ДВ. бр. 70 от 07.08.2020г.

Обн., ДВ, бр. 70 от 7 август 2020 г.

history Конституционният съд в състав: председател - Борис Велчев, членове - Георги Ангелов, Анастас Анастасов, Гроздан Илиев, Мариана Карагьозова-Финкова, Константин Пенчев, Филип Димитров, Таня Райковска, Надежда Джелепова, Павлина Панова, Атанас Семов, Красимир Влахов, при участието на секретар-протоколиста Мариана Малканова разгледа в закрито заседание на 23.07.2020 г. конституционно дело № 7/2020 г., докладвано от съдия Павлина Панова.
Производството е по чл. 149, ал. 1, т. 2 от Конституцията на Република България (Конституцията) във фазата за решаване на делото по същество.
Делото е образувано на 14.05.2020 г. по искане на президента на Република България за установяване на противоконституционност на чл. 63, ал. 2 - 7 от Закона за здравето (ЗЗ) (обн., ДВ, бр. 70 от 10.08.2004 г.; посл. изм. и доп., бр. 44 от 13.05.2020 г.) поради противоречие с чл. 57, ал. 3, чл. 61, чл. 4 и чл. 8 от Конституцията.
Според вносителя на искането чл. 63, ал. 2 ЗЗ противоречи на чл. 57, ал. 3 от Конституцията, тъй като законодателят допуска ограничаване на основните права, без да определя времеви предели, като преценката се прехвърля на Министерския съвет относно обявяването на извънредна епидемична обстановка и времето на ограниченията и на министъра на здравеопазването относно основните права, които могат да бъдат ограничавани. Така според президента законодателят недопустимо делегира на изпълнителната власт конституционните си правомощия по чл. 57, ал. 3. Вносителят излага, че оспорената разпоредба не е съобразена и с чл. 61 от Конституцията, който при бедствия изисква от гражданите съдействие на държавата и обществото, а не установява основание за ограничаване на основни права.
Разпоредбата на чл. 63, ал. 3 ЗЗ е оспорена с твърдение за противоречие с чл. 4 от Конституцията, тъй като според президента предвижда необосновано широко поле за ограничаване на основните права, което не съответства на принципа на правовата държава и не издига във върховен принцип правата на личността. В искането се твърди, че използваният законодателен подход презумира необоримо непосредствена опасност за живота и здравето на гражданите в конкретно изброени случаи, които не следват от експертно становище, а от предварително зададени в закона констатации, и не предоставя възможност за преценка за съразмерност на ограниченията на правата, които ще са последица от обявяването на извънредна епидемична обстановка.
Президентът излага, че разпоредбите на чл. 63, ал. 4 - 7 ЗЗ противоречат на чл. 57, ал. 3 и чл. 8 от Конституцията, тъй като предвиждат въвеждане на противоепидемични мерки, налагани по преценка на изпълнителната власт, с които се ограничават основни права без законово установени пределни срокове или поне критерии за тяхното определяне, с което не е спазено изискването, че "със закон може да бъде временно ограничено упражняването на отделни права на гражданите". Възможността за прилагане на мерки в тези граници наред с широките възможности за обявяване на извънредна епидемична обстановка според вносителя води до засилване на властовата асиметрия между изпълнителната и останалите власти.
С Определение от 22 май 2020 г. Конституционният съд е допуснал искането на президента на Република България за установяване на противоконституционност на чл. 63, ал. 2 - 7 ЗЗ за разглеждане по същество.
Съдът е конституирал като заинтересувани институции: Народното събрание, Министерския съвет, министъра на здравеопазването, Върховния касационен съд, Върховния административен съд, главния прокурор, Висшия адвокатски съвет, омбудсмана на Република България, Националния център по заразни и паразитни болести и Националния център по обществено здраве и анализи.
Отправена е покана да предложат писмени становища до Съюза на юристите в България, Асоциацията за европейска интеграция и права на човека, Фондация "Български адвокати за правата на човека", Българския лекарски съюз, Асоциацията на българските епидемиолози, Българското дружество по вирусология и Българското дружество по инфекциозни болести.
