ДВ. бр. 12 от 12.02.2021г.

Обн., ДВ, бр. 12 от 12 февруари 2021 г.

history Върховният административен съд на Република България - седмо отделение, в съдебно заседание на двадесет и седми януари две хиляди и двадесета година в състав: председател: Соня Янкулова, членове: Калина Арнаудова, Весела Андонова, при секретар Боряна Георгиева и с участието на прокурора Момчил Таралански изслуша докладваното от председателя Соня Янкулова по адм. дело № 5355/2019 г.
Производството е по чл. 185 и сл. от Административнопроцесуалния кодекс (АПК).
Образувано е по протест на прокурор във Върховната административна прокуратура, София, бул. Ал. Стамболийски № 18, и по жалби на П. Запрянов, [населено място],[адрес], на С. Съйков, [населено място], [адрес], на Р. Симеонов, [населено място], [адрес], на М. Великова, [населено място], [адрес] и на А. Матеев, [населено място], [адрес], срещу Наредба № 6 от 20.02.2008 г. за утвърждаване на образци за изпълнение, заявление за издаване на заповед за изпълнение и други книжа във връзка със заповедното производство, без чл. 4 и 9, на министъра на правосъдието.
І. Становища на страните:
1. Протестиращият прокурор във Върховната административна прокуратура счита Наредба № 6 от 20.02.2008 г. за утвърждаване на образци за изпълнение, заявление за издаване на заповед за изпълнение и други книжа във връзка със заповедното производство (Наредба № 6), издадена от министъра на правосъдието, в частта без чл. 4 и 9, за незаконосъобразна. При приемането ? органът - министърът на правосъдието, е допуснал съществено нарушение на административнопроизводствените правила - чл. 26 и чл. 28, ал. 2, т. 3, 4 и 5 от Закона за нормативните актове (ЗНА). Излага подробно фактите по приемането на наредбата и сочи, че при приемането ? са нарушени принципите на откритост и обоснованост, проектът не е публикуван на електронната страница на Министерството на правосъдието, не е предоставена възможност за обсъждането му и за представяне на становища и предложения. В докладната записка, приложена към проекта на наредбата, не са посочени финансови и други средства, необходими за прилагане на новата уредба, липсват мотиви за очакваните резултати, няма анализ за съответствие с правото на Европейския съюз.
Моли съда да отмени Наредба № 6 в оспорената част. Претендира направените по делото разноски.
2. Жалбоподателят - П. Запрянов, счита Наредба № 6 в оспорената част за незаконосъобразна. Нарушени са принципите на откритост и на съгласуваност със заинтересованите лица, като последните са лишени от право да изразят становища, възражения и предложения по проекта с оглед на чл. 26, ал. 2 ЗНА. В докладната записка, приложена към проекта, не са посочени финансовите и други средства, необходими за прилагането ?, както и липсва прогноза за очакваните финансови резултати от прилагането - чл. 28, ал. 2, т. 3 и 4 ЗНА.
Въпреки посочването на "пороци и отменителни основания на оспор. част" с петитума на жалбата си моли съда да отмени чл. 3 от Наредба № 6. В допълнителна молба, по идентични аргументи, моли съда да отмени чл. 7 от Наредба № 6. Претендира направените по делото разноски. Жалбоподателят се представлява от адв. Б. Бойчев, Адвокатска колегия, гр. Хасково.
3. Жалбоподателят - С. Съйков, счита Наредба № 6 в оспорената част за нищожна, алтернативно за незаконосъобразна, поради нарушение на административнопроизводствените правила - чл. 10, 26 и 28 ЗНА, и противоречие с материалния закон, в т.ч. поради противоречие с предмета и обхвата на законовата делегация по чл. 425 от Гражданския процесуален кодекс (ГПК), в противоречие с чл. 9 ГПК, както и в противоречие с член 47 от Хартата на основните права на Европейския съюз (Хартата).
Излага подробно доводи по всяко от основанията за оспорване на нормативен административен акт по смисъла на чл. 146 във връзка с чл. 196 АПК.
Представя на съда: 1.) покана за изслушване в Европейския парламент на 5.09.2019 г. на А. Матеев относно Наредба № 6; 2.) решение за посещение през м. февруари 2020 г. в страната на комисия на Европейския парламент; 3.) документ от 21.02.2019 г. на директорат "Правосъдие" на Европейската комисия за обявяване на наказателна процедура срещу България относно заповедното производство; 4.) уведомление от 2.10.2019 г. на председателя на Комисията по петициите на Европейския парламент за отвореност на петицията и изчакване на становищата на Комисията и на Комитета по вътрешен пазар и защита на потребителите; 5.) становище от 25.07.2019 г. на Комитета по вътрешен пазар и защита на потребителите, изискано от Европейския парламент.
Моли съда да отмени Наредба № 6 в оспорената част. Претендира направените по делото разноски.
4. Жалбоподателят - Р. Симеонов, счита Наредба № 6 в оспорената част за нищожна, алтернативно за незаконосъобразна. Излага подробно фактите във връзка с упражненото от него право на оспорване на Наредба № 6, по което е образувано адм. дело № 2519/2017 г. на Върховния административен съд, във връзка с предмета на делото и правомощията на съда.
Моли съда да разгледа Наредба № 6 като цяло и да констатира пороците на нормативния административен акт, както досежно нарушението на административнопроизводствените правила на Закона за нормативните актове, така и досежно противоречието на наредбата с нарушение на правото на Европейския съюз за неравноправните клаузи. Счита, че приетите с наредбата образци задължават съда да не проверява по същество договорите, на които се основава вземането, за неравноправни клаузи, а да извършва проверка само от външна страна, както и да не допуска до разглеждане възражения на ответника, наречен длъжник.
Моли съда да постанови нарочен диспозитив, с който да установи незаконосъобразност на чл. 6 от Наредба № 6, включително на приложения № 5 и № 6, "поради несъответствие с приложимото европейско право считано от момента на влизане в сила на това право и предвид, че въпросната разпоредба е в противоречие с него още от момента на нейното обнародване".
Претендира направените по делото разноски.
5. Жалбоподателят - М. Великова, счита Наредба № 6 в оспорената част за незаконосъобразна.
Претендира направените по делото разноски.
