ДВ. бр. 88 от 22.10.2021г.

Обн., ДВ, бр. 88 от 22 октомври 2021 г.

history Конституционният съд в състав: председател: Борис Велчев, членове: Анастас Анастасов, Гроздан Илиев, Мариана Карагьозова-Финкова, Константин Пенчев, Филип Димитров, Таня Райковска, Надежда Джелепова, Павлина Панова, Атанас Семов, Красимир Влахов, при участието на секретар-протоколиста Десислава Пенкова разгледа в закрито заседание на 12 октомври 2021 г. конституционно дело № 14/2020 г., докладвано от съдия Мариана Карагьозова-Финкова.
Производството е по чл. 149, ал. 1, т. 2 във връзка с чл. 150, ал. 2 от Конституцията на Република България (Конституцията).
На заседание, проведено на 19.01.2021 г., Конституционният съд с определение по допустимост е приел да разгледа по същество искането на тричленен състав на Върховния административен съд (ВАС) за установяване на противоконституционност на чл. 12, ал. 7 от Закона за биологичното разнообразие (обн., ДВ, бр. 77 от 9 август 2002 г.; посл. изм., бр. 98 от 27 ноември 2018 г.) (ЗБР).
ВАС (тричленен състав) поддържа, че "нормативната уредба в чл. 12, ал. 7 от Закона за биологичното разнообразие противоречи на разпоредбите на чл. 17, ал. 1 и 3 от Конституцията, гарантиращи защита и неприкосновеност на частната собственост." Подчертава, че със заповедта на министъра на околната среда и водите, предмет на административно дело № 1134/2018 г. по описа на ВАС (Заповед № РД-815 от 12.12.2017 г.), с която се обявява една конкретна защитена зона, като въвежда забрани и ограничения ("имащи абсолютен характер" според съдиите) по отношение на имотите, попадащи в тази зона, се засяга съществено правото на частна собственост на нейните адресати. В искането се посочва, че ограниченията в тази заповед "на практика изпразват от съдържание правото на собственост." Вносителят твърди и противоречие с чл. 120, ал. 2 от Основния закон, тъй като същата законова разпоредба на чл. 12, ал. 7 ЗБР лишава собствениците от съдебен контрол върху административен акт, който засяга техни права и интереси ("пряко и непосредствено, предвид обстоятелството, че наложените ограничителни мерки произтичат от самата заповед"). В искането са изложени съображения и приведени доводи в подкрепа на твърдяната противоконституционност на чл. 12, ал. 7 ЗБР.
С Определение от 21.07.2021 г. ВАС (тричленен състав), в отговор на разпореждане на съдията - докладчик, уточнява искането, като посочва, че въз основа на преценка на европейското измерение на ЗБР привежда допълнителни доводи в подкрепа на твърдяното от него съществено ограничаване на правото на частна собственост (приравнено на учредяване на сервитутни права). Уточнението е направено през призмата на ограничаване на правото на достъп до правосъдие/право на съдебна защита, като се цитира практика на Съда на Европейския съюз (CЕС) и на Европейския съд по правата на човека (ЕСПЧ) в материята, и с позоваване основно на документ на Европейската комисия (ЕК) - "Известие на Комисията относно достъпа до правосъдие по въпросите на околната среда" (ОВ, 2017/C 275/01 от 18.8.2017 г.).
В изпълнение на предоставената им с определението от 19.01.2021 г. възможност писмени становища и правни мнения са представили: министърът на околната среда и водите, главният прокурор, Висшият адвокатски съвет, Институтът по биоразнообразие и екосистемни изследвания при БАН, сдружения с нестопанска цел "Асоциация на парковете в България" и "Зелени Балкани", ВВФ България (WWF (World Wildlife Fund) България), Националната асоциация "Българско Черноморие", проф. д.ю.н. Георги Пенчев, проф. д-р Дарина Зиновиева и доц. д-р Златимир Орсов.
Министърът на околната среда и водите не поддържа искането и привежда доводи, че решението на законодателя - заповедите, с които се обявяват защитените зони да са необжалваеми - цели както хармонизиране с европейското законодателство, така и баланс между основните конституционни принципи на опазването и възпроизводството на околната среда, поддържането и разнообразието на живата природа и разумното използване на природните богатства и ресурсите на страната, на опазването на земеделската земя, на осигуряване на здравословна и благоприятна околна среда за гражданите.

history Главният прокурор не оспорва възможността за намеса на държавата при опазване на околната среда и природните ценности.
Според него "държавната намеса в правото на собствеността на гражданите и юридическите лица в конкретния случай обаче, ще й позволи произволно (без да се контролират нейните основания и мотиви) да се намесва в неприкосновеността на частната собственост, отнасяща се до недвижим имот, включен в защитена зона, по смисъла на раздел II от ЗБР." Посочва, че "категоричната забрана за обжалване на заповедта по чл. 12, ал. 7 ЗБР води до невъзможността да бъде преценено дали наложените ограничителни мерки противоречат на принципа на пропорционалност." Приема, че "като изключва споровете за законосъобразност на заповедите по чл. 12, ал. 7 от ЗБР законодателят ограничава и едно от основните правомощия на собственика, а именно реално и в пълнота да се разпорежда със своето право на собственост, гарантирано му от Конституцията, което по същество води до намаляване на неговия обем."
Висшият адвокатски съвет (ВАдвС) намира искането за основателно. Позовавайки се на Решение № 14 от 2014 г. на Конституционния съд, ВАдвС счита, че "повече от очевидно е, че по отношение на оспорената разпоредба на чл. 12, ал. 7 ЗБР не е налице нито една от посочените предпоставки за въвеждане на необжалваемост." ВАдвС приема, че е "конституционно недопустимо преценката на публичната администрация да бъде поставена извън обхвата на възможността засегнатите лица да търсят съдебна защита срещу неоснователното накърняване на техните права в качеството им на собственици на имоти, намиращи се в границите на защитената зона."
