ДВ. бр. 25 от 29.03.2022г.

Обн., ДВ, бр. 25 от 29 март 2022 г.

history Върховният административен съд на Република България - седмо отделение, в съдебно заседание на петнадесети февруари две хиляди и двадесет и първа година в състав: председател: Соня Янкулова, членове: Калина Арнаудова, Весела Андонова, при секретар Михаела Тунова и с участието на прокурора Никола Невенчин изслуша докладваното от съдията Весела Андонова по адм. дело № 9587/2020 г.
Производството е по реда на чл. 185 и сл. от Административнопроцесуалния кодекс (АПК). Образувано е по жалба на Т. г. от (населено място), област Хасково, срещу Методиката за намаляване и отказване на годишните агроекологични плащания по мярка 214 "Агроекологични плащания" от Програмата за развитие на селските райони за периода 2007 - 2013 г., утвърдена със Заповед № РД 09-243 от 17.03.2017 г. на министъра на земеделието и храните, изменена със Заповед № РД 09-235 от 12.03.2018 г. на министъра на земеделието, храните и горите.
Жалбоподателят - Т. г., счита оспорената Методика за намаляване и отказване на годишните агроекологични плащания по мярка 214 "Агроекологични плащания" от Програмата за развитие на селските райони за периода 2007 - 2013 г. (Методиката) за нищожна.
Обосновава правния си интерес от оспорване на Методиката с факта, че е земеделски производител, заявил финансово подпомагане по мярка 214 "Агроекологични плащания" от Програмата за развитие на селските райони на Република България за периода 2007 - 2013 г., за кампания 2017 г.
Счита, че при издаване на Методиката не е спазена задължителната процедура по чл. 26 - 28 от Закона за нормативните актове (ЗНА) и същата не е обнародвана. Твърди липса на компетентност на издателя на акта, тъй като Методиката е утвърдена със заповед, издадена на основание наредба, а наредбата не представлява нормативен акт, визиран в ЗНА и определящ компетентен издател на методиката.
Счита, че Методиката противоречи на целите на Общата селскостопанска политика, както и на целите на регламентите, касаещи подпомагането на земеделските производители, тъй като дерогира чрез рестрикции целите за подпомагане на земеделските производители, каквото не е било намерението на законодателя. Методиката ограничава прилагането на Закона за подпомагане на земеделските производители, без да има функционалната компетентност и форма за това.
Твърди противоречие на Методиката на Регламент (ЕС) № 1305/2013 на Европейския парламент и на Съвета от 17 декември 2013 г. относно подпомагане на развитието на селските райони от Европейския земеделски фонд за развитие на селските райони (ЕЗФРСР) и за отмяна на Регламент (ЕО) № 1698/2005 на Съвета; Регламент (ЕС) № 1306/2013 на Европейския парламент и на Съвета от 17 декември 2013 г. относно финансирането, управлението и мониторинга на общата селскостопанска политика и за отмяна на регламенти (ЕИО) № 352/78, (ЕО) № 165/94, (ЕО) № 2799/98, (ЕО) № 814/2000, (ЕО) № 1290/2005 и (ЕО) № 485/2008 на Съвета; Регламент (ЕС) № 1307/2013 на Европейския парламент и на Съвета от 17 декември 2013 г. за установяване на правила за директни плащания за земеделски стопани по схеми за подпомагане в рамките на общата селскостопанска политика и за отмяна на Регламент (ЕО) № 637/2008 на Съвета и Регламент (ЕО) № 73/2009 на Съвета и на Регламент (ЕО) 796/2004 г. на Комисията от 21 април 2004 г. за определяне на подробни правила за прилагане на интегрираната система за администриране и контрол, кръстосано спазване и модулация и на Регламент (ЕО) 1782/2003 на Съвета от 23 септември 2003 г. относно установяване на общи правила за схеми за директно подпомагане в рамките на Общата селскостопанска политика и за установяване на някои схеми за подпомагане на земеделски производители.
Моли съда да отмени оспорената Методика. Претендира направените по делото разноски. Жалбоподателят се представлява от адв. М. Д., Адвокатска колегия, Варна.
Ответникът по жалбата - министърът на земеделието, храните и горите, счита жалбата за недопустима поради просрочие, като подадена извън срока по чл. 179 АПК.