6. Жалбоподателят - А. Матеев, счита Наредба № 6 в оспорената част за нищожна, алтернативно за незаконосъобразна, поради нарушение на административнопроизводствените правила - чл. 10, 26 и 28 ЗНА, и противоречие с материалния закон, в т.ч. поради противоречие с предмета и обхвата на законовата делегация по чл. 425 ГПК, в противоречие с чл. 9 ГПК, както и в противоречие с чл. 47 от Хартата.
Излага подробно доводи по всяко от основанията за оспорване на нормативен административен акт по смисъла на чл. 146 във връзка с чл. 196 АПК.
Представя на съда представените и от жалбоподателя С. Съйков документи. Моли съда да отмени Наредба № 6 в оспорената част. Претендира направените по делото разноски.
7. Ответникът по протеста и жалбите - министърът на правосъдието, не взема становище. Представлява се от юрисконсулт Л. Димов.
8. Представителят на Върховната административна прокуратура дава заключение за основателност на протеста на прокурора от Върховната административна прокуратура. Налице са нарушения на чл. 26, ал. 2 и на чл. 28, ал. 2, т. 3, 4 и 5 ЗНА.
ІІ. По допустимостта на протеста и на жалбите:
Върховният административен съд с Определение № 8673 от 10.06.2019 г., Определение № 15419 от 13.11.2019 г., определение от 19.12.2019 г. и определение от 27.01.2020 г. е приел протеста в частта относно оспорването на Наредба № 6 без чл. 4 и 9 и молбите за присъединяване по чл. 189, ал. 2 АПК на г-н Запрянов, г-н Съйков, г-н Симеонов, г-жа Великова и г-н Матеев за допустими, поради което е допуснал протеста на прокурора за разглеждане и е присъединил към него и оспорването на г-н Запрянов, г-н Съйков, г-н Симеонов, г-жа Великова и г-н Матеев, които е конституирал като жалбоподатели.
ІІІ. Фактите по делото:
1. На 20.07.2007 г. в "Държавен вестник", бр. 59, е обнародван Гражданският процесуален кодекс, в сила от 1.03.2008 г. С чл. 425, ал. 1 ГПК министърът на правосъдието е оправомощен да издаде наредба, с която да утвърди образци на заповед за изпълнение, заявление за издаване на заповед за изпълнение и други книжа във връзка със заповедното производство. С § 4, ал. 2 ГПК е определен шестмесечен срок за издаване на акта по чл. 425, ал. 1 ГПК.
2. На 26.07.2007 г. директорът на дирекция "Съвет по законодателството" в Министерството на правосъдието докладва на министъра на правосъдието необходимостта от създаване на работна група за изработване на проект на наредбата по чл. 425, ал. 1 ГПК, като предлага в работната група освен служители от различни структури на министерството да бъдат включени съдии от Върховния касационен съд и от други, различни по степен, съдилища, адвокати, представители на изпълнителната власт.
3. На 3.10.2007 г. със Заповед № ЛС-04-726 министърът на правосъдието създава работна група за изработване на проект на наредба по чл. 425, ал. 1 ГПК, в която освен служители на Министерството на правосъдието, Министерството на финансите и Министерството на труда и социалната политика са включени съдии от районен, градски и Върховен касационен съд, адвокат, частен и държавен съдебен изпълнител. На работната група е определен срок за изпълнение на задачата 15.12.2007 г.
4. На неустановена по делото дата ръководителят на работната група - заместник-министър на правосъдието, уведомява министъра на правосъдието за изпълнение на негова Заповед № ЛС-04-726. В докладната записка е посочено:
"Наредбата се състои от кратка текстова част, която само препраща към отделните формуляри, оформени като приложения към отделните членове от Наредбата. В чл. 8 от наредбата се препраща към образците, приложени към Регламент (ЕО) № 1896/2006 г. на Европейския парламент и на Съвета за създаване на процедура за европейска заповед за плащане.
Направен е максимален опит за придържане към формата и съдържанието на образците към регламента, като са отчетени неприложимостта на една част от реквизитите им и необходимостта от съобразяването с изискванията на глава 37 от Гражданския процесуален кодекс."
Посочено е, че образците са били разгледани "неформално в правната комисия на Висшия съдебен съвет на 18.02.2008 г., като дадените бележки са отразени в проекта".
5. На 20.02.2008 г. министърът на правосъдието изпраща за обнародване в "Държавен вестник" Наредба № 6 от 20.02.2008 г. за утвърждаване на образци за изпълнение, заявление за издаване на заповед за изпълнение и други книжа във връзка със заповедното производство.
6. На 28.02.2008 г. в "Държавен вестник", бр. 22, е обнародвана Наредба № 6, в сила от 1.03.2008 г.
7. На 10.07.2009 г. в "Държавен вестник", бр. 52, е обнародвано изменение на Наредба № 6, с което във:
ПРИЛОЖЕНИЕ № 1 към чл. 3 в т. 7 буква "б" от заявлението е отменена, в т. 1 от "Допълнителна информация за заявителя/кредитора" думите "или място на изпълнение на задължението" са заличени;
ПРИЛОЖЕНИЕ № 2 към чл. 4 в т. 2 от подразделение "Важна информация за длъжника" думите "и ще бъде обезсилена" са заличени;
ПРИЛОЖЕНИЕ № 3 към чл. 4 в т. 2 от подразделение "Важна информация за длъжника" думите "и ще бъде обезсилена" са заличени;
ПРИЛОЖЕНИЕ № 4 към чл. 5 в т. 7 буква "б" от заявлението е отменена, в т. 1 от подразделение "Допълнителна информация за заявителя/кредитора" думите "или място на изпълнение на задължението" са заличени.
8. На 15.02.2017 г. във Върховния административен съд постъпва жалба на Р. Симеонов срещу Наредба № 6.
9. На 1.03.2017 г. във Върховния административен съд е образувано адм. дело № 2519/2017 г. по жалба на г-н Симеонов срещу Наредба № 6.
10. На 6.02.2018 г. в "Държавен вестник", бр. 12, стр. 61, е публикувано съобщение за оспорване от Р. Симеонов на Наредба № 6.
11. На 15.05.2018 г. на електронната страница на Министерството на правосъдието - раздел "Проекти на нормативни актове", е публикуван проект на изменение на Наредба № 6, доклад към проекта - публично достъпни на адрес https://mjs.bg/15/, проверено към датата на приключване на устните състезания.
