ДВ. бр. 18 от 04.03.2022г.

Обн., ДВ, бр. 18 от 4 март 2022 г.

history Конституционният съд в състав: председател: Павлина Панова; членове: Гроздан Илиев, Мариана Карагьозова-Финкова, Константин Пенчев, Филип Димитров, Таня Райковска, Надежда Джелепова, Атанас Семов, Красимир Влахов, Янаки Стоилов, Соня Янкулова, при участието на секретар-протоколиста Милена Петрова разгледа в закрито заседание на 24 февруари 2022 г. конституционно дело № 16/2021 г., докладвано от съдията Константин Пенчев.
Производството е по чл. 149, ал. 1, т. 2 от Конституцията на Република България във фазата за решаване на делото по същество.
Делото е образувано на 22.07.2021 г. по искане на Висшия адвокатски съвет (ВАдвС) за установяване на противоконституционност на § 1, ал. 1 от Закона за допълнение на Закона за собствеността (ЗДЗС) (обн., ДВ, бр. 46 от 2006 г.; посл. доп., бр. 18 от 2020 г.) и на § 2 от заключителните разпоредби на Закона за изменение на Закона за собствеността (ЗР на ЗИЗС) (обн., ДВ, бр. 7 от 2018 г., в сила от 31.12.2017 г.).
Вносителят излага подробно съображенията си в подкрепа на твърдените противоречия на оспорените разпоредби с чл. 17, ал. 1, 2, 3 и 5, както и с чл. 4, ал. 1 от Конституцията.
В искането се поддържа, че разпоредбата на § 1, ал. 1 ЗДЗС поставя обектите, представляващи частна собственост, под различен частноправен режим с оглед на титуляря на правото на собственост - държавата и общините, включително върху държавни или общински училища или други държавни или общински институции в системата на училищното или предучилищното образование, от една страна, и всички останали физически и юридически лица - от друга. Според ВАдвС така законодателят поставя една категория частна собственост и нейните собственици в привилeгировано положение спрямо друга и нарушава конституционното изискване частната собственост да се гарантира и защитава от закона, което предполага еднаквото й третиране от закона и въвеждане на изключения в режима на собствеността еднакво спрямо всички правни субекти. Твърди се също, че оспорената разпоредба представлява непропорционално ограничаване на правото на останалите титуляри на частна собственост, тъй като съответните държавни и общински органи са имали пълната възможност да изпълнят задълженията си по опазване и съхранение на имотите, които са тяхна собственост, и не могат да черпят права от дългогодишното си бездействие.
По отношение на разпоредбата на § 2 ЗР на ЗИЗС се сочи, че чрез отнемането с обратно действие на давностното владение се отнема и неговият вещноправен ефект, респективно придобитото право на собственост, като така законодателят нарушава конституционната норма на чл. 17, ал. 3 във връзка с ал. 5 от Конституцията.
В заключение вносителят поддържа, че дългогодишният и периодично налаган "мораториум", съчетан с прилагането му с обратно действие в случаите, в които законодателят не го е удължил своевременно, създават едно постоянно във времето правно положение, при което частна собственост на държавата, общините и определени институции се ползва със защитата на публична собственост, без да се търси ефективно решение от страна на законодателя, което да доведе до справедливост, пропорционалност и стабилност на правния ред.
С определение от 9.09.2021 г. Конституционният съд е допуснал искането за разглеждане по същество.
По делото са постъпили писмени становища и правни мнения от следните конституирани заинтересовани институции и поканени организации, както и специалисти от науката и практиката: министъра на правосъдието, министъра на регионалното развитие и благоустройството, Националното сдружение на общините в Република България, Нотариалната камара на Република България, Съюза на юристите в България, Българския хелзинкски комитет, проф. д-р Венцислав Стоянов, проф. д-р Люба Панайотова, проф. д-р Павел Сарафов, проф. д-р Таня Йосифова, доц. д.ю.н. Красен Стойчев, доц. д-р Венцислав Петров, доц. д-р Захари Торманов, доц. д-р Златимир Орсов.
В своето становище министърът на правосъдието подчертава, че независимо че опазването на държавната собственост е изключително важно, е недопустимо с аргументи за целесъобразност да се пренебрегват и нарушават основни начала, заложени в Конституцията на Република България, какъвто е принципът на неприкосновеност на частната собственост. Според него прекомерно дългият срок на наложения мораториум не кореспондира с изискването за конституционосъобразност на приетата мярка като цяло.
Министърът на регионалното развитие и благоустройството застъпва позицията, че законовата норма на § 1, ал. 1 ЗДЗС не е произволно създадена и не нарушава чл. 4, ал. 1 от Конституцията, тъй като целта на разпоредбата не е да създаде условия за непредвидимост и неравно третиране на частноправните субекти, а да регламентира способ, с който държавата и общините да защитят своето право на собственост с оглед защитата на по-широкия обществен интерес. В този смисъл спирането на придобивната давност по отношение на имоти - частна държавна или общинска собственост, има охраняваща роля.