Поканени са да дадат писмено мнение по предмета на делото: проф. д.ю.н. Васил Мръчков, проф. д.ю.н. Цветан Сивков, проф. д-р Георги Близнашки, проф. д-р Даниел Вълчев, проф. д-р Дарина Зиновиева, проф. д-р Димитър Костов, проф. д-р Дончо Хрусанов, проф. д-р Емилия Друмева, проф. д-р Емилия Панайотова, проф. д-р Пенчо Пенев, проф. д-р Пламен Киров, проф. д-р Сашо Пенов, проф. д-р Снежана Начева, проф. д-р Тенчо Колев, проф. д-р Христина Балабанова, доц. д-р Зорница Йорданова, доц. д-р мартин Белов, доц. д-р Наталия Киселова, акад. Богдан Петрунов, проф. д-р Венцислав Мутафчийски, проф. д-р Камен Плочев, проф. д-р Мира Кожухарова, проф. д-р Радка Аргирова, проф. д-р Тодор Кантарджиев, доц. д-р Ангел Кунчев, доц. д-р Атанас Мангъров, доц. д-р Георги Попов, адв. д-р Мария Петрова и адв. Мария Шаркова.
По делото са постъпили писмени становища и мнения от следните конституирани заинтересувани институции и поканени организации и специалисти от науката и практиката: Министерския съвет, министъра на здравеопазването, Висшия адвокатски съвет, директора на Националния център по заразни и паразитни болести проф. д-р Тодор Кантарджиев, Фондация "Български адвокати за правата на човека", проф. д.ю.н. Васил Мръчков, проф. д.ю.н. Цветан Сивков, проф. д-р Дарина Зиновиева, проф. д-р Камен Плочев, проф. д-р Радка Аргирова и адв. Мария Шаркова.
Останалите конституирани заинтересувани институции и поканени организации и специалисти от науката и практиката не са депозирали писмени становища и мнения по делото.
Постъпилите по делото становища и мнения се разделят на две групи.
Първата група, която включва Фондация "Български адвокати за правата на човека", проф. д.ю.н. Васил Мръчков, проф. д.ю.н. Цветан Сивков, проф. д-р Радка Аргирова и адв. Мария Шаркова, споделят и допълват доводите в искането, което намират за основателно. Общото между тях е в разбирането, че извънредната епидемична обстановка представлява вид извънредно положение и редът за обявяването й не може да бъде различен от този, посочен в чл. 84, т. 12 от Конституцията, съгласно който единствено Народното събрание е правомощно да обявява извънредно положение и не може да делегира на друг орган със закон своята конституционна компетентност, поради което обявяването й с акт на Министерския съвет противоречи на чл. 84, т. 12 във връзка с чл. 57, ал. 3 от Конституцията, а предприемането на противоепидемични мерки от министъра на здравеопазването недопустимо ограничава основни права на гражданите, без да е спазено изискването ограничаването да е временно и да се въвежда само със закон.
В становището на Фондация "Български адвокати за правата на човека" се акцентира, че автоматизмът, с който се обявява извънредна епидемична обстановка, не позволява ефективна и реална преценка на необходимостта от ограничаване на основните права.
В писменото си правно мнение проф. д.ю.н. Васил Мръчков заключава, че искането е основателно по отношение на разпоредбите на чл. 63, ал. 2 и ал. 4 - 7 ЗЗ, които счита за противоречащи на чл. 57, ал. 3, чл. 61, чл. 84, т. 12, чл. 4 и чл. 8 от Конституцията. Разпоредбата на чл. 63, ал. 3 ЗЗ намира за съответна на Конституцията.
В писменото си правно мнение проф. д.ю.н. Цветан Сивков излага, че е недопустимо на орган на изпълнителната власт да бъде дадено право във всеки един момент по свое усмотрение, без да са налице ясни законодателни граници и рамки, да може да обяви "извънредна епидемична обстановка", с което действие да постави всички лица, пребиваващи на територията на Република България, в ситуация, в която да не могат да упражняват основните си права.