12. На 3.08.2018 г. в "Държавен вестник", бр. 64, е обнародвано изменение на Наредба № 6, с което:
е създаден чл. 7а и изменен чл. 8;
в приложение № 1 към чл. 3 са направени изменения и допълнения: 1.) в заявлението за издаване на заповед за изпълнение по чл. 410 ГПК е изменена т. 8; 2.) в подразделение "Указания за попълване" е изменена т. 8; 3.) в подразделение "Допълнителна информация за заявителя/кредитора" в т. 3 е направено допълнение;
в приложение № 2 към чл. 4 са направени изменения и допълнения: 1.) в заповедта за изпълнение на парично задължение по чл. 410 ГПК е изменен ред "Присъединената сума може да бъде внесена по сметка на заявителя/кредитора"; 2.) в подразделение "Важна информация за длъжника" е изменена т. 1, създадена е нова т. 2; 3.) досегашните т. 2 - 5 стават съответно т. 3 - 6;
в приложение № 3 към чл. 4 са направени изменения и допълнения: 1.) в заповедта за изпълнение на парично задължение по чл. 410 ГПК е изменен ред "Присъединената сума може да бъде внесена по сметка на заявителя/кредитора"; 2.) в подразделение "Важна информация за длъжника" е изменена т. 1, създадена е нова т. 2; 3.) досегашните т. 2 - 5 стават съответно т. 3 - 6;
в приложение № 4 към чл. 5 са направени изменения и допълнения: 1.) в заявлението за издаване на заповед за изпълнение по чл. 417 ГПК е изменена т. 8; 2.) в подразделение "Указания за попълване" е изменена т. 8; 3.) в подразделение "Допълнителна информация за заявителя/кредитора" в т. 3 е направено допълнение;
в приложение № 5 към чл. 6 са направени изменения и допълнения: 1.) в заповедта за изпълнение на парично задължение въз основа на документ по чл. 417 ГПК е създаден нов ред; 2.) в подразделение "Важна информация за длъжника" е изменена т. 1, създадена е нова т. 2, досегашните т. 2 - 4 стават съответно т. 3 - 5; досегашната т. 5 става т. 6, като е добавен и заличен текст; досегашните т. 6 - 8 стават съответно т. 7 - 9;
в приложение № 6 към чл. 6 са направени изменения и допълнения: 1.) в заповедта за изпълнение на задължение за предаване на вещи въз основа на документ по чл. 417 ГПК са заменени думи и е създаден нов ред; 2.) в подразделение "Важна информация за длъжника" т. 1 е изменена; създадена е нова т. 2; досегашните т. 2 - 4 стават съответно т. 3 - 5; досегашната т. 5 става т. 6, като е добавен и заличен текст; досегашните т. 6 - 8 стават съответно т. 7 - 9;
в приложение № 7 към чл. 7 след наименованието "Възражение" е добавено "по чл. 414 ГПК";
създадено е приложение № 8 към чл. 7а.
13. На 18.10.2018 г. в съдебно заседание по адм. дело № 2519/2017 г. на Върховния административен съд г-н Симеонов уточнява петитума на жалбата си срещу Наредба № 6 - "искане за отмяна на чл. 4 и 9".
14. На 24.01.2019 г. Комисията на Европейския съюз отправя до България препоръка - официално уведомително писмо за образуване на процедура за нарушение № 2018/4083 - публично достъпна информация на адрес: https://ec.europa.eu/atwork/applying-eu-law/infringements-proceedings/infringement_decisions/index.cfm?lang_code=BG&typeOfSearch=false&active_only=0&noncom=0&r_dossier=&decision_date_from=24%2F01%2F2019&decision_date_to=24%2F01%2F2019&EM=BG&title=&submit=%D0%A2%D1%8A%D1%80%D1%81%D0%B5%D0%BD%D0%B5, проверена към датата на приключване на устните състезания, във връзка със спазване на правото на Съюза относно неравноправните клаузи в потребителските договори - Директива 93/13/ЕИО на Съвета от 5 април 1993 г. относно неравноправните клаузи в потребителските договори (Директива 1993/13), във връзка със задължението на националния съд ex officio да проверява неравноправния характер на договорните условия и начина на регламентиране в националното право на производствата във връзка със заповедите за изпълнение и заповедите за незабавно изпълнение.
15. На 4.02.2019 г. с определение по адм. дело № 2519/2017 г. Върховният административен съд конституира като жалбоподатели по делото М. Великова и С. Съйков.
16. На 27.02.2019 г. с определение по адм. дело № 2519/2017 г. Върховният административен съд конституира като жалбоподател по делото З. Здравков.
17. На 19.03.2019 г. с Решение № 3988, постановено по адм. дело № 2519/2017 г., Върховният административен съд отменя чл. 4 и 9 от Наредба № 6, гласящи:
"Чл. 4. При уважаване на заявлението по чл. 3 съдът издава заповед за изпълнение по чл. 410 ГПК по образец съгласно приложение № 2 (за парично задължение), съответно съгласно приложение № 3 (за предаване на движими вещи)."
"Чл. 9. В съответствие с чл. 625 - 627 ГПК за издаване на Европейска заповед за плащане и другите книжа, свързани с нея, се използват образците, приложени към Регламент (ЕО) № 1896/2006 на Европейския парламент и на Съвета за създаване на процедура за Европейска заповед за плащане."
18. На 8.04.2019 г. министърът на правосъдието подава касационна жалба срещу Решение № 3988 на Върховния административен съд.
19. На 22.04.2019 г. Р. Симеонов подава касационна жалба срещу Решение № 3988 на Върховния административен съд.
20. На 25.04.2019 г. прокурор във Върховната административна прокуратура подава протест срещу Наредба № 6, като заявява, че "оспорвам изцяло наредбата".
21. На 25.04.2019 г. с разпореждане на заместник-председателя на Върховния административен съд и ръководител на първа колегия е изискана от министъра на правосъдието цялата преписка по издаване на Наредба № 6.
22. На 30.04.2019 г. С. Съйков подава касационна жалба срещу Решение № 3988 на Върховния административен съд.
23. На 10.05.2019 г. министърът на правосъдието представя във Върховния административен съд "цялата преписка по издаване на обжалвания нормативен акт" с приложени доказателства по опис.
