ДВ. бр. 96 от 19.11.2021г.

Обн., ДВ, бр. 96 от 19 ноември 2021 г.

history Върховният административен съд на Република България - трето отделение, в съдебно заседание на тринадесети май две хиляди и двадесет и първа година в състав: председател: Панайот Генков, членове: Любка Петрова, юлиян Киров, при секретар Свилена Маринова и с участието на прокурора Малина Ачкаканова изслуша докладваното от съдията юлиян Киров по адм. дело № 12703/2020 г.
Производството е по реда на чл. 185 и сл. от АПК.
Образувано е по жалба, подадена от пълномощник на министъра на здравеопазването, главен юрисконсулт Н. Цветкова, с искане за отмяна на § 2 от заключителните разпоредби на Наредба № 7 от 2020 г. за условията и реда за вземане на проби и лабораторно изпитване на храни, издадена от министъра на земеделието, храните и горите (ДВ, бр. 89 от 2020 г.), в частта за отмяна на Наредба № 22 от 2003 г. за условията и реда за вземане на проби от храни, издадена от министъра на здравеопазването (ДВ, бр. 93 от 2003 г.).
Изложени са доводи за нищожност на разпоредбата от оспорения подзаконов нормативен акт поради липса на компетентност за приемането му.
Прави се искане за прогласяване на нищожността на наредбата в тази й част. Претендират се сторените разноски за платена държавна такса и обявяване на оспорването в "Държавен вестник".
Ответникът - Министерството на земеделието, храните и горите, с приложено писмо изх. № 11-497 от 25.11.2020 г. на МЗХГ посочва, че административната преписка към оспорената наредба е представена. Не ангажира становище по подадената жалба.
Жалбоподателят - министърът на здравеопазването, в съдебно заседание чрез юрисконсулт Цветкова моли да се обяви за нищожна разпоредбата на оспорения § 2 от заключителните разпоредби на Наредба № 7 от 2020 г. в частта за отмяна на Наредба № 22 от 2003 г. поради подробно изложените в жалбата доводи. Поддържа искането за присъждане в полза на Министерството на здравеопазването на сторените в съдебното производство разноски.
Прокурорът от Върховната административна прокуратура дава становище за основателност на жалбата. Счита за основателни доводите на жалбоподателя, че липсата на материална компетентност за издаването на един акт обуславя неговата нищожност. Излага съображения, които обуславят отмяна на оспорената разпоредба.
В изпълнение на задължението по чл. 188 от АПК съдът е съобщил оспорването по реда на чл. 181, ал. 1 и 2 от АПК чрез обявление, обнародвано в ДВ, бр. 11 от 28.02.2021 г., като копие от обявлението е поставил на определеното за това място в съда и го е публикувал на интернет страницата на ВАС. По делото няма присъединили се или встъпили лица съгласно чл. 189, ал. 2 от АПК.
Съдът, като извърши преценка на доказателствата по делото, както и на доводите и възраженията на страните, приема за установено следното:
Предмет на оспорване е § 2 от заключителните разпоредби на Наредба № 7 от 2020 г. за условията и реда за вземане на проби и лабораторно изпитване на храни, издадена от министъра на земеделието, храните и горите (ДВ, бр. 89 от 2020 г.).
Процедурата по приемане на наредбата започва по доклад на заместник-министъра на земеделието, храните и горите, в който са изложени мотивите на вносителя.
Представени са били проект на наредба, справка за отразяване на постъпилите становища, справка за отразване на постъпилите предложения и становища от обществената консултация, постъпили други становища. Наредбата е обнародвана в ДВ, бр. 93 от 2003 г.
Изложените фактически обстоятелства се установяват от приетите по делото писмени доказателствени средства и не се оспорват от страните. Съдът е взел становище, преценявайки допустимостта на оспорването при условията на чл. 186, ал. 2 от АПК, като е счел същото за процесуално допустимо, за което са изложени мотиви в Определение от 21.01.2021 г. по делото.

history Разгледано по същество, оспорването с жалбата на МЗ е основателно поради следните съображения:
Съгласно препращането от чл. 196 от АПК на основание чл. 168, ал. 1 от АПК съдът извършва служебна проверка за законосъобразност на оспорената наредба на основанията по чл. 146, т. 1 - 5 от АПК. Изводите от горната проверка, проведена въз основа на събраните по делото доказателства, са за наличие на основанието по чл. 146, т. 1 от АПК.