В писменото си мнение по предмета на делото проф. д-р Радка Аргирова изяснява съдържанието на употребените от законодателя медицински термини и излага, че с атакуваните разпоредби законодателят е предвидил да се обявява извънредна епидемична обстановка за редица инфекциозни заболявания, както и за което и да е друго заразно заболяване. По тази причина счита, че оспорената законова уредба е неприемлива както за настоящата, така и за бъдещи подобни ситуации.
В писменото си правно мнение адв. Мария Шаркова аргументирано поддържа, че оспорените разпоредби противоречат на чл. 30, ал. 1, чл. 32, ал. 1, чл. 33, ал. 1, чл. 35, ал. 1, чл. 43, ал. 1, чл. 84, т. 12, чл. 57, ал. 3 и чл. 4 от Конституцията.
Втората група становища и мнения, която включва Министерския съвет, министъра на здравеопазването, Висшия адвокатски съвет, директора на Националния център по заразни и паразитни болести проф. д-р Тодор Кантарджиев и проф. д-р Дарина Зиновиева, намират искането за неоснователно. Те поддържат, че оспорените разпоредби са съответни на Конституцията както по отношение на компетентния орган да обяви извънредна епидемична обстановка, така и по отношение на допустимото от Конституцията ограничаване на основни права и свободи на гражданите.
В становището на Министерския съвет се излага, че определената в чл. 63, ал. 2 ЗЗ компетентност на органите на изпълнителната власт е в пълно съответствие с конституционните изисквания за статута и функциите на отделните власти и с принципа на разделение на властите. В становището се поддържа, че разпоредбата на чл. 63, ал. 3 позволява да се направи конкретна преценка на съществуващия епидемичен риск, която е базирана на определени законови критерии и постига баланс между правомощията на законодателната и изпълнителната власт. Според Министерския съвет в пълно съответствие с конституционните изисквания и международните правозащитни стандарти възможните ограничения на правата на гражданите са определени в закон, основанието за ограничаването им е предвидено в Конституцията, те имат легитимна цел, защото са в защита на висша конституционна ценност - живота и здравето на гражданите, както и на правата на другите граждани, прилагат се само за определен период от време, постигната е пропорционалност между средството и общозначимата цел.
В становището си по делото министърът на здравеопазването излага, че законодателят използва категорията "извънредна епидемична обстановка", за да даде квалификация на бедствието, а не за въвеждане на извънредно положение такова, каквото е познато то от конституционните разпоредби. Критериите по чл. 63, ал. 3 ЗЗ се преценяват в рамките на извършвана оценка на съществуващия епидемичен риск от главния държавен здравен инспектор, като за целта се анализират редица специфични данни и информация посредством специални професионални способи.
Според Висшия адвокатски съвет разпоредбата на чл. 63, ал. 2 ЗЗ, която оправомощава Министерския съвет да обявява "извънредна епидемична обстановка", е в пълно съответствие с неговите конституционни функции по ръководство и осъществяване на вътрешната политика, осигуряване на обществения ред и националната сигурност. Особено важна гаранция, че ограничителните мерки няма да се налагат произволно, непропорционално и без законова опора, според Висшия адвокатски съвет е съдебният контрол, изрично предвиден в разпоредбата на чл. 63, ал. 10 ЗЗ.
Директорът на Националния център по заразни и паразитни болести проф. д-р Тодор Кантарджиев излага, че точното лимитиране на продължителността на извънредната епидемична обстановка в закона може да влезе в противоречие с практическите изисквания за контрол на пандемията и спасяването на човешки животи. Проф. Кантарджиев допълва, че оценката на риска от възникването на епидемична ситуация с опасност за общественото здраве се определя от множество фактори и е динамичен процес, но се стартира с идентифициране на възможната опасност, в хода на епидемията се наблюдава и може да се променя, а определянето на ограничителните мерки е друга фаза в управлението на епидемията, когато трябва да се отчита и степента на ограничение на права.