24. На 14.05.2019 г. по протеста на прокурора от Върховната административна прокуратура е образувано адм. дело № 5355/2019 г.
25. На 3.06.2019 г. във Върховния административен съд е образувано адм. дело № 6372/2019 г. по касационните жалби срещу Решение № 3988 от 19.03.2019 г. на Върховния административен съд.
26. На 10.06.2019 г. с Определение № 8673, постановено по адм. дело № 5355/2019 г., Върховният административен съд прекратява съдебното производство по протестиране на Наредба № 6 в частта досежно чл. 4 и 9.
27. На 12.07.2019 г. в "Държавен вестник" бр. 55, стр. 110, е публикувано съобщение за протестирането на Наредба № 6 с изключение на чл. 4 и 9.
28. На 22.10.2019 г. с Решение № 14136, постановено по адм. дело № 6372/2019 г., Върховният административен съд оставя в сила Решение № 3988.
29. На 29.10.2019 г. в "Държавен вестник", бр. 85, е обнародвано Решение № 3988 от 19.03.2019 г. на Върховния административен съд за отмяна на чл. 4 и 9 от Наредба № 6.
30. На 1.11.2019 г. на електронната страница на Министерството на правосъдието - раздел "Проекти на нормативни актове", е публикуван проект за допълнение на Наредба № 6 в частта за чл. 4 и 9 и доклад - публично достъпен на адрес https://mjs.bg/15/, проверено към датата на приключване на устните състезания.
31. На 17.12.2019 г. в "Държавен вестник", бр. 99, е обнародвано изменение на чл. 4 и 9 от Наредба № 6.
32. На 20.12.2019 г. в "Държавен вестник", бр. 100, е обнародвано изменение на Гражданския процесуален кодекс в глава тридесет и седма "Заповедно производство" и глава тридесет и осма "Започване, спиране и прекратяване на изпълнението".
33. На 10.01.2020 г. на електронната страница на Министерството на правосъдието - раздел "Проекти на нормативни актове", е публикуван проект на Наредба за утвърждаване на образци за изпълнение, заявление за издаване на заповед за изпълнение и други книжа във връзка със заповедното производство и доклад, публично достъпни на адрес https://mjs.bg/15/, проверено към датата на приключване на устните състезания.
ІV.
По съществото на спора:
Върховният административен съд при така установената фактическа обстановка, след като обсъди твърденията и доводите на страните и събраните по делото доказателства и извърши служебно проверка на оспорения акт на основание чл. 168, ал. 1 във връзка с чл. 196 АПК, счита протеста и жалбите за основателни.
1. По предмета на съдебната проверка:
С оглед на извършваните в периода от влизане в сила на Наредба № 6 - 1.03.2008 г., до датата на приключване на устните състезания по настоящото дело - 27.01.2020 г., изменения в наредбата съдът установява, че предмет на настоящото съдебно производство е Наредба № 6 без чл. 4 и 9. Членове 4 и 9 са отменени с влязло в сила на 29.10.2019 г. Решение № 3988 от 19.03.2019 г. на Върховния административен съд. Новата редакция на чл. 4 и 9 - в сила от 17.12.2019 г., не е предмет на настоящото съдебно производство.
Редакцията на наредбата, без чл. 4 и 9, е тази, обнародвана в "Държавен вестник", бр. 64 от 3.08.2018 г., тъй като измененията на Наредба № 6 - "Държавен вестник", бр. 85 от 29.10.2019 г., и "Държавен вестник", бр. 99 от 17.12.2019 г., касаят чл. 4 и 9, които не са предмет на настоящото съдебно производство.
С оглед на горното и с цел краткост и яснота на изказа в настоящото решение съдът ще използва израза "Наредба № 6" в смисъла на "Наредба № 6, без чл. 4 и 9".
2. По компетентността на органа:
За да издаде валиден нормативен административен акт, един правен субект е необходимо да е орган, който Конституцията и закон изрично са овластили - чл. 2, ал. 1 ЗНА и чл. 76, ал. 1 АПК, защото само законодателят е този, който има правомощието да прецени степента на правна абстракция на правните норми и с оглед на това да установи кои от тях да бъдат регламентирани на подзаконово ниво и от кой орган. Без законово определяне на органа и на предмета на нормативното административно регулиране няма валидно изразена воля на съответния орган да създава правила за поведение.
В случая е безспорно - с оглед на чл. 425, ал. 1 ГПК, че оспорената Наредба № 6 е издадена от законово овластения от законодателя орган - министъра на правосъдието. От формална страна предметът на наредбата, с оглед на визираното в нейния чл. 1, е съответен на законовата делегация - чл. 425 ГПК - тя има за предмет определяне на образците на заповед за изпълнение, на заявление за издаване на заповед за изпълнение и на други книжа във връзка със заповедното производство.
Проверката на съдържанието на разпоредбите на Наредба № 6 - предмет на настоящия съдебен контрол, чл. 1 - 3 и 5 - 8, в т.ч. и съответните към тях приложения, не сочи органът, при регламентацията на правоотношенията, във връзка със законовата делегация, да е излязъл извън рамките на законово установения предмет на нормативния административен акт.
Наредбата съдържа девет члена, като първият - чл. 1, е буквален препис на чл. 425, ал. 1 ГПК и определя предмета на наредбата, а вторият - чл. 2, определя вида на образците на заповеди - за изпълнение на парично задължение и на задължение за предаване на вещи по чл. 410 и 417 ГПК. Член 6 регламентира именно тези два вида заповеди с правно основание чл. 417 ГПК. Освен разпоредби относно заповедите за изпълнение наредбата съдържа разпоредби и досежно още два вида книжа, относими към заповедите за изпълнение - писмено заявление, което съдържа искане за издаване на заповед за изпълнение - чл. 3 и 5, и писмено възражение срещу заповедта за изпълнение - чл. 7 и 7а. Тези два документа - заявлението и възражението, с оглед на тяхното предназначение - да сезират съда и да изложат искането на всяка от страните по правоотношението, пораждащо основанието за издаване на заповед за изпълнение, са безспорно други книжа във връзка със заповедното производство. Член 8 от наредбата регламентира начина на подаване на заявлението и възражението, който макар безспорно да не е сам по себе си "образец" е в пряка връзка с образците и е необходима информация за заинтересованите правни субекти.