Твърди, че оспорената Методика притежава характеристиките на общ административен акт - утвърдена е със заповед на министъра, издадена на основание чл. 25, ал. 4 от Закона за администрацията и чл. 16 от Наредба № 11 от 6.04.2009 г. за условията и реда за прилагане на мярка 214 "Агроекологични плащания". Освен това тя е вътрешноведомствен акт, който съдържа указания от ръководителя към подчинената му администрация, включително и към ръководителя на Държавен фонд "Земеделие". Касае мярка 214 "Агроекологични плащания" конкретно за 2016 г., т.е. конкретно определен период от време и съответно определен кръг субекти и не засяга непосредствено техни права и задължения.
Моли съда да остави без разглеждане жалбата или алтернативно да я остави без уважение като неоснователна. Ответникът се представлява от юрисконсулт В. г.
Представителят на Върховната административна прокуратура дава заключение за допустимост и основателност на жалбата. Методиката е нормативен акт по смисъла на чл. 75, ал. 1 АПК. Безспорно по делото е, че процедурата по чл. 26, ал. 2 и чл. 28 ЗНА не е спазена и актът не е обнародван. Последното прави същия нищожен.
За да се произнесе по допустимостта и основателността на жалбата, съдът установи от фактическа страна, че:
На 17.03.2017 г. със Заповед № РД 09-243 министърът на земеделието и храните утвърждава Методика за намаляване и отказване на годишните агроекологични плащания по мярка 214 "Агроекологични плащания" от Програмата за развитие на селските райони за периода 2007 - 2013 г., която се прилага за заявления, подадени през кампания 2016 г. Методиката е издадена на основание чл. 25, ал. 4 от Закона за администрацията и чл. 16 от Наредба № 11 от 6.04.2009 г. за условията и реда за прилагане на мярка 214 "Агроекологични плащания".
На 12.03.2018 г. със Заповед № РД 09-235 на министъра на земеделието, храните и горите е изменена Заповед № РД 09-243 от 17.03.2017 г. в частта и по т. 1 и 2, като промяната обхваща приложението на Методиката и за заявленията, подадени през кампания 2017 г., както и наименованието на Министерството на земеделието, храните и горите.
При така установените по делото факти, за да прецени допустимостта на жалбата, съдът следва, първо, да определи характера на оспорения акт - е ли Методиката нормативен административен акт, и ако да - второ, има ли жалбоподателят правен интерес от оспорването й.
Съгласно легалната дефиниция на нормативен административен акт - чл. 75, ал. 1 АПК, съответно чл. 1а ЗНА, елементите, които характеризират един административен акт като нормативен, са: първо, съдържа административноправни норми, второ, тези норми се отнасят за неопределен или неограничен брой адресати, и трето, нормите имат многократно действие.
Методиката съдържа административноправни норми - едностранно и властнически издателят създава правила за поведение във връзка с правилата, по които ще бъдат намалявани или отказвани агроекологичните плащания на земеделските стопани, кандидатстващи за финансова помощ по реда на Наредба № 11 от 6 април 2009 г. за условията и реда за прилагане на мярка 214 "Агроекологични плащания" от Програмата за развитие на селските райони за периода 2007 - 2013 г. Министърът на земеделието, храните и горите, утвърждавайки Методиката, е действал като административен орган, притежаващ властнически правомощия, като въпросът дали е разполагал с такава компетентност е въпрос по съществото на спора. С правилата, съдържащи се в Методиката, непосредствено подлежат на засягане правата и законните интереси на неопределен брой лица - податели на заявления за подпомагане по мярка 214 "Агроекологични плащания" от Програмата за развитие на селските райони за периода 2007 - 2013 г. за кампания 2016 и 2017 г. Видно от изложеното оспорената Методика отговаря на всички критерии за подзаконов нормативен акт по смисъла на чл. 75, ал. 1 АПК и на чл. 1а ЗНА, тъй като съдържа общи правила за поведение, отнасящи се до неопределен и неограничен брой адресати, имащи многократно правно действие.
С оглед посоченото неоснователни са доводите на ответника, че този акт не отговаря на изискванията на чл. 75, ал. 1 АПК.
За да е допустимо оспорването, за жалбоподателя трябва да е налице право да оспори нормативния административен акт по смисъла на чл. 186, ал. 1 АПК. Видно от разпоредбата право на оспорване на нормативен административен акт имат лицата, чиито права, свободи или законни интереси са засегнати или могат да бъдат засегнати от акта. Това значи, че за жалбоподателя трябва да е налице личен, пряк правен интерес от оспорване на акта.
От представеното по делото уведомително писмо изх. № 02-260-6500/5719 от 24.10.2019 г. на заместник изпълнителния директор на Държавен фонд "Земеделие" се установява, че Т. г. е земеделски производител, заявил финансово подпомагане по мярка 214 "Агроекологични плащания" от Програмата за развитие на селските райони на Република България за периода 2007 - 2013 г., за кампания 2017 г. С оглед нормативното съдържание на правото на оспорване по чл. 186, ал. 1 АПК за жалбоподателя е налице личен, пряк правен интерес от оспорване на Методиката.
Съдът при така установената фактическа обстановка, след като обсъди твърденията и доводите на страните и събраните по делото доказателства и извърши служебно проверка на оспорения акт на основание чл. 168, ал. 1 във връзка с чл. 196 АПК, счита жалбата за основателна.
Първото условие за законосъобразност на един нормативен административен акт съгласно чл. 146, т. 1 АПК е да е издаден от компетентен орган. Съгласно чл. 2, ал. 1 ЗНА, съответно чл. 76, ал. 1 АПК, нормативни административни актове се издават от изрично овластени от Конституцията или закон органи. Безспорно е, че министърът на земеделието, храните и горите по принцип е орган, комуто законодателят възлага издаването на нормативни административни актове. За издаването обаче на нормативен административен акт с предмет регламентация на правилата, по които ще бъдат намалявани или отказвани агроекологичните плащания на земеделските стопани, кандидатстващи за финансова помощ по реда на Наредба № 11 от 6 април 2009 г., законодателят не е делегирал компетентност на министъра. Видно от Методиката, същата е издадена на основание чл. 16 от Наредба № 11. С посочената разпоредба е регламентирано, че когато при проверка на място или административни проверки се установи, че за съответните парцели, животни или пчелни семейства не са спазени базовите изисквания по чл. 26, ал. 1 и 2 или изискванията по управление, агроекологичните плащания се отказват или намаляват съгласно Методика, утвърдена от министъра на земеделието и храните.
Следователно оспорената Методика е издадена по приложението на подзаконов нормативен акт, което е в противоречие на чл. 76, ал. 1 АПК и чл. 2, ал. 1 ЗНА.
Липсата на законово определена компетентност за издаването на даден нормативен акт прави същия нищожен. Само законът може да оправомощи даден орган в държавата да издаде нормативен акт. Законодателят е този, който преценява необходимостта от правна регламентация с подзаконов нормативен акт, т.е. степента на правна абстракция на нормите, той определя коя материя трябва да бъде регламентирана на подзаконово ниво и кой е органът, който да стори това.
Като е издал оспорения акт, без да има законова делегация за това, министърът на земеделието, храните и горите е издал нищожен административен нормативен акт.
На следващо място, за да породи валидно правно действие, Методиката следва да бъде надлежно обнародвана в "Държавен вестник", т.е. налице е изискване за форма на външно изразяване на нормативния акт, което е установено в Конституцията. Член 5, ал. 5 от Конституцията изрично установява, че нормативните актове се публикуват и влизат в сила три дни след обнародването им, освен когато в тях е определено друго. Аналогични са разпоредбите на чл. 37, ал. 1 ЗНА и чл. 78, ал. 2 АПК.

history Обнародването е единствено възможната форма за външно изразяване на нормативния административен акт. Само изразен в тази форма нормативен административен акт се ползва от презумпцията за законност и има обвързваща задължителна сила, скрепена с властта на държавата. Обнародването е конституционна гаранция за обезпечаването на интересите на лицата, но и на държавата, защото създава изискуемата от Конституцията публичност на волеизявлението на органа. Неспазването на тази конституционно установена форма за външно изразяване на нормативния административен акт засяга валидността на волеизявлението - то не може да придобие исканото от закона правно действие на нормативен административен акт.
Горното прави оспорената Методика нищожен акт. Съдът следва да прогласи нищожността й.
Установената нищожност на Методиката лишава от предмет проверката на съда досежно другите твърдени пороци на оспорения акт, поради което съдът не следва да се произнася по останалите основания за оспорване, визирани в чл. 146 АПК.
С оглед изхода от спора, направено от жалбоподателя искане и на основание чл. 143, ал. 1 АПК съдът следва да осъди Министерството на земеделието, храните и горите - юридическото лице, в чиято структура се намира органът - ответник, да заплати на Т. г. направените по делото разноски. Същите, видно от доказателствата по делото, са в размер на 10 лв. държавна такса, 20 лв. такса за обнародване на съобщение и 800 лв. платено адвокатско възнаграждение по договор за правна защита и съдействие № 13 от 13.01.2021 г.
Воден от горното и на основание чл. 193, ал. 1 АПК Върховният административен съд