В становището на Института по биоразнообразие и екосистемни изследвания при БАН се подчертава, че "възможността за обжалване на заповедите на министъра на околната среда, "допълнително ще забави процедурите по обявяване на защитените зони и включването им в мрежата на Натура 2000, което от своя страна би довело до налагане на санкции на страната ни за неизпълнение на европейското законодателство."
"Асоциация на парковете в България" и "Зелени Балкани" посочват, че "заповедите за обявяване на защитени зони са в приложение на законодателството на ЕС за околна среда и като такива законодателят е дал възможност да бъдат оспорени пред съда в рамките на процедурата по екологична оценка и АПК, както и че ограничението на начина на ползване на имота в тях не представлява непропорционална и нетърпима намеса в правото на собственост." В становището се подчертава, че "заповедите по чл. 12 на ЗБР се издават за обявяването на защитени зони от Европейската екологична мрежа Натура 2000 (чл. 3, ал. 1, т. 1 на ЗБР). Тяхното създаване е част от прилагането на Директива 92/43/ЕИО на Съвета за опазване на естествените местообитания и на дивата флора и фауна и Директива 2009/147/ЕО на Европейския парламент и на Съвета от 30 ноември 2009 г. относно опазването на дивите птици (чл. 6 на ЗБР)."
В становището на ВВФ България се поддържа, че по отношение "целеопределянето със заповедите за обявяване на защитените зони по Директива 92/43/ЕИО, забраната по чл. 12, ал. 7 от ЗБР се явява несъразмерно ограничение на правото на българските граждани на защита по чл. 56 от Конституцията и правото на гражданите и юридическите лица на съдебна защита по чл. 120, ал. 2 от Конституцията." ВВФ България приема, че "при допустимост на съдебния контрол за законосъобразност на заповедите за обявяване на защитените зони по Директива 2009/147/ЕО и на Директива 92/43/ЕИО, от една страна, се гарантира в по-силна степен защитата на първостепенен държавен и обществен интерес, както и защитата на второто най-висше конституционно право на гражданите по чл. 55 от Конституцията, а от друга страна, се създават по-силни гаранции срещу евентуална злоупотреба с други права на гражданите и права и законни интереси на юридическите лица."
Националната асоциация "Българско Черноморие" приема, че искането е основателно. Подчертава, че "съдебният контрол върху актовете на изпълнителната власт е особено важна проекция на принципа за разделението на властите, носеща конструкция в системата от гаранции за правовата и демократична държава."
Според проф. д.ю.н. Георги Пенчев искането трябва да бъде уважено. Той счита, че "въвежданите със заповедите за обявяване на защитени зони ограничения и забрани в правото на ползване като елемент на правото на собственост върху частните недвижими имоти, намиращи се в защитените зони, трябва да бъдат обусловени от защита на обществен интерес, но с оглед на принципа на пропорционалност (съразмерност)." Посочва, че необжалваемостта на заповедите по чл. 12, ал. 7 ЗБР пред ВАС прегражда възможността на съда да преценява това обстоятелство и приема, че чрез "тяхното оспорване пред съд може да се намери така необходимият баланс между обществените екологични интереси и частните интереси на собствениците на недвижими имоти, намиращи се в тях."
Проф. Дарина Зиновиева поставя акцент, в предоставеното правно мнение, върху конституционните ограничения на законодателя при изключване на определени административни актове от "общата клауза за обжалваемост", установена в чл. 120, ал. 1 от Конституцията, и подчертава, че "трябва да се "оразмерят" целите, които се постигат с издадения административен акт, от една страна, с правата на лицата, които се засягат, от друга страна, така, че да не се нарушават основни конституционни права и свободи". Според проф. Д. Зиновиева разпоредбата на чл. 12, ал. 7 ЗБР не е съобразена с тези изисквания и привежда доводи чрез позоваване на практика на Конституционния съд. Посочва (като цитира Решение № 2 от 2020 г.), че когато една законодателна разпоредба засяга основно конституционно право на гражданите - правото на собственост - и не е гарантирана възможността за защитата му от страна на гражданина чрез съдебно обжалване, конституционната юрисдикция в своята практика приема такава разпоредба да е в противоречие с чл. 120, ал. 2 от Конституцията.
В своето правно мнение доц. д-р Златимир Орсов намира искането за основателно. Според него "границите на свободата на Народното събрание да забрани със закон оспорването пред съд на законосъобразността (не и на валидността) на конкретни видове административни актове е определена с Решение № 14 от 2014 г. на Конституционния съд. Излизането извън тези граници прави закона противоречащ на чл. 120, ал. 2 от Конституцията и поради това - невалиден." Поддържа, че оспорената в искането разпоредба на чл. 12, ал. 7 ЗБР е противоконституционна, тъй като "забранява да се провери съответствието на заповедта на министъра на ОСВ с конституционните разпоредби на правото на собственост и на принципа за пропорционалност".
Конституционният съд, като обсъди доводите и съображенията на вносителя за твърдяната противоконституционност на чл. 12, ал. 7 ЗБР, предоставените по делото становища и правни мнения, като проучи подготвителните документи по приемането на ЗБР; като отчита, че ЗБР е приет, за да транспонира директиви на Европейския съюз (ЕС) в областта на околната среда и биоразнообразието, в частност - Директива 92/43/ЕИО на Съвета за опазване на естествените местообитания и на дивата флора и фауна (по-нататък Директива 92/43/ЕИО или Директива за местообитанията/хабитатите) и Директива 2009/147/ЕО на Европейския парламент и на Съвета от 30 ноември 2009 г. относно опазването на дивите птици (по-нататък Директива 2009/147/ЕО или Директива за птиците); предвид динамиката в развитието на политиката на ЕС в областта на биоразнообразието и основаната на нея правна рамка на Съюза в разглежданата материя, неотделима част от която е релевантната практика на Съда на ЕС, като съобрази и тези от документите, приложени към дело № 1134/2018 г. по описа на ВАС, от съществено значение за настоящото производство, за да се произнесе, взе предвид следното:
Биоразнообразието е от огромно значение за икономическото и социалното развитие на човечеството. Нарастващото признание в света на биоразнообразието като висша ценност както за настоящите, така и за бъдещите поколения, е в основата на създаването и непрекъснатото развитие на стабилна и засилена правна защита на биоразнообразието и устойчивите екосистемни услуги на международно, регионално и национално ниво. ЗБР има решаваща роля за изграждането на национална система за осигуряване на предпазни мерки и стимули, целящи избягването на негативното въздействие върху околната среда от човешката дейност, което е важен приоритет в условията на изключителен натиск върху околната среда, включително големите загуби на биологично разнообразие през последните десетилетия.