Видно от изложеното предметният обхват на наредбата, визиран в нейните членове, е съответен на определената в законовата разпоредба делегация.
Жалбоподателите - г-н Матеев и г-н Съйков, считат, че министърът е излязъл извън рамките на делегираната му компетентност и по този начин е постановил нищожен акт в частта досежно предмета на паричното вземане поради включването в неговото съдържание и на лихвите. Видно от съдържанието на относимите оспорени разпоредби на наредбата - приложение № 1 към чл. 3, т. 9 от заявлението за издаване на заповед за изпълнение по чл. 410 ГПК и т. 10 от подраздел "Указания за попълване"; приложение № 4 към чл. 5, т. 9 от заявлението за издаване на заповед за изпълнение по чл. 417 ГПК и т. 9 от подраздел "Указания за попълване"; приложение № 5 към чл. 6 - заповед за изпълнение на парично задължение въз основа на документ по чл. 417 ГПК, задължението за лихва - с посочването на нейния вид, размер и начална дата, е част от съдържанието на информацията за претендираното парично вземане, по изказа на посочените приложения, или от вземанията за парични суми, по изказа на чл. 410, ал. 1, т. 1 ГПК.
Съгласно чл. 86 от Закона за задълженията и договорите (ЗЗД) при неизпълнение на парично задължение се дължи обезщетение в размер на законната лихва от деня на забавата. Следователно по силата на законова норма лихвата е част от вземането за парична сума, а и самата законова разпоредба - чл. 410, ал. 1, т. 1 ГПК, не диференцира вземането за парична сума само като главница. Посоченото в приложенията уточнение е в интерес на задълженото лице, тъй като дава информация за основанието на отделните части от паричното задължение. Наред с това, видно от приложение І към член 7, параграф 1 от Регламент (ЕО) № 1896/2006 на Европейския парламент и на Съвета от 12 декември 2006 г. за създаване на процедура за европейска заповед за плащане (Регламент № 1896/2006), в него също изрично паричното задължение е разделено на главница и лихви, като при това подробно са посочени основанията за двата вида задължения. Несъответни на съдържанието на разпоредбите са и доводите на жалбоподателите за въвеждане - ultra versus и contra legem, на два вида лихви - мораторна и законова, тъй като в приложенията няма уточнение на вида на лихвата, за разлика от приложение І, точка 7 към член 7, параграф 1 от Регламент № 1896/2006, съответно член 7, параграф 1, буква б), където са посочени различни видове лихви.
С оглед на горното доводите на г-н Матеев и на г-н Съйков за нищожност на оспорените разпоредби в частта досежно включването на лихви в образците на заявление за издаване на документ по чл. 410 и 417 ГПК и на заповедта за изпълнение на парично задължение въз основа на документ по чл. 417 ГПК е неоснователно. Двамата жалбоподатели считат за нищожна и разпоредбата на т. 12 от приложение № 4 към чл. 5, тъй като посочването на "документ, от който произтича вземането" излиза извън предметната делегация на чл. 425 ГПК. Приложение № 4 към чл. 5 регламентира съдържанието на писменото заявление, което обективира искането за издаване на заповед за незабавно изпълнение и за издаване на изпълнителен лист, като се представя документ по смисъла на чл. 417, т. 1 - 10 ГПК. Видно от законовата разпоредба именно и само някой от визираните в чл. 417 ГПК документи е годно правно основание за издаване на заповед за изпълнение въз основа на документ. Следователно, ако в заявлението не е посочен от взискателя видът на документа, на който се позовава, за да черпи права, съдът не би имал правно основание да разгледа заявлението за издаване на заповед за изпълнение. Това прави посочването в образеца на заявлението, което е "книжа във връзка със заповедното производство", на документа, по смисъла на чл. 417 ГПК, в изпълнение на оправомощаващата разпоредба на чл. 425 ГПК. Аналогично, в приложение І на член 7, параграф 1 от Регламент № 1896/2006 също е предвидено посочването на доказателства в подкрепа на вземането. Изложеното обоснова неоснователност на довода за регламентиране на визираното в т. 12 извън рамките на компетентността на органа.
Жалбоподателите г-н Съйков и г-н Матеев считат за нищожна и т. 13 от приложение № 1 към чл. 3 и т. 13 от приложение № 4 към чл. 5, тъй като посочва вида на отговорността, без за това да е налице оправомощаване от законовата норма на чл. 425 ГПК. Видът на отговорността е информация, относима към идентификацията на задължените лица в заповедта за изпълнение по чл. 410 и 417 ГПК и начина на изпълнение на задълженията им. С оглед на това тя се явява необходим елемент на заявлението, с оглед реализирането на компетентността на съда, поради което не излиза от рамките на предметната делегация.
Жалбоподателите г-н Съйков и г-н Матев считат за нищожна и разпоредбата от приложение № 1 към чл. 3 и от приложение № 4 към чл. 5 в частта "Декларирам, че доколкото ми е известно, предоставената информация е вярна", защото по този начин се разширява предметът на регулиране поради недопустимостта вземанията да се доказват/заявяват с декларация - декларацията е nudis verbis. Преди всичко следва да се посочи, че включването на посочената декларация от заявителя не е доказване на правното основание за дължимост на съответното задължение, а начин за ангажиране на отговорността на заявителя, който има своето значение за разпределението на доказателствената тежест в едно бъдещо исково производство и е проявление на визирания в чл. 3 ГПК принцип на добросъвестност на участващите в съдебните производства лица.
Извън предмета на законовата делегация двамата жалбоподатели считат и дадените в приложение № 5 към чл. 6 "Указания за попълване". Приложение № 5 към чл. 6 не съдържа "Указания за попълване", а само подраздел "Важна информация за длъжника", поради което доводът е несъответен на фактите. Подразделение "Указания за попълване" има в приложение № 1 към чл. 3, в приложение № 7 към чл. 7 и приложение № 8 към чл. 7а, за които жалбоподателите считат, че органът няма правомощието "да интерферира в избора на заявителя или на ответника на начина на защита". Преди всичко, следва да се посочи, че посочените приложения и "Указанията за попълване" към тях не регламентират задължителност "на начина на защита". Това, което те правят, е да укажат на заинтересованите лица как трябва да се попълни заявлението и какво трябва да бъде съдържанието на визираните в образеца подразделения. Указанието не задължава задълженото лице за начин на защита, нито го ограничава в избора му "чрез мълчалив отказ" да "игнорира заповедта за плащане".