В правното си мнение проф. д-р Дарина Зиновиева аргументирано поддържа, че разпоредбата на чл. 63, ал. 2 ЗЗ отговаря на нуждите, залегнали в конституционната разпоредба на чл. 52, ал. 1 - 5, относно правата на гражданите, свързани с опазване на тяхното здраве, с изрично императивно изискване за издаване на срочен акт. Изводът на проф. д-р Зиновиева по отношение чл. 63, ал. 3 - 7 ЗЗ е, че изрично посочените критерии за наличието на непосредствена опасност за здравето и живота на гражданите, както и задължението за детайлно мотивиране на издадените административни актове, ведно със съдебната проверка на редовността им, съответства на чл. 4 и чл. 52 от Конституцията.
Проф. д-р Камен Плочев в писменото си мнение по предмета на делото изяснява съдържанието на употребените от законодателя медицински термини и предпоставките, които могат да доведат до "епидемична обстановка".
Съдът, като обсъди доводите в искането, постъпилите по делото писмени становища и мнения, както и относимата правна уредба, за да се произнесе, взе предвид следното:
В основата на всички доводи на вносителя, изложени в сезиращото искане, както и в писмените становища и мнения по делото, които го намират за основателно, стои разбирането, че с оспорените разпоредби се нарушават конституционните стандарти, допускащи ограничаване на основните права на гражданите и регламентиращи ролята на Народното събрание в този процес. Според президента използваният законодателен подход при дефиниране на извънредната епидемична обстановка в ЗЗ чрез използване на родовото понятие за бедствие в дефиницията цели да разграничи извънредната епидемична обстановка от извънредното положение. В същото време аргументите на вносителя се обединяват около разбирането за идентичност между двете и разгледани в тяхната съвкупност, навеждат доводи за противоречие с чл. 84, т. 12 във връзка с чл. 57, ал. 3 от Основния закон, според които Народното събрание е единствено компетентно да обяви военно или друго извънредно положение върху цялата територия на страната или върху част от нея, в който случай Конституцията предвижда възможността със закон временно да бъде ограничено упражняването на отделни права на основание чл. 57, ал. 3 от Конституцията.
Искането е изградено върху разбирането, че противно на Конституцията с оспорените разпоредби законодателят недопустимо делегира на изпълнителната власт конституционните си правомощия по чл. 84, т. 12 и чл. 57, ал. 3. Изложените доводи целят да обосноват противоречие с принципа на правовата държава (чл. 4, ал. 1 от Конституцията), недопускащ законодателна делегация, както и с принципа на разделение на властите (чл. 8 от Конституцията).
Предвид изложеното, Конституционният съд намира за необходимо за целите на настоящото производство по чл. 149, ал. 1, т. 2 от Конституцията най-напред да изясни съдържанието и същността на института на извънредното положение и да ги съпостави с тези на извънредната епидемична обстановка, регламентирана в ЗЗ.
1. Относно конституционния институт на извънредното положение
Институтът на извънредното положение не е чужд на българската конституционноправна традиция. Още в първата българска конституция, известна като Търновската (Конституция на Българското княжество - приета на 16.04.1879 г.), "извънредното положение" е предмет на изрична уредба. Тя предвижда разместване в иначе нормалното упражняване на функциите в установената конституционна система. Търновската конституция се основава на разбирането, че положението затова е извънредно, защото разрешава отстъпление от установения конституционен ред; предвижда разместване във висшите конституционни органи и техните функции; допуска се за ограничено времетраене и подлежи на контрол от първото свикано Народно събрание.
За разлика от сравнително детайлната уредба на извънредното положение в Търновската конституция Основният закон от 1991 г. урежда пестеливо и лаконично конституционния институт на извънредното положение.