- Относно Закона за биологичното разнообразие
ЗБР е приет през 2002 г. (ДВ, бр. 77 от 9.08.2002 г.), а оспорената разпоредба от ал. 7, чл. 12 ЗБР е въведена в закона с пар. 5 от Закона за изменение и допълнение на ЗБР през 2005 г. (ЗИДЗБР) (ДВ, бр. 88 от 4.11.2005 г.) в периода на присъединителните преговори между Република България (РБ) и ЕС и малко след сключването на Договора за присъединяването на България и Румъния към ЕС (ОВ, L 157, 21.6.2005 г.). С приемането на ЗБР в националния правен ред се транспонират основно двете директиви на Европейския съюз (ЕС), които са ядрото на съюзното екологично право - Директива 92/43/ЕИО (ОВ, L 206, 22.7.1992 г.) и Директива 2009/147/ЕО (кодифицира Директива 79/409/ЕО, ОВ, L бр. 20 от 26.01.2010 г.), обозначавани също и като природните директиви на ЕС, както и други актове на вторичното право на Съюза - Директива 2006/105/ЕО на Съвета за адаптиране на директиви 73/239/ЕИО, 74/557/ЕИО и 2002/83/ЕО в областта на околната среда, с цел хармонизиране на законодателството в тази материя. Това се подчертава в мотивите към внесените в НС проекти на съответните законови актове както при приемането на ЗБР, така и при последващото изменение през 2005 г. В обнародвания през 2007 г. ЗИДЗБР вече са изрично посочени транспонираните чрез ЗБР природни директиви на Съюза (§ 68 от допълнителните разпоредби на ЗИДЗБР, обн., ДВ, бр. 94 от 2007 г.). Основната цел на ЗБР, възпроизвеждащ целите и предмета на транспонираните директиви, а именно - опазването на това разнообразие в България, се предвижда да се постигне чрез обявяването на защитени зони (ЗЗ) и включването им, заедно с някои защитени територии, обявени по Закона за защитените територии (ЗЗТ) в Националната екологична мрежа, като част от Европейската екологична мрежа Натура 2000 (с присъединяването на България към ЕС); поставяне на редки и застрашени диви растителни и животински видове под строга защита и др. Типовете естествени местообитания и видовете от дивата флора и фауна, предмет на правна защита, са изброени в приложенията към действащия ЗБР (подлежащи на, изискуема от природните директиви, периодична актуализация). В допълнение, РБ е страна и по редица международни споразумения за опазване на биоразнообразието, каквито са Конвенция за опазване на европейската дива природа и естествени местообитания (Бернската конвенция) (ДВ, бр. 23 от 1995 г.), Конвенция за биологичното разнообразие, ратифицирана със закон от 29.02.1996 г. (ДВ, бр. 22 от 15.03.1996 г.), Конвенция за влажните зони от международно значение, по-специално като местообитания на водолюбиви птици (Рамсарска конвенция) (обн., ДВ, бр. 56 от 1992 г.), Конвенцията за достъп до информация, участието на обществеността в процеса на взимане на решения и достъп до правосъдие по въпроси на околната среда (Орхуска конвенция), ратифицирана от НС на 2.10.2003 г. и в сила за РБ от 2004 г., Конвенцията за опазване на световното културно и природно наследство (ДВ, бр. 44 от 27.05.2005 г.) и др., по част от които ЕС е също така страна, наред с държавите членки.
При уредбата на опазването на биоразнообразието националният законодател се е ръководил приоритетно от разпоредбите на Директивата за местообитанията предвид изричната препратка в чл. 7 на същата. Тя се отнася до приложимостта на разпоредбите на чл. 6, параграфи 2, 3 и 4 от Директива 92/43/ЕИО, които заедно с пар. 1 от същия очертават защитния режим за типове естествени/природни местообитания и местообитания на застрашени, редки или ендемични видове (растителни и животински). Той трябва да бъде установен от държавите членки и за специалните защитени зони съгласно Директивата за птиците. По този начин разпоредбите на чл. 6 от Директивата за местообитанията придобиват ключовото значение относно обхвата на задълженията на държавите членки за опазване на биоразнообразието, произтичащи от съюзното право в тази област. Те са предмет на тълкуване в редица решения на СЕС, уплътняващи нормативния текст на директивата, превръщайки я така, без формално изменение, в регулаторен инструмент на Съюза, адекватен на развиващата се политическа концепция за устойчиво развитие в съвременния свят и на изискванията към моделите на поведение по отношение на околната среда и биоразнообразието във всички сфери на обществения живот. Тази практика на СЕС, основана на общите принципи на правото на Съюза и на конкретни разпоредби от съюзното законодателство, е неотделима част от правната рамка на ниво ЕС, в областта на околната среда и биоразнообразието, и тя обвързва също така органите на публичната власт, включително и съдилищата, на държавите членки при прилагането на националния правен инструмент, транспониращ Директива 92/43/ЕИО. Като се отчита, че транспонирането на директивата на ЕС изисква да се следва концепцията на същата, нейната отправна позиция и установените на национално ниво мерки да са в съответствие с поставените цели, и да гарантират постигането на предписани от директивата задължителни за държавите членки резултати, три основни положения в уредбата на опазването на биологичното разнообразие според ЗБР заслужават внимание:
Първо, като предвижда изрично, че опазването на типове естествени местообитания и местообитания на видове (растителни и животински) се осъществява чрез изграждане на Национална екологична мрежа, като част от екологичната мрежа на ЕС - Натура 2000 (чл. 3, ал. 1 ЗБР), законодателят отразява възприетото в преамбюла на Директива 92/43/ЕИО разбиране за екологичното разнообразие като европейско природно наследство, подчертавайки неговия характер на приоритетна и споделена ценност за цялото европейско обединение, предполагаща общи усилия от държавите членки.