Наредбата е подзаконов нормативен акт, който съдържа административноправни норми, относими за неопределен и неограничен брой адресати с многократно правно действие съгласно легалната дефиниция на чл. 75, ал. 1 от АПК. Съгласно чл. 76, ал. 1 от АПК и чл. 8 от ЗНА нормативни административни актове се издават от изрично овластени от Конституцията или от закон органи.
Предмет на оспорване е разпоредбата на § 2 от ЗР на Наредба № 7 от 2020 г. за условията и реда за вземане на проби и лабораторно изпитване на храни, издадена от министъра на земеделието, храните и горите (ДВ, бр. 89 от 2020 г.), в частта за отмяна на Наредба № 22 от 2003 г. за условията и реда за вземане на проби от храни, издадена от министъра на здравеопазването (ДВ, бр. 93 от 2003 г.).
Жалбоподателят - МЗ, е изложил съображения за нищожност на оспорената разпоредба поради липса на материална компетентност на издателя на акта.
Наредба № 7 от 2020 г. за условията и реда за вземане на проби и лабораторно изпитване на храни е издадена на основание чл. 50, ал. 3 от Закона за управление на агрохранителната верига (ЗУАВ), съгласно която условията и редът за вземане на проби и извършване на анализи, изпитвания и диагностика на елементи на агрохранителната верига, за които няма изисквания на правото на ЕС или българското законодателство, се определят с наредба на съответния министър по чл. 2, предвид ал. 1, от която разпоредба министърът на земеделието, храните и горите, министърът на здравеопазването и министърът на икономиката провеждат държавната политика по агрохранителната верига.
Министърът на земеделието, храните и горите съгласно чл. 3, ал. 1, т. 6 от ЗУАВ провежда държавната политика по отношение на безопасността, защитата на здравето и интересите на потребителите при производството, дистрибуцията и пускането на пазара на храни, с изключение на бутилираните натурални минерални, изворни и трапезни води, етиловия алкохол, дестилатите от земеделски произход и спиртните напитки.
От своя страна министърът на здравеопазването провежда държавната политика по отношение на безопасността, защитата на здравето и интересите на потребителите при производството, дистрибуцията и пускането на пазара на бутилирани натурални минерални, изворни и трапезни води, както и по отношение на предотвратяване разпространението на инфекции, предавани на хора чрез храни и води (чл. 4, ал. 1, т. 1 и 2 от ЗУАВ).
Наредбата, чиято разпоредба се оспорва, изключва изрично приложението й по отношение на бутилираните натурални минерални, изворни и трапезни води, регулирането на обществените отношения, във връзка с които е предоставено на МЗ. С § 2 от същата е отменена Наредба № 22 от 13.10.2003 г. за условията и реда за вземане на проби от храни. Последната е издадена от министъра на здравеопазването (ДВ, бр. 93 от 21.10.2003 г.). Със същата условията и редът за вземане на проби не са били разграничени по отношение на храни и води.
За издаването на Наредба № 7 от 2020 г. органът МЗХГ черпи своите правомощия от разпоредбата на чл. 50, ал. 3 от ЗУАВ.
Анализът на цитираните разпоредби от ЗОАВ налага извод, че регулираните обществени отношения досежно провеждането на държавната политика по безопасността, защитата на здравето и интересите на потребителите при производството, дистрибуцията и пускането на пазара на храните и на бутилираните натурални минерални, изворни и трапезни води са в сферата на компетентността на МЗХГ (чл. 3, ал. 1, т. 6 от ЗУАВ), също и на МЗ предвид чл. 4, ал. 1, т. 1 от ЗУАВ. В правомощията на МЗ законодателят изрично (чл. 4, ал. 1, т. 2 от ЗУАВ) е включил провеждането на държавната политика по предотвратяване разпространението на инфекции, предавани на хора не само чрез води, но и чрез храни, а това неминуемо е свързано и с безопасността, защитата на здравето и интересите на потребителите при производството, дистрибуцията и пускането на пазара на храните. Съгласно чл. 3 от ЗХ (ДВ, бр. 52 от 9.06.2020 г.) държавната политика в областта на безопасността на храните се провежда както от министъра на земеделието, храните и горите, така и от министъра на здравеопазването, съгласно правомощията, предоставени им със закон. Съгласно чл. 6 от ЗОАВ министърът на земеделието, храните и горите и министърът на здравеопазването съвместно провеждат държавната политика по отношение на безопасността и защитата на здравето и интересите на потребителите при производството, преработката и пускането на пазара на храни.