Народното събрание решава въпросите за обявяване на война и за сключване на мир; обявява военно или друго извънредно положение (чл. 84, т. 10 и 12 от Конституцията). Народното събрание е единствено компетентно да обяви военно или друго извънредно положение върху цялата територия на страната или върху част от нея; това парламентът може да направи по предложение на президента или на Министерския съвет. Когато обаче Народното събрание не заседава и в този момент страната бъде нападната от чужди войски или когато възникне спешна необходимост от неотложно изпълнение на международни задължения, президентът има право да обяви положение на война; президентът може да обяви и военно или друго извънредно положение. Тогава Народното събрание се свиква незабавно, за да се произнесе по обявяването (чл. 100, ал. 5 от Конституцията).
Конституцията предвижда в случай на извънредно положение със закон временно да бъде ограничавано упражняването на отделни права на гражданите, но относно изрично посочени такива права и принципи (чл. 28, чл. 29, чл. 31, ал. 1, 2 и 3, чл. 32, ал. 1 и чл. 37) дори и в условията на извънредно положение не се допуска ограничаване - чл. 57, ал. 3 от Конституцията ("защитна клауза").
В конституциите на съвременните демократични системи, от които и Република България не прави изключение, уредбата на института на извънредното положение се основава на концепцията за "конституционна диктатура" - временна и обратима трансформация на конституционния ред и своеобразното му привеждане в готовност за преодоляване на жизнена заплаха за обществото. Извънредното положение е "авариен" режим на функциониране на конституционната система. Основната последица от превключването в такъв режим е преразпределението на властови функции и правомощия (например предоставяне на функции на органите по отбрана на страната, присъщи на органите на Министерството на вътрешните работи) и ограничаване упражняването на определени права и свободи с цел неутрализиране и преодоляване на сериозна външна или вътрешна заплаха за съществуването на държавата и обществото.
Действащата българска Конституция посочва единствено кой е овластен да обявява извънредно положение, а също така в известна степен и кога може да бъде обявено то, както и какви са пределите на допустимото ограничаване на упражняването на правата и свободите на гражданите, но оставя уредбата относно конкретното разместване на функциите и правомощията на висшите държавни органи - Министерски съвет, президент и Народно събрание, конкретните основания за обявяване на извънредно положение и характера и обхвата на извънредните мерки за уреждане на законово равнище.
На конституционно ниво редица въпроси, сред които съдържанието на конституционното понятие "извънредно положение", легитимните основания за преминаване към такъв "авариен" режим на функциониране на конституционната система и неговите времеви предели остават неуредени. Това налага да се вземат предвид някои основни международни стандарти относно извънредното положение, произтичащи от международни договори, които са част от вътрешното право съгласно чл. 5, ал. 4 от Конституцията, както и действащата законова уредба в страната.
Понятието "извънредно положение" е дефинирано в основните международни актове по правата на човека, по които България е страна - Конвенцията за защита на правата на човека и основните свободи (ратифицирана със закон, приет от Народното събрание на 31.07.1992 г., ДВ, бр. 80 от 2.10.1992 г., в сила от 7.09.1992 г.) (КЗПЧОС, Конвенцията), Международния пакт за граждански и политически права (ратифициран с Указ № 1199 на Президиума на Народното събрание от 23.07.1970 г., ДВ, бр. 60 от 1970 г., в сила за България от 23.03.1976 г.) (МПГПП), Европейската социална харта (ревизирана) (ратифицирана със закон, приет от Народното събрание на 29.03.2000 г., ДВ, бр. 30 от 11.04.2000 г., в сила от 1.08.2000 г.). То се свързва с възможността при извънредни обстоятелства държавата временно да дерогира права, уредени в съответния международен договор.

history Член 4 МПГПП и чл. 15 КЗПЧОС допускат дерогиране (освобождаване на страната от задължението да гарантира) на някои права по време на война или друго извънредно положение. Основните термини, с които си служат двете разпоредби, са пояснени в няколко документа на международни организации с препоръчително значение (soft law). Тези документи включват Общ коментар № 29 на Комитета по правата на човека по член 4 МПГПП, Сиракузките принципи за ограничаване и дерогиране на разпоредби на МПГПП, приети от Подкомисията на Организацията на обединените нации за предотвратяване на дискриминацията и защита на малцинствата, Парижките минимални стандарти на нормите за правата на човека при извънредно положение (Парижките стандарти), приети на 61-вата конференция на Асоциацията по международно право в Париж през 1984 г.