Второ, в разпоредбите на чл. 10 от закона подробно е уреден редът за определянето и обявяването на списъка на националните ЗЗ, ясно разграничен от реда за обявяване на "всяка" ЗЗ по чл. 12. Прочитът на посочените законови разпоредби, ведно с разпоредбата от чл. 3, ал. 1 и във връзка с чл. 8 и чл. 9 от този закон, не оставя съмнение за задължението на държавите членки, след като, по предложение и в съгласие с последните, Европейската комисия (ЕК) приеме списък на териториите от значение за Съюза (първоначално - Общността, поради което и краткото обозначаване е ТЗО), да включат в Националната екологична мрежа тези територии като ЗЗ, на които са разположени обозначени със съответен код (по Натура 2000) естествени местообитания и видове, предмет на защита. Класифицирането като ЗЗ води до автоматично разпростиране върху тези територии на действието на защитния режим, предвиден в чл. 6 от Директивата за местообитанията. Някои от тези местообитания и видове се определят и като такива за приоритетна защита ("приоритетни за опазване" - чл. 6, ал. 2 и 3 ЗБР), каквото е и приоритетен тип природно местообитание 62С0 "Понто-Сарматски степи" на територията на община Каварна в границите на ЗЗ за местообитанията BG0000573 "Комплекс Калиакра", на която територия са разположени и поземлените имоти на жалбоподателите пред ВАС, оспорващи Заповед № РД-815 от 12.12.2017 г. на министъра на околната среда и водите, с която е обявена тук посочената зона, и по повод на което съдебно производство е искането по настоящото дело.
Трето, ЗБР следва изискването и в двете природни директиви на ЕС определянето на местообитанията, включени в списъците на Директивата за местообитанията и в съответните национални правни актове, да се основава на изцяло научни данни така, че най-подходящите по брой и площ територии за опазването им да бъдат класифицирани като ЗЗ (чл. 10, ал. 5 ЗБР), осигуряващо кохерентност на Натура 2000 в ЕС. Именно изведените на основата на изцяло научни данни екологични изисквания на местообитанията и видовете са тези, които обуславят също така конкретните цели за "всяка"/за "съответната" ЗЗ и адекватните на тях мерки за постигане на предписаните от директивата резултати, обвързващи държавите членки.
Отбелязването на всички тези обстоятелства е важно за произнасянето в настоящото конституционно производство, защото те очертават съюзния политически и правен контекст, в който е приет и се прилага ЗБР. Като национален правен инструмент за транспониране на директивите на ЕС в областта на биоразнообразието, които конкретизират целите на Съюза в тази област и дефинират резултатите, обвързващи държавите членки при известна свобода на преценка за конкретните мерки в ЗЗ от мрежата Натура 2000, ЗБР е акт на националния законодател, основан на правото на ЕС. Това поставя ЗБР, част от който е и оспорената разпоредба на чл. 12, ал. 7, в приложното поле на съюзното право с всички произтичащи от това последици за органите на държавна власт при прилагането му, включително и за всички национални съдилища. По-конкретно, следва да се има предвид функцията на националните съдилища като съдилища и по правото на ЕС, включително когато приложимият в производството пред тях закон транспонира директива на ЕС, и свързаните с тази функция отговорности.
В тях се проектира имащият конституционен ранг ангажимент на РБ към ЕС - държавата да участва в неговото изграждане и развитие (чл. 4, ал. 3 от Основния закон). Проява на този ангажимент е и задължението на националните съдилища да съдействат за пълното и ефективно прилагане на съюзното право (съгласно принципите на лоялно сътрудничество и ефективност в чл. 4, ал. 3 и чл. 19, пар. 1, ал. 2 от Договора за ЕС (ДЕС) при спазване на основополагащите за съюзния правен ред принципи на примат, непосредствена приложимост и директен ефект на неговите разпоредби, за което всяка държава членка доброволно се е съгласила, и се приема да изпълнява и прилага. Посоченото се отнася и до директивите, които всяка държава членка е обвързана да транспонира, по смисъла на чл. 288 от Договора за функциониране на Европейския съюз (ДФЕС), в т.ч. и до двете природни директиви на ЕС, предмет на внимание тук. При тези обстоятелства въпросът за дължимото от националните съдилища при прилагането на закон, основан на съюзното право, в частност, когато се оспорва конституционността на такъв закон пред националната конституционна юрисдикция, е съществен за произнасянето на Конституционния съд и налага да бъдат направени следните уточнения относно Директивата за местообитанията и ангажиментите ipso jure за ВАС (тричленен състав), който се явява в настоящия случай и съд по правото на Съюза:
- Относно Директивата за местообитанията на ЕС
Законодателството на ЕС формира правната рамка, в съответствие с която трябва да бъдат предприети необходимите действия на национално ниво за изпълнението на обвързващите държавите членки правни актове на Съюза. Държавите членки са задължени да транспонират директивите на ЕС, които ги обвързват с предписаните от тях резултати, като предоставят на националния законодател известна свобода при избора на формата и средствата за постигане на тези резултати (чл. 288, пар. 3 ДФЕС).