В становището на Националното сдружение на общините в Република България се поддържа, че неколкократното спиране от законодателя на придобивната давност по отношение на имотите - частна общинска собственост, и придаването на обратно действие на спирането на давността е резултат от липсата на ясна законодателна концепция за решаването на този сериозен обществен проблем, както и че недостатъчно проактивната позиция на органите на законодателната и изпълнителната власт (централна и местна) през годините не би могла да послужи като основание за продължително привилегировано третиране на титуляри на правото на собственост, независимо от техния правен статут.
Нотариалната камара на Република България подкрепя извода на вносителя на искането, според който "законодателят поставя една категория частна собственост и нейните собственици в по-привилегировано положение спрямо друга". В становището се поддържа, че Законът за собствеността урежда договорните ограничения на правото на собственост във връзка с притежаването и упражняването в пълен обем на правомощията на собственика, възможността за ограничения за благоустройствени и здравни цели, но не урежда неравенство в зависимост от субекта. Частната държавна и частната общинска собственост не съдържат в себе си някакви допълнителни, придадени правомощия, от които да се ползват притежателите им.
Съюзът на юристите в България заявява категорично становище, че при създаването на законови разпоредби в правовата държава законодателят трябва да търси решения, които да са в синхрон с чл. 17, ал. 1 от Конституцията, както и справедливия интерес в рамките на конституционния модел, а не на база неясни или липса на каквито и да е критерии, да се нарушават правата и интересите на правните субекти, установени в Конституцията на Република България, какъвто е настоящият случай.
Според Българския хелзинкски комитет чрез въвеждането на мораториум държавата използва най-лесния начин да обезпечи своето бездействие по опазване и грижа на имотите, частна държавна и общинска собственост, като добър стопанин. В становището се посочва, че целта на 15-годишния мораториум не е защита на обществен интерес, а суспендиране на действието на придобивната давност по отношение на частни държавни и общински имоти без условия и без срок.
В писменото си правно мнение проф. д-р Венцислав Стоянов намира, че с наложеното продължително спиране на давностния срок по отношение на държавни и общински имоти - частна собственост, Законът за собствеността на практика изравнява частната с публичната държавна и общинска собственост, което е недопустимо според чл. 17, ал. 2 от Конституцията. По отношение на § 2 ЗР на ЗИЗС сочи, че разпоредбата противоречи на принципа на правова държава, прокламиран в чл. 4, ал. 1 от Конституцията.
Проф. д-р Люба Панайотова застъпва виждането, че гражданите и юридическите лица не могат да се намесват в правомощията на държавните и общинските органи да опазват и съхраняват своите имоти, поради което и не може да се говори за непропорционално ограничаване на правото на останалите титуляри на частна собственост чрез разпоредбата на § 1, ал. 1 ЗДЗС. Същевременно отчита, че мораториумът е наложен като временна мярка, като временно състояние, но действа много продължително във времето и с това внася несигурност и непредвидимост у правните субекти, което поражда известно противоречие с принципа на правовата държава.
Позицията на проф. д-р Павел Сарафов е, че разпоредбата на § 1, ал. 1 ЗДЗС осигурява защита на държавата и общините срещу загубване на тяхното право, в случай че друго лице го придобие по специфичен първичен начин. Тази защита е в ущърб на владелеца на чуждата вещ, но това не означава, че е накърнено негово защитено от Конституцията право. Владелецът разполага само с едно правно очакване, според което може да стане собственик, но това не е нито сигурно, нито е ценност, която се ползва с конституционна защита. По отношение на § 2 ЗР на ЗИЗС посочва, че с тази разпоредба се придава обратно действие на забраната за придобиване по давност на имоти - държавна и общинска собственост, в периода от 31.12.2017 г. до 19.01.2018 г. На практика това означава, че за краткия период между двете дати, ако едно лице е придобило право на собственост, то ще следва да му се отнеме. Според проф. Сарафов подобно отнемане няма конституционна опора и по същество представлява противоконституционно отнемане на вече възникнало право на собственост.
Проф. д-р Таня Йосифова застъпва тезата, че въвеждането на мораториум за придобиване по давност на посочените в § 1, ал. 1 ЗДЗС обекти следва да се разглежда като израз на грижата на държавата, респ. общината, да запазят тези обекти в техния патримониум, докато се намери по-добро разрешение, включително възможността те да бъдат евентуално трансформирани в публична собственост. Възприемането на противното разрешение, а именно - че посочените обекти биха могли да бъдат придобивани от други субекти, би могло да доведе до упреци, че държавата неглижира обществения интерес, който е призвана да защитава.
