или преквалификация на военнослужещите от Министерството на отбраната, структурите на пряко подчинение на министъра на отбраната и Българската армия във връзка с възстановяването им в случаите по чл. 260, ал. 1, 2 и 3 от Закона за отбраната и въоръжените сили на Република България, издадена от министъра на отбраната, обнародвана в ДВ, бр. 8 от 29.01.2013 г. (Наредба № Н-1 от 2013 г.).
С жалбата се оспорва цялата наредба. Излагат се доводи за нейната незаконосъобразност поради: 1. нарушаване на принципите на обоснованост, стабилност, откритост и съгласуваност, тъй като съставителят на проекта не е изпълнил задължението си по чл. 26, ал. 2 от Закона за нормативните актове (ЗНА) преди внасянето му за издаване от компетентния орган да го публикува на интернет страницата на съответната институция заедно с мотивите, съответно доклада, като на заинтересованите лица се предоставя най-малко 14-дневен срок за предложения и становища; 2. несъгласуване на проекта с Министерския съвет; 3. липса на оценка на въздействието; 4. нарушаване на Конвенцията за защита на правата на човека и основните свободи; 5. противоречие с Директива 2000/78/ЕО за създаване на основна рамка за равно третиране в областта на заетостта и професиите относно равното третиране на работното място. Претендира се отмяна на Наредба № Н-1 от 2013 г., издадена от министъра на отбраната.
Ответникът - министърът на отбраната, оспорва жалбата чрез процесуалния си представител юрк. Георгиева и заявява искане тя да бъде отхвърлена като неоснователна, както и да му се присъди юрисконсултско възнаграждение.
Представителят на Върховната административна прокуратура дава мотивирано заключение за допустимост и основателност на жалбата.
По допустимостта на оспорването:

history Член 187, ал. 1 АПК регламентира, че оспорването на подзаконовите нормативни актове (изцяло или в отделни техни разпоредби съобразно чл. 185, ал. 2 АПК) не е ограничено във времето. Член 186, ал. 1 АПК изисква наличие на правен интерес от оспорването като задължителна предпоставка за неговата допустимост. Същият е налице, когато нормативният акт засяга или застрашава или би могъл да засегне права, свободи или законни интереси на граждани, организации и органи. Необходимо е следователно оспорващият да е подчинен на оспорените от него правни норми от подзаконовия нормативен акт.
Според чл. 1 от наредбата тя определя реда и начина за изчисляване на разходите за:
1. издръжка, обучение, квалификация и/или преквалификация на военнослужещите с цел възстановяването им при прекратяване на правоотношението по изпълнение на военна служба на основанията, посочени в чл. 260, ал. 1 от Закона за отбраната и въоръжените сили на Република България (ЗОВСРБ), пропорционално на неизпълнения първоначален и/или на неизпълнените удължени срокове на военната служба;
2. издръжка и обучение на курсантите, отстранени от обучение по реда, определен с правилниците на висшите военни училища, или напуснали по собствено желание по време на обучението, с цел възстановяването им съгласно чл. 260, ал. 2 ЗОВСРБ за периода, в който са били обучавани;
3. издръжка и обучение на кадетите, отстранени от обучение по реда, определен с правилниците на висшите военни училища, или напуснали по собствено желание по време на обучението, с цел възстановяването им съгласно чл. 260, ал. 3 ЗОВСРБ за периода, в който са били обучавани.
От страна на жалбоподателя Диан Десков Десков са представени: Договор за кадрова военна служба № 661/30.08.2007 г. със срок 15 години (5 години обучение в НВУ "Васил Левски" и 10 години изпълнение на кадровата военна служба след завършване на обучението); Договор за военна служба № 1-25-36/254/26.05.2010 г. за обучение в НВУ "Васил Левски" и последващо изпълнение на военна служба за срок от 12 години и 3 месеца (2 години и 3 месеца обучение и 10 години изпълнение на военна служба); Заповед № КВ-151 от 10.04.2018 г. на министъра на отбраната за прекратяване на договора за военна служба, освобождаване от длъжност, от военна служба и зачисляване в запаса, считано от 16.05.2018 г., и Заповед № 168 от 15.05.2018 г. на командира на военно формирование 24900 за отчисляване от списъчния състав, считано от 16.05.2018 г., съгласно която на основание чл. 260, ал. 1 и 5 от ЗОВСРБ капитан Десков дължи сума за направените разходи за издръжка, обучение и квалификация пропорционално неизпълнението на срока на договора за военна служба (4 години, 2 месеца и 10 дни) в размер 23 336,08 лв. След приспадане на дължимите обезщетения следва да внесе във финансовата служба на военното формирование разликата в размер 12 239,52 лв. В жалбата се твърди, че по предявения от Министерството на отбраната иск с правно основание чл. 260, ал. 1 от ЗОВСРБ срещу Диан Десков е образувано гр.д. № 4685/2018 г. по описа на Сливенския районен съд. В потвърждение на това по настоящото дело е получено писмо от съдията-докладчик по посоченото гражданско дело с искане за предоставяне на информация относно насрочването на настоящото дело и относно това, налице ли е постановен съдебен акт.