Последният довод на двамата жалбоподатели за нищожност на оспорените разпоредби е поради използването от органа на понятието "длъжник" вместо "ответник". Първо, наименованието на страните в заповедното производство са установени нормативно в чл. 410 и сл. ГПК и са идентични с тези, използвани в наредбата. Второ. Вярно е, че в Регламент № 1896/2006 са използвани понятията "ищец" и "ответник", а не "заявител" и "длъжник", но наредбата не регламентира образците по приложимостта на Регламент № 1896/2006, а тези по чл. 425, ал. 1 ГПК. И трето. Обективността изисква да се посочи, че в чл. 625 - 627 ГПК националният законодател е използвал понятията "заявител" и "ответник" в съответствие с Регламент № 1896/2006. Изложеното, макар да има своето принципно значение, с оглед на разпоредбата на чл. 37, ал. 1 от Указ № 883 от 24.04.1974 г. за прилагане на Закона за нормативните актове не може да обоснове нищожност на оспорените разпоредби особено при отчитане на факта, че предмет на наредбата са образците за националните заповеди за изпълнение и другите книжа, свързани със заповедното производство.
Видно от изложеното доводите на двамата жалбоподатели - г-н Съйков и г-н Матеев, за нищожност на част от разпоредбите на приложенията на оспорените членове от Наредба № 6 са неоснователни. Органът не е излязъл от предметната компетентност, която законодателят с разпоредбата на чл. 425, ал. 1 ГПК му е предоставил.
3. По формата на акта:
Оспорената Наредба № 6 е приета в исканата от закона писмена форма и съдържа изискуемите от глава трета "Строеж на нормативните актове" на Указ № 883 реквизити.
Другият релевантен за законосъобразността на нормативния административен акт реквизит на формата е наличието на мотиви за неговото издаване. Съгласно чл. 28, ал. 1 ЗНА проектът на нормативен административен акт трябва да съдържа мотиви и то с точно регламентирано в алинея 2 съдържание. Мотивите на проекта на нормативен акт, които след издаването му стават мотиви на самия акт, са средство за гарантиране на установените в чл. 26, ал. 1 ЗНА принципи на изработване на нормативните актове, както и важен източник за тълкуване на акта. Това важно значение на мотивите на нормативния акт е обективирано и в изричната забрана за обсъждане на проект на нормативен акт от компетентния орган, за който не са представени мотиви, съответни на законовите изисквания - чл. 28, ал. 3 ЗНА.
Тъй като Наредба № 6 е нормативен административен акт, който от приемането си до приключване на устните състезания в настоящото съдебно производство е претърпял в оспорената част две изменения преценката за наличие на мотиви, съдът следва да извърши при отчитане спазването на изискването за мотивиране по отношение на действащата към датата на приключване на устните състезания редакция на разпоредбите. Видно от съдържанието на Наредба № 6 оспорените чл. 1, 2, 3, 5, 6 и 7 в частта досежно съдържанието на самите членове не е било изменяно от датата на приемането им. Производството по издаване на Наредба № 6 е проведено в периода 26.07.2007 г. - 28.02.2008 г. Към тази дата е в сила Административнопроцесуалният кодекс, чийто чл. 80 изрично препраща към приложимостта на Закона за нормативните актове при издаване на нормативен административен акт. На 12.06.2007 г. в "Държавен вестник", бр. 46, е обнародвано изменение на Закона за нормативните актове, което касае и чл. 28, регламентиращ съдържанието на мотивите на проекта на нормативен акт.
С оглед на горното, приложими за мотивите на процесната наредба, относими за тези от разпоредбите, които не са изменяни от датата на приемането си, са разпоредбите на чл. 28 ЗНА, редакция към "Държавен вестник", бр. 46 от 12.06.2007 г.
От приложения по делото доклад до министъра на правосъдието за приемане на наредбата е видно, че той съдържа мотиви относно причините, които налагат приемането на акта - предстоящото влизане в сила на новия Граждански процесуален кодекс и предвидената в него разпоредба на чл. 425, която изисква приемането на образци на заповеди за изпълнение, заявления и други книжа във връзка със заповедното производство. Докладът не съдържа дефиниране на поставените с акта цели извън целта за изпълнение на законовата делегация. Споменато е, че е направен опит "за придържане към формата и съдържанието на образците" на Регламент № 1896/2006, но анализ за съответствието с правото на Съюза, ако е налична такава корелация, не е направен. В доклада не се съдържат мотиви относно финансовите и други средства, необходими за прилагането на новата уредба, както и за очакваните резултати от нейното прилагане.
Липсата на част от изискуемото от чл. 28, ал. 2 ЗНА съдържание на мотивите безспорно е нарушение на изискванията за форма на нормативния административен акт. Въпросът е доколко в конкретния случай това нарушение е съществено. Преценката за това дали едно нарушение е съществено по смисъла на чл. 143, т. 3 АПК, при липсата на легална дефиниция на понятието "съществено нарушение на административнопроизводствените правила", с изключение на разпоредбата на чл. 168, ал. 4 във връзка с чл. 196 АПК, е изведена от административноправната наука и е трайно установена в съдебната практика. За да бъде нарушението на едно производствено правило съществено, е необходимо, освен самото правило по своята същност да е съществено, и самото конкретно нарушение да е повлияло или да е могло да повлияе върху съдържанието на акта.
Безспорно е, че визираните в чл. 28, ал. 1, 2 и 3 ЗНА правила са съществени, тъй като са гаранция за спазването на визираните в чл. 26, ал. 1 ЗНА принципи на изработването и на приемането на нормативен акт - обоснованост, откритост, стабилност и съгласуваност, с оглед на редакцията към 1.03.2008 г. Принципът на обоснованост се гарантира от изискването за мотивиране на проекта на нормативен акт, от изискванията за съдържанието на мотивите и от изискването обсъждането на проекта да не се извършва без наличието на мотиви. Принципът на стабилност се гарантира от изискванията към съдържанието на мотивите и възможността на заинтересованите лица да изразят становища и предложения. Тези принципи от своя страна са установени с цел гарантиране на правата и законните интереси на правните субекти и гарантиране упражняването от компетентния орган на предоставената му от държавата нормативна властническа компетентност по целесъобразен и законосъобразен начин.