По отношение на Директивата за местообитанията е важно да се отбележи, че свободата на преценка, която тя предоставя на държавите членки, се определя в значителна степен от обхвата на изискванията, установени с разпоредбите на чл. 6 от същата, така както той непрекъснато се уточнява в практиката на СЕС с отчитане на проблемите при изпълнението на директивата в целия ЕС. Тези разпоредби са едни от най- важните в Директива 92/43/ЕИО, тъй като в най-голяма степен определят връзката между опазването на биоразнообразието и други социално-икономически дейности в ЗЗ и така имат непосредствено отношение към очертаването на действителната дискреционна власт на националния законодател при регулирането на този кръг обществени отношения. Както се потвърждава от установената практика на СЕС в областта на опазване на биоразнообразието, задълженията, произтичащи от разпоредбите на чл. 6 от Директива 92/43/ЕИО за държавите членки, се прилагат стриктно, в духа на изискването, вписано в преамбюла на директивата - за гарантиране на високо равнище на защита, в съответствие с отправната позиция на същата директива за биоразнообразието като споделена европейска ценност и общо природно наследство, обуславящо приоритетна защита. Това трябва да се има предвид от всички органи на публичната власт, и от националните съдилища също така, при тълкуването и прилагането на националния законодателен акт, транспониращ Директива 92/43/ЕИО.
Без да навлиза в подробен анализ на разпоредбите на чл. 6 от Директивата за местообитанията, както те са изяснени в практика на СЕС и обсъждани в редица съобщения на ЕК относно прилагането им от държавите членки, Конституционният съд намира за подходящо в настоящото производство да отбележи следното:
В преамбюла на всяка от природните директиви, като правна основа за тяхното приемане, са посочени чл. 191 - 193 (Дял XX - Околна среда) ДФЕС. Особено внимание заслужава възприетият стандарт на високо равнище на защита за постигане на широкия спектър цели на Съюза в областта на околната среда, посочени в чл. 191 ДФЕС, включително и целта за опазване, защита и подобряване на качеството на околната среда, както и установените принципи, на които се основава тази съюзна правна уредба - принципите на предпазните мерки и превантивните действия, принципа на приоритетното отстраняване още при източника на замърсяване на околната среда и принципа "замърсителят плаща" (чл. 191, пар. 2 ДФЕС). В допълнение, принципът на субсидиарност, предвиден в чл. 5, пар. 3 ДЕС (при неизключителна компетентност на Съюза), и принципът на интегриране, така както е установен в чл. 11 ДФЕС, са също приложими. Последният принцип означава, че изискванията за защита на околната среда трябва да бъдат включени в определянето и изпълнението на политиките и действията на Съюза, което е изцяло в контекста на отправната позиция на природните директиви. Посочените цели и принципи представляват първично право на ЕС, което държавите членки доброволно са възприели с присъединяването си към ЕС и от тях се очаква да го спазват и прилагат. Нещо повече, съгласно принципа на лоялното сътрудничество, държавите членки са длъжни да вземат всички общи и специални мерки, необходими да гарантират задълженията, произтичащи от Договорите, както и от актовете на институциите на Съюза, а така също - да се въздържат от всякакви мерки, които биха могли да застрашат постигането на целите на Съюза (чл. 4, пар. 3 ДФЕС).
Както бе посочено, двете природни директиви на ЕС целят да бъде осигурено високо равнище на защита на биологичното разнообразие, дефинирано от тях като европейско природно наследство. Разгледани в единство, тези формулировки от преамбюла на директивите, проектиращи се и в разпоредбите на чл. 6 от Директивата за местообитанията, не оставят съмнение, че изведената на преден план и приоритетно бранената от тях ценност е биоразнообразието като източник на природни услуги - ценност от значим публичен интерес. Тази отправна позиция на съюзния законодател до голяма степен обяснява защо посочените директиви не третират изрично достъпа до правосъдие на засегнатите частноправни субекти, при реализацията на предвидените мерки за постигането на посочените с тях цел и резултати, а такава правна възможност е предоставена чрез други директиви на ЕС в областта на околната среда, каквито са например Директива 2003/4/ЕО относно обществения достъп до информация за околната среда и за отмяна на Директива 90/313/ЕИО на Съвета (ОВ, L 41, 14.2.2003 г.), Директива 2004/35/ЕО относно екологичната отговорност по отношение на предотвратяването и отстраняването на екологичните щети (ОВ, L 143, 30.4.2004 г.), Директива 2001/42/ЕО на Европейския парламент и на Съвета от 27 юни 2001 г. относно оценката на последиците на някои планове и програми върху околната среда (ОВ, L 197, 21.7.2001 г.), наричана и Директива за стратегическа екологична оценка (СЕО), както и Директивата относно оценката на въздействието на някои публични и частни проекти върху околната среда (ОВ, L 175, 5.7.1985 г., посл. изм., Директива 2014/52 на Европейския парламент и на Съвета, ОВ, L 124, 25.4.2014 г.). Публичният интерес е определящ и при прилагането на дерогацията, предвидена в чл. 6, пар. 4 (от чл. 6, пар. 3) от същата директива.