От страна на жалбоподателката Бетина Данаил Дикова са представени: Договор за военна служба № 1-25-36/487/13.08.2011 г. за обучение като курсант в НВУ "Васил Левски" и последващо изпълнение на военна служба за срок от 15 години (5 години обучение и 10 години изпълнение на военна служба); Заповед № КВ-548 от 10.12.2018 г. на министъра на отбраната за прекратяване на договора за военна служба, освобождаване от длъжност, от военна служба и зачисляване в запаса, считано от 20.01.2019 г., и Заповед № 162 от 18.01.2019 г. на командира на военно формирование 24900 за отчисляване от списъчния състав, считано от 20.01.2019 г., съгласно която на основание чл. 260, ал. 1 от ЗОВСРБ старши лейтенант Дикова дължи сума за направените разходи за издръжка, обучение и квалификация пропорционално неизпълнението на срока на договора за военна служба (7 години, 6 месеца и 2 дни) в размер 34 630,57 лв. След удържане на дължимите обезщетения дължи сума в размер 28 340,01 лв.
От страна на жалбоподателя Георги Ганчев Костадинов са представени: Договор за кадрова военна служба № 671/30.08.2007 г. със срок 15 години (5 години обучение в НВУ "Васил Левски" и 10 години изпълнение на кадровата военна служба след завършване на обучението) и Договор за военна служба № 1-25-36/258/26.05.2010 г. за обучение като курсант в НВУ "Васил Левски" и последващо изпълнение на военна служба за срок от 12 години и 3 месеца (2 години и 3 месеца обучение и 10 години изпълнение на военна служба след завършване на обучението). С договорите е договорена дължимост на обезщетение за разходите за издръжка и обучение и квалификация/преквалификация при прекратяването им преди срока.
Така представените доказателства установяват наличието на пряк интерес у първите двама жалбоподатели, чиито договори за военна служба са прекратени преди изтичането на договорените в тях срокове, и в заповедите е изискано на основание чл. 260, ал. 1 ЗОВСРБ възстановяване на направените разходи за издръжка, обучение и квалификация пропорционално на неизпълнението на срока на договора в посочените размери. Поради това наредбата засяга техните права като страни по сключените договори. По отношение на третия жалбоподател настоящата касационна инстанция намира, че представените договори също доказват наличието на правен интерес от оспорването на наредбата, която би могла да засегне неговите права при едно бъдещо предсрочно прекратяване на договора за военна служба. Изложеното обосновава извод за допустимост на оспорването.
Съгласно чл. 76, ал. 1 АПК нормативните административни актове се издават от изрично овластени от Конституцията или от закон органи. Според чл. 7, ал. 2 ЗНА наредбата е нормативен акт, който се издава за прилагане на отделни разпоредби или подразделения на нормативен акт от по-висока степен. Наредба № Н-1 от 2013 г. е издадена по законовата делегация на чл. 260, ал. 4 (нова, ДВ, бр. 23 от 2011 г., в сила от 22.03.2011 г.) ЗОВСРБ, възлагащ на министъра на отбраната да определи реда и начина за изчисляване на разходите за издръжка, обучение, квалификация и/или преквалификация. Член 115 от Конституцията на Република България регламентира, че министрите издават правилници, наредби, инструкции и заповеди. Оспорената наредба е издадена в съответствие с цитираните правни норми от компетентен орган.