Общ коментар № 29 изрично подчертава, че не всеки обществен смут или дори катастрофа представлява публично извънредно положение, което застрашава съществуването на нацията.
Европейската комисия по правата на човека (ЕКмПЧ) и Европейският съд по правата на човека (ЕСПЧ) също тълкуват в практиката си чл. 15 КЗПЧОС. По делото Лоулес срещу Ирландия (Lawless V.
Ireland) в Доклада на ЕКмПЧ от 19.12.1959 г. се приема, че "публично извънредно положение, застрашаващо съществуването на нацията" означава "[...] изключителна и непосредствена опасност или криза, която засяга цялото население, за разлика от просто някои групи, и представлява заплаха за организирания живот на общността, от която държавата е формирана" (§ 90). Подобно е и определението на "публично извънредно положение" в Парижките стандарти. По т.нар. Гръцко дело ЕКмПЧ формулира четири критерия за извънредно положение, които го правят "обществено извънредно положение" по смисъла на чл. 15 КЗПЧОС: да бъде действително или непредотвратимо; да се отразява върху цялата нация; да е застрашено продължаването на организирания живот на общността; да е изключително, така че нормалните мерки (ограничения), които Конвенцията допуска, да са недостатъчни за преодоляването му (ECmHR, The Greek Case, Appl. Nos. 3321/67, 3322/67, 3323/67, 3344/67. Yearbook of the European Convention on Human Rights, 1969, No. 12, § 153). Тези стандарти са потвърдени впоследствие и от Голямата камара на ЕСПЧ по делото А и други срещу Обединеното кралство (A and Others V.
the United Kingdom). В него ЕСПЧ приема, че "изискването за "непосредствена опасност" не може да се тълкува толкова ограничително, че да налага на държавата да чака настъпването на бедствие, преди да предприеме мерки за справянето с него (§ 177).
Извънредното положение е родово понятие, което има множество видове в зависимост от причината, която води до него - напр. военно положение, както и такова, провокирано от терористична заплаха, от масирана бежанска и мигрантска вълна, от кибератака, от бедствия и т.н. То може по териториален обхват да бъде цялостно или частично. Спецификата може да се изразява в особените изисквания и процедури за въвеждане на извънредното положение, в начина на упражняване на държавната власт през времетраенето му, както и в различните последици за правата на гражданите.
Общият белег между всички видове извънредно положение е това, че то представлява отклонение от типичното състояние на установения конституционен ред в Основния закон (например: конституционните функции по отбрана и вътрешен ред при война и военно положение се съсредоточават в правомощията на президента, а при извънредно положение - в президента и Министерския съвет). Извънредно положение се въвежда на основата на Конституцията и модифицира временно системата на управление, като налага ограничения на правния статус на гражданите. Целта е да се гарантира националната сигурност и да се опази конституционният ред. Ограничаването на упражняването на определени права на гражданите по време на извънредно положение е допустимо с изключение на изрично предвидените в чл. 57, ал. 3 от Конституцията. В Решение № 4 от 2006 г. по к. д. № 11 от 2005 г., макар и по друг повод, извънредното положение е определено като "конституционната патология, когато извънредните мерки са необходими за запазването на конституционната демокрация".
Пестеливото регулиране на извънредното положение на конституционно ниво показва, че уредбата на отделни специфични проявления на това състояние е предоставена на законодателя по реда на текущо законодателство.
Актуалната законова уредба относно обявяването на война, военно или друго извънредно положение се съдържа в Закона за отбраната и въоръжените сили на Република България (обн., ДВ, бр. 35 от 12.05.2009 г.; посл. изм. и доп., бр. 38 от 24.04.2020 г.) (ЗОВСРБ). С него е въведен милитаризиран модел на държавна реакция. Съгласно чл. 122 ЗОВСРБ при възникване на опасност от въвличане на Република България във военнополитическа криза или във въоръжен конфликт, извън случаите по чл. 109 (положение на война) и чл. 111 (военно положение) от същия закон, на цялата или на част от територията на страната може да се обяви извънредно положение. Извънредно положение се обявява с решение на Народното събрание или с указ на президента (в случай че Парламентът не заседава). Осъществяването на функциите по отбрана, сигурност и вътрешен ред е съсредоточено в кръга на компетентност на президента и на Министерския съвет, като са им предоставени необходимите и подходящи за това правомощия.
Извънредно положение може да се обяви и по реда на Закона за противодействие на тероризма (обн., ДВ, бр. 103 от 27.12.2016 г.; доп., бр. 51 от 5.06.2020 г.) (ЗПТ) в случай на извършен терористичен акт на територията на страната, от което са настъпили смърт или увреждане на здравето на мнозина, имуществени вреди или вреди за икономиката в особено големи размери, или значителни последици за околната среда, свързани със замърсяване на почвата, водата или въздуха с химически, биологически или радиоактивни вещества и материали, на цялата или на част от територията на страната (чл. 40, ал. 1 ЗПТ). То се обявява, съответно отменя, с решение на Народното събрание или с указ на президента (в случай че Парламентът не заседава). На Министерския съвет са предоставени изключителни правомощия за организиране на всички държавни структури, включително и създаване на временни такива, за предприемане на мерки за противодействие на терористичната заплаха.
Действащата законова уредба не обхваща други възможни кризисни ситуации и заплахи, които изискват обявяване на извънредно положение.
Обективната действителност изправя съвременните общества пред кризисни ситуации, които действително ги заплашват, като поставят в риск организирания живот на обществото. Те могат да бъдат извънредни (изключителни, внезапни, опустошителни), но да не налагат отклонение от типичното състояние на установения конституционен ред или ограничаване упражняването на права на основание чл. 57, ал. 3 от Конституцията. В такива случаи държавата има свободата да прецени как да овладее ситуацията на криза в обществото - дали да въведе кризисно управление, което временно се отклонява от типичното състояние на установения конституционен ред (извънредно положение), или да предприеме други по-меки мерки за справяне със създалата се ситуация.
Следователно може да се приеме, че явявайки се "извънредна", една криза, застрашаваща обществото, не води непременно до обявяване на извънредно положение. Когато тя е в степен, която не налага кризисно управление на държавата (преразпределение на властови функции и правомощия и/или ограничаване упражняването на определени права и свободи на основание чл. 57, ал. 3 от Конституцията), овладяването й може да бъде свързано с въвеждане на ситуация, която да помогне в усилията на държавата за нейното преодоляване, без да съществува необходимост от обявяване на извънредно положение. Преценката следователно е винаги конкретна, а в правомощията на висшите органи на държавната власт е вземането на решение, съответно отправяне на предложение за преминаване към такъв "авариен" режим на функциониране на конституционната система (чл. 84, т. 12 от Конституцията).
2. Относно извънредната епидемична обстановка
Законът за здравето урежда обществените отношения, свързани с опазване здравето на гражданите (чл. 1). С § 2 от Закона за изменение и допълнение на ЗЗ (ЗИДЗЗ) (ДВ, бр. 44 от 13.05.2020 г.) е изменена разпоредбата на чл. 63 ЗЗ, чиито ал. 2 - 7 са оспорени от президента.
Видно от мотивите към проекта на ЗИДЗЗ, предложените промени в ЗЗ имат за цел да регламентират мерки в областта на здравеопазването, които да могат да се прилагат след изтичане на срока на извънредното положение на 13 май 2020 г. и чрез които да се намалява и забавя разпространението на епидемията от COVID-19 и да се осигурява възможност за подготовка на здравната система за посрещане на предизвикателствата и гарантиране на адекватна медицинска грижа на лицата.
Независимо от конкретния повод за приемането й новата уредба е предвидена да е приложима във всеки случай на непосредствена опасност за живота и здравето на гражданите от епидемично разпространение на заразна болест по чл. 61, ал. 1 ЗЗ.