По смисъла на цитираната разпоредба, само наложителна причина от по-важен обществен интерес, а не частен такъв (дори и при частен характер на проекта), и поради липса на алтернативно решение, може да оправдае даден план или проект, засягащ ЗЗ, да бъде осъществен, при оценка за съществено негативно въздействие върху местообитанията и видовете на нейната територия (изискващо подходяща оценка, която не може да бъде избегната). Същественото е, че наложителните причини трябва да са от приоритетен публичен интерес, от социален или икономически характер - т.е. само значими обществени интереси могат да бъдат съпоставяни с целите на опазването на естествените местообитания, на дивата флора и фауна, посочени в директивата (решение на СЕС по дело C-182/10, Marie-Noлlle Solvay and Others v Rйgion wallonne, пар. 75 - 78). В действителност, от никой частноправен субект не може да бъде отнето нещо, което по своето естество не би могло да бъде обект на частно притежание - природата и биоразнообразието (и предоставяните екосистемни услуги) винаги са били и трябва да останат за настоящите и бъдещите поколения общодостъпно благо. Неговата защита е предмет на природните директиви на ЕС и предполага строги изисквания към държавите членки, каквито са и установените от разпоредбите на чл. 6 от Директивата за местообитанията императиви. Като нормен комплекс те формират този правен контекст, в който следва да бъде изясняван и прилаган ЗБР, включително и оспорената разпоредба на чл. 12, ал. 7 от него. Също така, внимание заслужават различните финансови механизми в ЕС, които наред с приноса си за опазване на ЗЗ са и средство за насърчаване на собствениците/ползвателите на земи, в такива зони, да партнират в този процес и са с компенсаторен характер по отношение на предвидените за тях ограничения и забрани. Що се отнася до защитния режим, предписан от разпоредбите на чл. 6, пар. 2 - 4 от Директивата за местообитанията, на първо място, той се прилага от момента на изготвяне от ЕК на списъка на ТЗО и тяхното определяне на национално ниво не е необходима предпоставка за прилагането на този режим - това е наложително единствено за очертаване специалния правен статус на зоните в националното право. Задължението за прилагане на консервационни мерки (мерки за запазване) съгласно чл. 6, пар. 1 от обсъжданата директива, относими за всички типове естествени местообитания, според приложение I, и видовете - според приложение II към нея, цели постигането на благоприятен консервационен статус и естествено предполага възстановяване. Мерките за запазване могат също да бъдат разглеждани като част от защитния режим, който се прилага и за определените като ЗЗ според Директивата за птиците. Както вече бе посочено в началото, установеният ред за определяне и обявяване списъка на ЗЗ не оставя съществена реална свобода на преценка за държавите членки - всяка квалифицирана като ТЗО територия те са задължени да обявят като ЗЗ. В практиката си СЕС отхвърля аргументите на държавите членки, когато се обосновават с изключения по икономически съображения, които не са основани на директивите. Изискването на Директива 92/43/ЕИО за определянето на необходимите консервационни мерки стеснява свободата на националните органи на публична власт при създаването на правни правила или взимането на решения относно средствата и техническите опции за тези мерки (решение на СЕС по дело C-508/04, Commission v Austria, пар. 74 - 76, 87 - 90). Това означава, че разпоредби на националното право, които ограничават възможността за приемането на защитни мерки, за да не се пречи на оторизирано икономическо ползване на засегнатите територии, е принципно несъвместимо с директивата, защото такива правила биха намалили възможността за приемането на необходимите защитни мерки по смисъла на чл. 6, пар. 1 (цитираното решение на СЕС). Освен това СЕС приема, че "в чл. 6, пар. 1 от Директивата за местообитанията и в чл. 4, пар. 1 и пар. 2 от Директивата за птиците се изисква не само приемане на мерките за опазване, ..., но също така, и най-вече - тяхното ефективно прилагане, тъй като в противен случай тези разпоредби биха се оказали лишени от всякакво полезно действие" (решение по дело C-441/17, European Commission v Republic of Poland, пар. 213). Най-същественото задължение за държавите членки е да се избегне каквото и да е влошаване на екологичното състояние на "всяка" ЗЗ и то може да приеме две форми: докато чл. 6, пар. 2 се отнася до съществуващите дейности на използване на ЗЗ, то пар. 3 - само до нови планове и проекти. Важното в случая е, че концепцията на съюзното право за "проект или план" не може да бъде стеснявана от компетентните национални органи с цел да се избегне изискуемата оценка за негативното въздействие върху местообитания или видове - обстоятелството, че една икономическа дейност вече е започнала, преди определянето на ЗЗ, не е основание за нейното изключване от такава преценка.
Конституционният съд подчертава, че в съответствие с принципа на предпазните действия и превантивни мерки за предприемането на екологични защитни мерки не са необходими убедителни доказателства за причинна връзка между заплахата и предполагаемия ефект - достатъчна е потенциална възможност за негативно въздействие (заключение на Генералния адвокат по дело C-335/07; решение на СЕС по дело C-280/02, Commission of the European Communities v French Republic; само съмнение за негативен ефект върху интегритета на ЗЗ, свързана със съответния план/проект, е основание за отказ от компетентния държавен орган - решение по делата C-157/96 National Farmers’ Union, C-127/02 Waddenvereniging i Vogelbescher mingsvereniging и C-239/04 Castro Verde). Националните съдилища и администрация също са задължени, в рамките на своята компетентност, да осигурят пълната ефективност на съюзното право - те трябва да направят всичко, което е в тяхната юрисдикция за постигането на целта на Директива 92/43/ЕИО. Производствата срещу държави членки пред СЕС на основание чл. 258 - 260 ДФЕС (това производство, наред с директния ефект, е също така важно средство за постигане ефективно изпълнение на директивите), включително за неизпълнение на някои от посочените по-горе задължения, произтичащи от двете природни директиви на ЕС, са многобройни и България не прави изключение. С решение на СЕС от 14.01.2016 г. е установено нарушение на България, наред с другото, именно поради неизпълнение на задълженията по чл. 4, пар. 1 и 2 от Директива 2009/147/ЕО, по чл. 4, пар. 4 от Директива 2009/147 и по чл. 6, пар. 2 от Директива 92/43/ЕИО, които се отнасят до защитена зона в района Калиакра. Макар и разширяването на обхвата на задълженията на държавите членки да намалява пространството на свобода на избора за националния законодател, относно средствата и формите на изпълнение на директивата, той не е лишен напълно от такава възможност. Самите цели на опазване се дефинират конкретно за всяка зона и за всички типове местообитания и видове в съответната зона, обусловено от екологичните изисквания за същите, които се основават на изцяло научни данни. Съобразно с тези цели държавите членки имат задължение да предприемат всички необходими мерки за опазване (чл. 6, пар. 1 от Директива 92/43/ЕИО), но се ползват с известна гъвкавост при избора и установяването на мерките. В съответствие с принципа на субсидиарност (при неизключителна компетентност на ЕС), те са свободни да избират между мерки от законодателно, административно или договорно естество, т.е. те могат да използват, по отношение на ЗЗ по Натура 2000, само една категория мерки или съчетание от тях. В допълнение, те имат право да установят и изпълнят планове за управление. В същото време, СЕС последователно отстоява такива изисквания като дефинирането на целите да се основава единствено на екологичните изисквания на местообитанията, определящи и желания им природозащитен статус, както и целите на опазването да отразяват значението на ЗЗ за кохерентността на мрежата Натура 2000, така че всяка зона да допринася по възможно най-добрия начин за постигането на благоприятен статус в рамките на естествения район на разпространение на съответните типове местообитания или видове и др. Директивата за местообитанията очертава рамката и установява стандартите, съобразно които държавите членки могат да изберат подходящите начини за практическото изпълнение на конкретните мерки относно различните ЗЗ от мрежата Натура 2000, но при условие че така се гарантира постигането на посочените в директивата, и обвързващи ги, резултати.