Доколкото така регулираните обществени отношения са в сферата на компетентността както на МЗХГ, така и на МЗ, то е следвало процедурата по приемане на актовете по чл. 50 от ЗУАВ, респективно приемането на Наредба № 22 от 2003 г., в частност на нейния § 2, да бъде съгласувано помежду им.
Основателни са доводите на жалбоподателя, че липсата на материална компетентност за издаването на един акт обуславя неговата нищожност, като органът МЗХГ, приел процесната разпоредба на § 2 от Наредба № 7 от 2020 г., не е разполагал с материална компетентност да отмени Наредба № 22 от 2003 г., тъй като не той е нейният издател. Такива правомощия не са му били предоставени от законодателя със ЗХ, по прилагането на който е била издадена отменената Наредба № 22 от 2003 г. и който закон е отменен със ЗХ (ДВ, бр. 52 от 9.06.2020 г.).
Необходимо в тази връзка е съобразяване и с разпоредбата на чл. 13, ал. 2 от ЗНА, предвид която новият закон може да разпореди да останат временно в сила всички или някои разпоредби на акта по прилагане (какъвто е Наредба № 22 от 2003 г.) на отменения закон, ако те са съвместими с разпоредбите на новия закон. Такова разпореждане се съдържа в § 8, ал. 3 от ПЗР на ЗХ (ДВ, бр. 52 от 9.06.2020 г.), съгласно който до приемането, съответно издаването, на актовете по ал. 1 се прилагат подзаконовите нормативни актове по прилагането на отменения Закон за храните, доколкото не противоречат на този закон.
Законодателят е запазил действието на Наредба № 22 от 2003 г. по отношение на бутилираните натурални минерални, изворни и трапезни води, а с разпоредбата на чл. 3, т. 6 от ЗУАВ изрично е изключил от компетентността на МЗХГ провеждането на държавната политика по отношение на безопасността, защитата на здравето и интересите на потребителите при производството, дистрибуцията и пускането на пазара на бутилираните натурални минерални, изворни и трапезни води, като не е делегирал правомощия на МЗХГ за отмяна на наредбата, която е приложима относно условията и реда за вземане на проби от натурални минерални, изворни и трапезни води. Отмяната на подзаконовия нормативен акт е от изричната компетентност на органа, оправомощен за издаването му.
Нормативният административен акт е приетият при липса на материална компетентност, поради което е нищожен.
Предвид изложеното и на основание чл. 193, ал. 1 от АПК съдът следва да обяви нищожността на оспорената наредба.
По отношение спазването на процесуалните изисквания при приемане на наредбата в материалите по делото няма данни за публикуване на мотивите (доклад) с изискуемото по чл. 28, ал. 2 от ЗНА съдържание, както и предварителната оценка на въздействието по чл. 20 от ЗНА преди приемането на наредбата, каквото императивно изискване поставя чл. 26 от ЗНА.
Липсата на публикувани мотиви/доклад, отговарящи на изискването на чл. 28, ал. 2 от ЗНА, е съществено нарушение и е самостоятелно основание за отмяна на оспорената разпоредба.
Съдържащите се в приложената административна преписка по приемането на процесната наредба мотиви, за публикуването на които липсват безспорни доказателства, не отговарят на изискването на цитираната норма. Наред с това в материалите по административната преписка липсват каквито и да е било данни за спазване на принципа на съгласуваност по чл. 26, ал. 1 ЗНА.
На основание чл. 143, ал. 1 във връзка с чл. 196 от АПК ответникът - Министерството на земеделието, храните и горите, дължи заплащане на сторените от Министерството на здравеопазването деловодни разноски в размер на 20 лв. - такса за обнародване на оспорването в "Държавен вестник".
Водим от горното, съдът