Със Заповед № Р-286 от 3.09.2012 г. министърът на отбраната е назначил работна група, на която е възложил да изработи проект на наредба за определяне на разходите за издръжка, обучение, квалификация и/или преквалификация на военнослужещите. Резултатите от работата на работната група са обективирани в протокол № РД-38-2/14.01.2013 г. Изработеният от работната група проект на наредба е внесен с докладна записка рег. № 22-13-62/14.01.2013 г. на постоянния секретар на отбраната. Наредба № Н-1 е приета на 14.01.2013 г. Данните за изработването на проекта на наредбата от работната група, внасянето му от вносителя и приемането на наредбата от компетентния орган на една и съща дата - 14.01.2013 г., сочат, че съставителят на проекта не е изпълнил задължението си по чл. 26, ал. 2 ЗНА, преди да внесе проекта на подзаконовия нормативен акт за приемане от компетентния орган да го публикува на интернет страницата на съответната институция заедно с мотивите, съответно доклада, като на заинтересованите лица се предоставя най-малко 14-дневен срок за предложения и становища по него. В потвърждение на това е обстоятелството, че с определение от 19.04.2019 г. е указано на ответника по делото най-късно на датата на откритото съдебно заседание да представи доказателства за изпълнението на законовото изискване на чл. 26, ал. 2 ЗНА в приложимата редакция (ДВ, бр. 46 от 2007 г., в сила от 1.01.2008 г.). Определението е съобщено на ответника с призовката за съдебното заседание на 30.09.2019 г. В проведеното открито съдебно заседание на 4.12.2019 г. министърът на отбраната е представляван от юрк. Георгиева, упълномощена с пълномощно рег. № 20-01-293/21.09.2017 г. В това съдебно заседание тя изрично е заявила, че не представя доказателства.
ЗНА се прилага субсидиарно при определяне на реда за издаването на нормативните административни актове (чл. 80 АПК). Систематическото място на чл. 26, ал. 2 от него е в глава трета на закона "Изработване на проекти на нормативни актове", като в ал. 1 са регламентирани принципите при изработването им, които са: обоснованост, стабилност, откритост и съгласуваност. Именно в изпълнение на тези принципи в ал. 2 на същата разпоредба законодателят е предвидил задължение на съставителя на проект за нормативен акт преди внасянето му да го публикува на интернет страницата на съответната институция заедно с мотивите, съответно доклада, като на заинтересованите лица се предоставя най-малко 14-дневен срок за предложения и становища по проекта. Касае се за императивна норма, при неизпълнението на която следва да се приеме, че е налице съществено нарушение на административнопроизводствените правила поради неспазване на законово предвидената процедура по издаване на нормативен акт.
В случая докладната записка, с която постоянният секретар на отбраната е внесъл проекта, не отговаря на изискванията относно съдържанието на доклада, регламентирани в чл. 28, ал. 2 ЗНА. Докладът според цитираната законова разпоредба следва да съдържа: 1. причините, които налагат приемането; 2. целите, които се поставят; 3. финансовите и други средства, необходими за прилагането на новата уредба; 4. очакваните резултати от прилагането, включително финансовите, ако има такива; 5. анализ за съответствие с правото на Европейския съюз. Като мотиви за приемането на наредбата в доклада е посочено само, че се налага оптимизиране на реда и начина за изчисляване на разходите за издръжка, обучение, квалификация и/или преквалификация на военнослужещите, както и че директорът на дирекция "Правно-нормативна дейност" в свое писмо е изразил становище за отмяна на Заповед № ОХ-766 от 6.10.2011 г. на министъра на отбраната относно реда и начина за изчисляване на тези разходи, а предметът на нейните разпоредби следва да бъде регламентиран в наредба.
Съгласно чл. 28, ал. 3 ЗНА проект на нормативен акт, към който не са приложени мотиви, съответно доклад, съгласно изискванията по ал. 2, не се обсъжда от компетентния орган. Приемайки наредбата без мотиви (доклад) към нея, отговарящи по съдържание на изискването на чл. 28, ал. 2 ЗНА, министърът на отбраната е нарушил императивното правило на чл. 28, ал. 3 от същия закон, което е още едно съществено нарушение на процедурата, регламентирана в този закон.
Изложеното обосновава извод за незаконосъобразност на оспорения нормативен административен акт поради съществено нарушение на административнопроизводствените правила за приемането му, което налага неговата отмяна.
С оглед на така изложените съображения и на основание чл. 193, ал. 1, предложение второ от АПК Върховният административен съд, първо отделение,