В писменото си правно мнение доц. д.ю.н. Красен Стойчев поддържа, че Конституцията не въвежда забрана да се установява различен режим по отношение на частната държавна собственост в сравнение с общия режим на правото на собственост, поради което забраната да се придобива частна държавна собственост чрез давностно владение би могло да се представи като специфика в режима на частната държавна собственост. Отбелязва също, че с § 1, ал. 1 ЗДЗС по същество законодателят суспендира текста на чл. 7, ал. 3 от Закона за държавната собственост, като според доц. Стойчев подобен начин на регулиране на отношенията не е в синхрон с механизмите, по които функционира правовата държава.
Доц. д-р Венцислав Петров обосновава разбирането, че с разпоредбата на § 1, ал. 1 ЗДЗС законодателят поставя държавата и общината, в качеството на субекти на гражданското право, в неравнопоставена позиция спрямо останалите субекти на гражданското право, което според него е лишено от оправдание. В правното мнение са изложени и съображения в подкрепа на извода за противоконституционност на § 2 ЗР на ЗИЗС.
Според доц. д-р Захари Торманов налагането и продължаването на мораториума върху придобивната давност за имоти - частна държавна или общинска собственост, за период повече от 16 години създава привилегировано положение за държавата и общините като титуляри на имоти - частна държавна или общинска собственост, което е неоправдано от конституционноправна гледна точка. Доц. Торманов намира и че придаденото с § 2 ЗР на ЗИЗС обратно действие на удължаването на мораториума върху давността върху имоти - частна държавна или общинска собственост, противоречи на чл. 4, ал. 1 и на чл. 17, ал. 3 и 5 от Конституцията.
Доц. д-р Златимир Орсов намира искането за неоснователно, като излага подробно съображения за противоконституционност на института на придобивната давност.
Конституционният съд, като обсъди доводите в искането, постъпилите по делото писмени становища и правни мнения, както и относимата правна уредба, за да се произнесе, взе предвид следното:
Предмет на оспорване са две разпоредби - § 1, ал. 1 ЗДЗС (обн., ДВ, бр. 46 от 2006 г.; посл. доп., бр. 18 от 2020 г.) и § 2 ЗР на ЗИЗС (обн., ДВ, бр. 7 от 2018 г., в сила от 31.12.2017 г.). Нормите, предмет на конституционен контрол, са систематично, логически и функционално свързани и съвкупно изграждат структурата на цялостна правна регламентация, което налага съвкупното им разглеждане.

history Разпоредбата на § 1, ал. 1 ЗДЗС гласи:
"§ 1. (1) Давността за придобиване на имоти - частна държавна или общинска собственост, спира да тече до 31 декември 2022 г., включително за придобиване на земеделски земи, които са собственост или върху които е възстановено правото на собственост по реда на Закона за собствеността и ползването на земеделските земи на държавни или общински училища, или на други държавни и общински институции в системата на предучилищното и училищното образование."
Историческият анализ на разпоредбата показва, че мораториумът върху придобиването по давност на недвижими имоти - частна държавна и частна общинска собственост, е въведен за първи път със ЗДЗС (обн., ДВ, бр. 46 от 6.06.2006 г., в сила от 1 юни 2006 г.), първоначално временно за 7 месеца. С § 3 ЗР на Закона за изменение и допълнение на Закона за държавната собственост (ДВ, бр. 105 от 2006 г.) срокът е удължен за втори път с 1 година - до 31 декември 2007 г. С § 1 ЗИДЗС (обн., ДВ, бр. 113 от 2007 г., в сила от 31.12.2007 г.) е удължен за трети път с още една година - до 31 декември 2008 г. Четвъртото удължаване е въведено със ЗИЗС (ДВ, бр. 109 от 2008 г.) и е със срок до 31 декември 2011 г. Петото удължаване е въведено със ЗИЗС (обн., ДВ, бр. 105 от 2011 г., в сила от 31.12.2011 г.), като срокът е удължен до 31 декември 2014 г.
Със ЗИДЗС (обн., ДВ, бр. 107 от 2014 г., в сила от 31.12.2014 г.) срокът е удължен за шести път, като е предвидено да изтече на 31 декември 2017 г. Последното до този момент и седмо по ред удължаване на забраната за придобиването по давност на имоти - частна държавна и общинска собственост, е до 31.12.2022 г. Въведено е с § 1 ЗИЗС (обн., ДВ, бр. 7 от 2018 г., в сила от 31.12.2017 г.), като в § 2 ЗР на ЗИЗС е предвидено ретроактивно действие на спирането на давността считано от 31 декември 2017 г. През 2020 г. със ЗДЗС законодателят е разширил обхвата на мораториума, като е включил и земеделските земи, които са собственост или върху които е възстановено правото на собственост по реда на Закона за собствеността и ползването на земеделските земи на държавни или общински училища, или на други държавни и общински институции в системата на предучилищното и училищното образование.