Отговорност на компетентния национален съд е, когато в производството пред него прилага закон, транспониращ директива на ЕС, да изясни дали относимите съюзни правни норми налагат определено съдържание на приложимата национална правна уредба (включително по своя преценка да отправи преюдициално запитване до СЕС, ако има съмнения за смисъла на съюзната правна уредба или за нейната валидност), какво е съответстващото на правото на ЕС тълкуване на тези национални норми, както и дали тези норми не са несъвместими с правото на ЕС, при което следва да бъдат оставени неприложени, за да реши въпроса за приложимото от него право. В настоящия случай преценката на сезиращия субект - ВАС (тричленен състав) - дали избраните от националния законодател правни средства за изпълнение на Директива 92/43/ЕИО са в съответствие с императивите на същата, следва да държи сметка за техния смисъл и обхват така, както той е изяснен от СЕС при разнообразие от факти и обстоятелства в материята на опазване на биоразнообразието. Така изяснените последици от действието на правото на ЕС, което сезиращият съд дължи като съд и по правото на ЕС, същият следва да има предвид при аргументирането на позицията си за несъответствие на приложимия в производството пред него закон с Конституцията, включително и, ако намира основания за това - да повдигне въпроса за нарушена национална конституционна идентичност пред Конституционния съд.
Конституционният съд, отчитайки че ЗБР е националната законодателна мярка в изпълнение на Директива 92/43/ЕИО, че тази връзка с правото на ЕС не е посочена в искането, че не са очертани последиците от действието му в обсъжданата материя и оспорената разпоредба на чл. 12, ал. 7 ЗБР не е обсъдена в контекста на съюзната правна рамка в областта на опазване на околната среда и биоразнообразието, е указал на сезиращия субект - ВАС (тричленен състав), да направи това, което последният дължи ipso jure в настоящата хипотеза на приложим в производството пред него закон, транспониращ директива на ЕС, конституционосъобразността на разпоредба от който е оспорена (в този смисъл вж. Определение на Конституционния съд от 14.09.2021 г. по к.д. № 13/2021 г.). Както вече бе отбелязано, вносителят е направил уточнение на искането по отношение на съюзното измерение на ЗБР с Определение от 21.07.2021 г. Като посочва, че Директива 92/43/ЕИО не урежда изрично съдебната защита на засегнатите, от мерките по опазването, интереси на титулярите на правото на частна собственост на земи, попадащи в "съответната" ЗЗ, ВАС (тричленен състав) с допълнителни доводи, черпени от практика на СЕС и на ЕСПЧ в материята на правото на достъп до правосъдие/правото на съдебна защита, подчертава "незаконността" на изключването на процесуалната гаранция на правото на частна собственост за аргументиране на твърдяната в искането противоконституционност на разпоредбата на чл. 12, ал. 7 ЗБР.
- Относно допълнителните доводи на ВАС (тричленен състав) в Определение от 21.07.2021 г.
Що се отнася до доминиращото позоваване от ВАС (тричленен състав), в Определение от 21.07.2021 г., на документа на ЕК под название "Известие на Комисията относно достъпа до правосъдие по въпросите на околната среда" (ОВ, 2017/C 275/01), по въпроса за процесуалната легитимация (locus standi) и цитираната практика на СЕС и ЕСПЧ относно правото на защита/достъп до правосъдие, по смисъла на Хартата на основните права на ЕС (ХОПЕС) и Конвенцията за защита на правата на човека и основните свободи (КЗПЧОС), Конституционният съд подчертава, че в съответния раздел от този документ - "Процесуална легитимация" - са изложени редица основни положения на правото на ЕС в тази материя. Едновременно обаче процесуалната легитимация се третира от цитирания документ именно в областта на околната среда (както сочи самото му наименование) с акцент върху екологичните неправителствени организации (НПО) и засегнатите, от неспазването на изискванията на съюзното право за опазването на природата и биоразнообразието, представители на обществеността с "достатъчен интерес". Разгледан в цялост неговият текст недвусмислено показва, че той е напълно в духа на правните разрешения на цитираната вече Конвенция от Орхус (регионална конвенция на държавите членки на Икономическата комисия за Европа към ООН, ратифицирана от РБ и в сила за нашата страна от 16.03.2004 г.) относно достъп до информация, участие на обществеността в процеса на взимане на решения и достъпа до правосъдие по въпроси на околната среда. Това именно потвърждава, че обсъжданият документ на ЕК се ръководи от очертаната, в разделите относно ЗБР и Директива 92/43/ЕИО, отправна позиция на природните директиви на Съюза - на преден план е изведена защитата на публичния интерес от осигуряване на високо качество на околна среда и живот на общностите, на здравето на хората и тяхното благополучие, докато, без да е пренебрегната, защитата на интересите на собствениците/ползватели на земи и др. на териториите на ЗЗ, е поставена в контекста на опазването на една споделена ценност на национално и наднационално ниво (биоразнообразието е споделена ценност и общо европейско наследство) и е обвързана с постигането на предписаните от съюзното право резултати по опазването на благоприятното състояние на екосистемите в тяхната цялост на територията на Съюза в неразривна връзка с ускорените днес климатични промени. Това разбиране на Конституционният съд се основа както на изрични текстове в този смисъл, от сочения документ на ЕК (във "Въведение"), така и на непрекъснатото повтаряне в съдържанието на същия, че осигуряването на достъп до правосъдие се свързва с отговорността на публичната власт, включително и на националните съдилища като съдилища и по правото на ЕС, да гарантира на обществеността дължимата информация и достъп до процеса на взимане на решения в областта на околната среда. Конституционният съд отчита и последователното напомняне в същия документ, особено в раздела за материалните и процесуални права и процесуалната легитимация, че съдържащите се в него указания са в съответствие със и са насочени към ефективното прилагане на Конвенцията от Орхус, а с това и на съюзното право в обсъжданата материя, в целия ЕС (т. напр. пар. 44 и чл. 2, т. 4 от Конвенцията от Орхус, както и пар. 45, пар. 101 - 104, в частност пар. 103 от посочения документ на ЕК).
В настоящото конституционно производство не е необходимо Конституционният съд да обсъжда в детайли указанията, съдържащи се в Известие на Комисията относно достъпа до правосъдие по въпросите на околната среда (ОВ, 2017/C 275/01), нито поотделно всяко от позоваванията на него, и на цитираната практика на СЕС, в Определение от 21.07.2021 г. на ВАС (тричленен състав) по адм. дело № 1134/2018 г., но намира за съществено да подчертае, че направените с това определение уточнения, на процесното искане, са дистанцирани от очертаната по-горе отправна позиция на цитирания документ на ЕК, която позиция е характерна за съюзната правна (и политическа) рамка в областта на околната среда и биоразнообразието, включително за Директива 92/43/ЕИО, и е определяща за насоката и съдържанието на съюзната правна уредба в материята. Тази преценка на Конституционния съд намира потвърждение както в други документи на ЕК, последващи споменатото "Известие на Комисията..." (ОВ, 2017/C 275/01), така и в заявения пакет от тринадесет законодателни мерки на ЕС за справяне с климатичните промени, включващ и предложение за екологично европейско морско пространство и стратегия на ЕС за горите, обявен от ЕК на 14 юли 2021 г. - пакет "Подготвени за 55" ("Fit for 55" - израз, който се отнася до целта за намаляване на парниковите емисии в ЕС с най-малко 55% до 2030 г. и до 2050 г. - превръщането на Европа в неутрален по отношение на климатичните промени континент), които не са взети предвид от ВАС (тричленен състав) при направените уточнения, а именно: Съобщение на ЕК "Environmental Implementation Review 2019: A Europe that protects its citizens and enhances their quality of life" (Brussels, 4.4.2019 COM (2019)149 final). Този документ на ЕК не оставя съмнение, че прегледът на изпълнението на съюзното право в областта на околната среда се осъществява с повишена строгост за спазване на неговите императиви в контекста на постигнатите, предписани от него резултати, за да се гарантира качествен живот на гражданите в общността (България е споменавана за неизпълнение на тези изисквания - към 2020 г. срещу Република България има започнати повече от сто процедури и предупреждения за такива, като най-много нарушения са отчетени в областта на енергетиката, транспорта и околната среда). Също така, в съобщение на ЕК - "Действия на ЕС за подобряване на спазването на законодателството и управлението в областта на околната среда" (Брюксел, 18.1.2018 - COM/2018/010 final) изрично се посочва ("Въведение и контекст"), че от съществено значение за успеха на изпълнение на съюзното законодателство в областта на околната среда е, включително, собствениците на земя да изпълняват екологичните задължения по отношение на своите дейности, и се подчертава, че задълженията могат да бъдат под формата на забрани, общи правила със задължителен характер, разрешителни и други мерки, въведени с цел защита на околната среда, общественото здраве и дългосрочните нужди на обществото от ресурси. Внимание заслужава и още едно съобщение на ЕК, специално посветено на подобряването на достъпа до правосъдие в областта на околната среда в ЕС (Съобщение на Комисията - "Подобряване на достъпа до правосъдие по въпросите на околната среда в ЕС и неговите държави членки", Брюксел, 14.10.2020, COM(2020) 643 final). То също визира достъпа до правосъдие, като защитено основно право на гражданите на Съюза, но като отчита неговата специфична натовареност в областта на околната среда - ролята му на част от механизъм за реализация, на първо място, на интереса на обществеността от опазване на природата (вж. по-специално раздел първи от този документ). Не е случайно, че същото съобщение придружава предложението на ЕК за изменение на Регламент (ЕО) № 1367/2006 (Регламент относно Конвенцията от Орхус) с цел подобряване на контрола на административните актове в ЕС в контекста на Конвенцията от Орхус, включително за достъпа до правосъдие като процесуална гаранция да бъде изпълнен ангажиментът, специално от страна на институциите и органите на ЕС, за достъп до информация и участие на обществеността във взимането на решения в областта на околната среда, при отчитане на връзката с ускорените климатични промени, и с акцент върху процесуалната легитимация на НПО (предложение за Регламент на Европейския парламент и на Съвета за изменение на Регламент (ЕО) № 1367/2006, COM/2020/642 final - Обяснителен меморандум). Насочено към подобряване прилагането на Конвенцията от Орхус, въпросното предложение на ЕК съдържа редица положения, които потвърждават изразеното по-горе разбиране на Конституционния съд относно отправната позиция на съюзния регулаторен модел в областта на опазването на околната среда и биоразнообразието. Показателно в това отношение е изрично цитираното заключение на Генерален адвокат Sharpston по дело C-664/15, Protect Natur (Arten-und Landschaftsschutz Umweltorganisation V.
Bezirkshauptmannschaft Gmьnd, пар. 77), още в началото на Обяснителния меморандум: "Природата принадлежи на всички ни и опазването й е наша колективна отговорност. Съдът е приел, че нормите на правото на Съюза в областта на околната среда най-често са насочени към общия интерес, а не само към защита на индивидуалните интереси на частноправните субекти." В предложението, принципът на изпреварващите действия и превантивните мерки, извеждането на участието на заинтересованите страни във взимането на решения на най-ранен етап в установяването на режима на защита за ЗЗ и засилването на ролята на "административното преразглеждане", вече и на общи актове (на някои категории актове, доколкото става дума за субсидиарност при неизключителна компетентност на ЕС), на което се разчита да окаже косвено въздействие върху подобряването на "съдебното преразглеждане" и прилагането на чл. 41 и чл. 47 от ХОПЕС, при активизиране на включването на НПО, се очертава като важен аспект на тази позиция.