Правните норми, които са гаранция за спазването на основни принципи при изработването и приемането на нормативните административни актове, а с оглед на това и за защитата на субективни права и на законни интереси на правните субекти, безспорно са съществени сами по себе си.
Въпросът е в конкретния случай как се е отразило нарушаването на тези правила на съдържанието на акта, т.е. на правата и законните интереси на правните субекти?
Видно от съдържанието на непромененото от датата на приемането съдържание на чл. 1, 2, 3, 5, 6 и 7 - без приложенията на чл. 3, 5, 6 и 7, по своята същност то не представлява разпоредба в смисъла на правна норма, която установява правило за поведение. Тези разпоредби са само и единствено наименование на образците, чието релевантно съдържание е в приложенията към чл. 3, 5, 6 и 7. Самото съдържание на приложенията към тези членове е било предмет на изменение през 2009 и 2018 г., поради което в конкретния случай наличието или не на мотиви досежно тези членове в липсващите части - за финансовите и други средства, необходими за прилагането и за очакваните резултати от това прилагане, сами по себе си по никакъв начин не могат да се отразят на принципа на обоснованост, тъй като не предметът на наредбата - чл. 1, и наименованието на образците - чл. 2, 3, 5, 6 и 7, а съдържанието им е това, което поражда правни последици, т.е. е нормативно. Съдържанието на чл. 1, 2, 3, 5, 6 и 7 безспорно има нормативно значение - за преценка на предмета на наредбата и за обозначаване (наименуване) на отделните образци, както и за строежа на нормативния акт, но тези разпоредби сами по себе си не са прескриптивни, предписващи общо правило за поведение. С оглед на това, в конкретния случай, липсата на част от задължителното съдържание на мотивите на оспорената наредба към датата на издаването ? - 1.03.2008 г., не се е отразило съществено на правата и законните интереси на правните субекти.
Не такъв е обаче изводът по отношение на разпоредбите, които съдържат правила за поведение - приложенията към чл. 3, 5, 6 и 7. По отношение на тях нарушението на законовото изискване за съдържание на мотивите на проекта на нормативния акт е съществено, тъй като липсата на мотиви не дава възможност да се прецени спазването на принципите на обективност и стабилност, които в конкретния случай се проявяват в обема на информацията, съдържаща се в процесните образци, и в начина на нейното предоставяне.
През 2009 г. приложение № 1 към чл. 3 и приложение № 4 към чл. 5 са изменени, като са заличени думите "и ще бъде обезсилена". По делото органът не представи доказателства за изготвени мотиви въпреки изрично предоставената му възможност за това, но тъй като изменението е довело до отмяна на част от разпоредбите - отменените през 2009 г. разпоредби, считано от датата на влизане в сила на изменението на наредбата, не са част от позитивното право, то съдът, с оглед на чл. 195, ал. 1 АПК - действието на съдебното решение, с което нормативният административен акт се отменя, не може да извършва проверка за спазване на изискванията за форма на нормативен акт в частта, в която е отменен и не действа.
Поради това дали е имало, или не мотиви за изменението през 2009 г., е ирелевантно за законосъобразността на наредбата в редакцията ? към датата на приключване на устните състезания, тъй като изменението през 2009 г. е довело само до отмяна на части от разпоредбите.
През 2018 г. Наредба № 6 - в относимата част, е изменена, като са добавени чл. 7а и са изменени: чл. 8, приложение № 1 към чл. 3, приложение № 4 към чл. 5; приложение № 5 към чл. 6; приложение № 6 към чл. 6; приложение № 7 към чл. 7 и е създадено приложение № 8 към чл. 7а. Към този момент разпоредбите на чл. 26, ал. 1 и чл. 28 ЗНА са изменени. Разпоредбата на чл. 26, ал. 1 ЗНА вече включва и принципите необходимост, предвидимост, откритост, субсидиарност и пропорционалност, а на ал. 5 - изискване за публикуване на електронната страница на институцията справка за постъпилите предложения заедно с обосновка за неприетите предложения. Изменението на чл. 28, ал. 1, 3 и 4 ЗНА няма отношение към приемането на процесния нормативен административен акт, тъй като добавеното изискване за предварителна оценка по смисъла на чл. 20 ЗНА и за съответствие не касае този вид актове с оглед на издателя им.
Видно от публично достъпната на електронната страница на Министерството на правосъдието информация - адрес: https://mjs.bg/15/, за това изменение на наредбата е наличен доклад, който отговаря на изискванията на чл. 28, ал. 2 ЗНА, тъй като съдържа изискуемите от разпоредбата елементи и релевантна информация.
С оглед на това от формална страна по отношение на изменението на наредбата от 2018 г. изискването за мотивиране на акта е изпълнено.
Видно от изложеното, независимо от факта, че неспазването на изискванията на чл. 28, ал. 2 ЗНА не е съществено нарушение на изискването за форма на акта по отношение на основното съдържание на чл. 1, 2, 3, 5, 6 и 7 от наредбата, а по отношение на чл. 7а и изменението на чл. 8, както и по отношение на изменението на приложенията от 2018 г. да е налице спазване на това законово изискване, то с оглед на нарушението по отношение на нормативното съдържание на приложенията към датата на приемане на наредбата, което е съществено, следва да се приеме, че при издаване на Наредба № 6 в оспорената част е налице допуснато от органа съществено нарушение на изискването за форма в частта досежно изискването за мотиви на акта.
Това прави на това основание акта незаконосъобразен.
4. По спазването на административнопроизводствените правила:
За да гарантира спазването на установените в чл. 26, ал. 1 ЗНА принципи, законодателят е регламентирал нарочно производство по приемане на нормативните административни актове. Съгласно чл. 26, ал. 2 ЗНА, редакция към датата на издаване на наредбата, преди внасянето на проект на нормативен акт за издаване е необходимо съставителят му да го публикува на интернет страницата на институцията заедно с мотивите и да предостави на заинтересованите лица най-малко 14-дневен срок за предложения и становища. Това изискване е гаранция за принципите на откритост, на съгласуваност и на стабилност, тъй като дава възможност на заинтересованите лица да изразят становища и предложения, т.е. дава възможност, както бе посочено и по-горе, да се гарантират правата и законните интереси на правните субекти и да се гарантира упражняването от компетентния орган на предоставената му от държавата нормативна властническа компетентност по целесъобразен и законосъобразен начин.
От доказателствата по делото е безспорно, че през 2008 г. органът не е публикувал на страницата на Министерството на правосъдието проекта на Наредба № 6. Това обосновава по безспорен начин осъществяването на нарушение на административнопроизводствените правила. В случая, нарушението е съществено, тъй като е довело до нарушаване на принципи, чиято цел е гарантиране на правата и на законните интереси на правните субекти, адресати на процесните разпоредби.
Вярно е, че неизпълнението на задължението е през 2008 г., а оспорването и установяването на нарушението е дванадесет години по-късно, което би могло да постави въпроса за постигане на целите на изискването на чл. 26, ал. 2 ЗНА чрез самото прилагане на нормативния административен акт, като при това нарушените - според притежателите им, субективни права и законни интереси са могли да бъдат защитени чрез оспорването на нормативния акт, но законодателят не е обвързал със срок правото на оспорване на нормативен административен акт, поради характера му на абстрактно правило за поведение с многократно правно действие, което води до извод за невъзможност - по пътя на тълкуването, да бъдат ограничени основанията за неговата отмяна.
Вярно е също, както сочат жалбоподателите, че в хипотеза като настоящата, когато в хода на съдебното производство по оспорване на нормативен административен акт органът започне процедура по издаването на нов нормативен акт със същото съдържание, но при спазване на изискванията за форма и на административнопроизводствените правила, защитата на правните субекти фактически е ограничена до защитата на субективното им право на участие в производството по издаване на акта, а не до защита на регулираните с този акт субективни права и законни интереси, което би следвало да има приоритет, защото правото на участие не е самоцелно, а само и единствено с оглед на защита на конкретното субективно право, предмет на регламентация с проекта на съответния нормативен акт. Още повече, че органът не е длъжен да приеме всяко направено предложение.
Но при тази нормативна уредба и с оглед на разпоредбата на чл. 168, ал. 4 и 5 във връзка с чл. 196 АПК съдът е нормативно обвързан от направената от законодателя преценка на съществеността на нарушението - нарушаване на задължението за уведомяване, в резултат на което гражданин или организация са лишени от възможността да участват като страна в производството по издаване на нормативен административен акт, чието проявление по отношение на нормативния административен акт е изискването на чл. 26, ал. 2 ЗНА, и от правните последици на това нарушение - отмяна на акта. Нещо повече, в контекста на разпоредбата на чл. 168, ал. 5 АПК съдът, след като отмени нормативния административен акт, е длъжен да върне преписката на органа, без да проверява основанията по чл. 146, т. 4 и 5 АПК, което при положение, че производството по издаване на нормативния акт не е започнало по искане на жалбоподателите, а по преценка по целесъобразност на органа, която съдът не може да контролира, поставя въпроса за правното действие на съдебното решение с оглед на разпоредбата на чл. 145, ал. 1 АПК. Поради последното съдът счита, че в конкретния случай не следва да прилага, като противоречаща на основен принцип на съдебния контрол върху административните, в т.ч. и нормативните актове, разпоредбата на чл. 168, ал. 5 във връзка с чл. 196 АПК.
Що се отнася до факта, че органът е спазил административнопроизводствените правила в производството по изменение на наредбата през 2018 г., в т.ч. и изискването за справка по чл. 26, ал. 5 ЗНА, като същата е публикувана и на портала за обществени консултации - http://www.strategy.bg/PublicConsultations/View.aspx?lang=bg-BG&Id=3497, този факт сам по себе си не елиминира допуснатото от него нарушение през 2008 г., тъй като не става въпрос за оспорване единствено на изменени през 2018 г. разпоредби, а и на такива, които са в сила от датата на приемане на наредбата.
Видно от изложеното при издаването на оспорената Наредба № 6, без чл. 4 и 6, министърът на правосъдието е допуснал нарушение на изискването за форма и на административнопроизводствените правила, които са съществени, поради което наредбата в оспорената част следва да бъде отменена.
Тъй като съдът отменя наредбата на основание нарушение на изискванията на форма и на административнопроизводствените правила, не следва да обсъжда доводите на жалбоподателите за противоречие с материалноправни разпоредби. Следва само да се посочи, че искането на жалбоподателя Симеонов за постановяването на нарочен диспозитив, който да установи "несъответствие с приложимото европейско право считано от момента на влизане в сила на това право и предвид, че въпросната разпоредба е в противоречие с него още от момента на нейното обнародване" с оглед на изричната разпоредба на чл. 195, ал. 1 АПК е неоснователно, дори и съдът да беше извършил исканата проверка. В този контекст влезлите в сила на 20.12.2019 г. изменения на Гражданския процесуален кодекс, и в частност на чл. 7, ал. 3, дават определен отговор на искането.
С оглед на изхода от спора, направено от протестиращия прокурор и от жалбоподателите искане и на основание чл. 143, ал. 1 АПК съдът следва да осъди Министерството на правосъдието - юридическото лице, в чиято структура е органът - ответник, да заплати на: 1.) Върховната административна прокуратура - юридическото лице, в чиято структура е протестиращият прокурор, направените по делото разноски в размер на 20,00 лв. такса за публикуване на обявлението в "Държавен вестник"; 2.) на П. Запрянов - 10,00 лв. държавна такса, 800,00 лв. адвокатско възнаграждение по договор за правна защита и съдействие, без №, от 19.07.2019 г. и 600,00 лв. адвокатско възнаграждение по договор за правна защита и съдействие, без №, от 17.01.2020 г.; г-н Запрянов представя документ за заплатена още една държавна такса в размер на 10,00 лв., но такава по делото не е била дължима, съдът не е указвал внасянето ?, поради което тя няма качеството на разноски по делото и не следва да бъде присъждана; 3.) на Р. Симеонов - 10,00 лв. държавна такса; 4.) на М. Великова - 10,00 лв. държавна такса; 5.) на А. Матеев - 10,00 лв. държавна такса. Искане за присъждане на разноски е направил и жалбоподателят С. Съйков, но същият не е доказал направени по делото разноски, а с Определение № 15419 от 13.11.2019 г. е освободен от заплащането на държавна такса и разноски по делото.
Водим от горното и на основание чл. 172, ал. 2 във връзка с чл. 196 АПК Върховният административен съд

history РЕШИ: